关于司法审查制度的思考——以法官李慧娟、赵广云受处分事件为视角，本文主要内容关键词为：法官论文,视角论文,司法论文,事件论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D916
文献标识码：A
文章编号：1002-8919(2004)04-111-05
2003年11月17日《21世纪经济报道》一篇题为《一个法官的命运与“法条抵触之辨”》的文章，吸引了无数双法律的眼睛。一份认定《河南省农作物种子条例》与《种子法》相冲突的条款无效的民事判决书，引发河南人大下发了两个红头文件，要求“省高院对洛阳中院的严重违法行为做出认真、严肃处理……并将处理结果报告省人大常委会”，“要求洛阳市人大常委会依法行使监督权，纠正洛阳市中级法院的违法行为，对直接责任人员和主管领导依法做出处理，通报洛阳市有关单位，并将处理结果报告省人大常委会”。于是，洛阳中院做出严肃处理：撤销主审法官李慧娟审判长职务并免去助审员资格，对赵广云法官撤销副庭长一职，这种处理方法和结果令人吃惊。这个事件引起了学者们广泛的讨论，它暴露了我国宪政方面存在的深层问题。在笔者看来，本事件主要涉及以下3个问题：其一，人大的监督权与法院的独立审判权的关系问题；其二，司法审查权与法律适用权的关系问题；其三，良性法律冲突解决机制的建立问题。
一、法院独立审判权和人大监督权的边界
我国宪法明确规定了法院的独立审判权，同时也规定了人大对法院的监督权，但是对于二者的边界法律却没有清晰的界定。因此，在实际生活中难免会出现过于强调独立审判权而忽略监督权，或者过于强调监督权而逾越独立审判权的情形，其中后者更为常见。
（一）处理法院独立审判权和人大监督权的原则
众所周知，审判权是国家审判机关依照法律对各类诉讼案件进行审理和裁决的权力，是国家权力的重要组成部分。人民法院是国家的审判机关，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。只有人民法院才能代表国家行使审判权，其他任何机关、团体和个人都无权行使，也不能与人民法院共同分享这一权力，这是一项重要的社会主义法治原则。
人大对一府两院有监督权。根据宪法的规定，人民法院和人民检察院都由人大选举产生，对人大负责，受它监督。但是要明确监督的范围和内容，要明确监督的程序和方式，从而既达到人大及其委员会的监督目的，又保证人民法院和人民检察院依法独立行使司法权。除此之外，人民法院的独立审判权还要受到政党监督、舆论监督以及公民个人的监督等。但是所有的监督都应置于不影响法院独立审判权的前提之下，否则，就是对法院独立审判权的侵犯和干涉。
（二）人大对法院的监督权不包括个案监督权
人大监督权的范围有多大，监督应采取什么形式和手段，应遵循什么程序，目前法律缺乏明确的规定。一般说来，人大对法院的监督可通过审查法院工作报告、对法院提出质询案、任免法院院长、对法院制定的司法解释或其他规范性的文件进行审查、对法院的工作进行视察、对法院的人事和财务进行监督等方式。人大对法官实施监督也只限于法官有重大的贪污、受贿或者有严重违反《法官法》行为的场合。可见，人大对法院的监督权仅限于宏观方面的监督，而不包括对个案的监督。
人大对法院的个案监督是缺乏法律根据的，既无实体根据，也无程序根据。从法律规定来看，人大对法院的监督权并不包括人大对个案的监督权，根据法学原理，也不能推出人大对个案的监督权。因此，河南人大不能仅凭通过监督就可以保证司法公正的美好愿望，而不考虑监督的程序公正。法治国家的理念要求将国家任何机关、组织、团体的活动都纳入法治的轨道，法律是国家政治生活和人们日常生活的最高权威。当然，人大对法院的监督也应纳入到法治的轨道上来。缺乏法律约束、规范的人大个案监督可能产生一系列法律问题：
1.人大在没有法律约束和规范的情况下实施个案监督，极易造成监督权僭越司法权，从而破坏“其他任何机关、团体和个人都无权与人民法院共同分享司法权力”的法治原则。比如，河南人大常委会之“豫人常法【2003】18号”文件认为：“《河南农作物种子管理条例》第36条关于种子经营价格的规定，与《中华人民共和国种子法》没有抵触，应继续适用。”这个决定和说法，恰恰与洛阳中院对法律的理解相反。那么，河南人大的这种做法究竟是在行使监督权，还是在行使司法审判权？
2.人大对个案监督的不适时，也极可能直接影响判决的公正性并实质性地干预法院的独立审判。在本事件中，河南人大常委会对个案实施监督的两份文件是在2003年10月13日做出的，而此时被监督的“汝阳种子公司诉伊川种子公司案”仍在二审审理期间，这两份文件无疑会对河南高院审理此案产生直接震动，会对二审法官造成直接压力，这种震动和压力很可能会左右二审判决的结果，影响判决的公正性。
3.地方人大的个案监督极易破坏法治国家的法律统一原则。法律统一原则是一个重要的宪法原则，宪法之所以规定法律统一原则，是为了使国家每一个地方的公民都生活在同样的法律制度之下。法律的统一不单要求法官对于重要法律条文的含义、关键性的法律概念的理解在全国范围内基本一致，而且还要求他们对法律精神的把握和对法律价值的选择不相上下。在一个部门法内部条文之间相互冲突、不协调的情况下，更需要法官全面深刻地理解国家法律，精确把握法律原则和法律精神，然后对案件做出裁判。作为个案监督的主体——地方人大，在没有精力也没有专业能力去掌握法律在全国范围内的法律适用的情况下，个案监督的结果很可能影响全国的法律统一。在地方性法规和法律冲突的情况下，地方人大更是为了维护自己的尊严和权威，认定自己制定的地方法规有效，从而改变了全国法律的统一。在本事件中，河南人大就认为自己制定的《种子条例》与国家的《种子法》没有抵触，继续适用。《种子条例》与《种子法》是否抵触、是否适用，不能由地方人大自己说了算，这是因为它违反了“自已不能作自己案件的法官”的古老法律原则。
4.人大的个案监督权很可能成为“权力寻租”的新形式。由于个案监督缺乏有效的法律约束和规范，即个案由谁提起、怎样提起、什么案件才能提起、主动提起还是被动提起、参加庭审还是发布文件和决定，这种没有法律制约的权力极易被人滥用成为个人牟取私利的手段。但是，即使人大及其常委会自身廉洁自律，也可能被人操纵、利用，从而成为实现他人目的的工具。
5.个案监督者本身缺乏监督。谁来监督监督者？人大一旦有了个人监督权，就意味着各级人大都有个案监督权，但是究竟由谁来监督个案监督权？是不是也要运用上级人大监督下级人大的方式来解决个案监督的监督权问题？如果真是这样，那么各级法院的判决不是都要由地方各级人大层层向全国人大常委会上报了？如果这样，全国人大常委会究竟变成了什么性质的机关？
（三）个案监督权是对法院独立审判权的侵犯
过多的、缺乏法律规范及约束的个案监督，必然导致司法机关和司法人员经常就个案的审理向人大汇报，这就有可能使权力机关事实上成为司法机关的“上级”，从而与宪法确认的司法独立原则不符。尽管目前在我国的诉讼体制中，对司法机关的各级监督确实有待完善，但应当承认，司法机关依法办案的独立性并不是太强，而是较弱，尤其是基层法院。各级人大常委会及其各专门委员会绝不能直接干预个案的侦查、起诉与审判，否则会令司法机关无所适从。为了实现司法的独立性和公正性，人大应当在职权范围内监督并支持司法机关依法独立行使职权，排除各种外界的干扰，努力为司法机关的依法独立工作创造良好的法治环境。
司法独立是司法公正的基础和前提条件。司法权作为国家权力中最薄弱的一个，当它与其他国家权力纠缠在一起时常常沦为后者的附庸和工具，必然导致司法权威的沦丧和司法工作人员的自卑。另外，人大对个案实施监督，往往会给法院的判决带来更大的不确定性，这种不确定性会使人们陷入对法律无休止的诉争和上访，反而损害了法律的权威。人们对法律确定性的追求，就是希望能根据法律的确定性来预见并合理安排未来的生活，法律的不确定会使人们失去对未来生活的预测，这种不确定性对法治的破坏尤烈。个案监督也可能导致一些公民对司法机关不信任，从而动摇司法的最终裁决权，损害司法独立的宪法原则，破坏法治固有的秩序和权威。因此，现代法治国家都不提倡个案监督。相反，现代法治国家无不千方百计地维护司法的独立地位，使其免受行政权与立法权的干涉。
其实，法院对案件的审判活动从来没有缺少法律上的监督，一审判决的偏差和错误往往通过二审法院来解决，已经生效的法院判决则由上级法院提起审判监督方式来解决，检察机关也可通过抗诉的方式来纠正可能有误的判决。当前问题的关键是如何发挥这些监督机制，而不是另辟蹊径寻找人大个案监督。当然也不是说，人大绝对不能对个案实施监督权。人大实施个案监督权的前提是必须将其纳入到法律的轨道中，即需要有明确的法律实体规定和法律程序规定。可见，法院独立审判权与人大监督权的基本边界就是人大不能对个案直接实行监督。
二、司法审查权与法律适用权的关系问题
根据《宪法》、《人民法院组织法》等有关法律规定，法官对案件具有司法审判权，即准确认定事实和正确适用法律的权力。法律适用权是司法审判权的应有之义。法律适用过程实质就是法官“找法”的过程，即法官根据认定的法律事实，寻找适用于个别案件之特定法律条文的过程。法律适用权则指在与案件相关的多个法律中，法官有权力选择具体应适用哪一个法律。由于立法主体多元，往往存在同一事项同时有多个法律规定的情形，或者由于人们日常生活中发生的案件自身的复杂性、非典型性，法官在具体适用法律时，经常面临在多个法律条文中需要选择的问题，这种权力常称为法律选择权。
司法审查权则指在司法审判过程中法官对现行法律、法规本身的合法性进行审查，并认定现行法律、法规是否违宪、违法从而宣布其是否有效的权力。根据我国现行法律的规定，法官并没有对法律、法规进行司法审查的权力。尽管法官没有司法审查权，不能对现行法律、法规宣布违宪、违法从而导致无效，但是法官在行使法律选择权时，经常会选择这一法律条文，放弃另一法律条文，这种放弃的实质就是无言地宣告被放弃的法律、法规无效。在这种情况下，司法审查权就与法律选择权发生了实质的关联。
司法审查权和法律选择权的区别在于：(1)前者是法官审查法律、法规本身合法性、有效性的权力，后者是法官在涉及众多法律、法规时运用自由裁量权选择哪个法律条文适合个案的问题；(2)前者以明示的方式宣布某些法律、法规或者个别条文无效，后者则是以明示的方式将一些有效的法律条文适用于个案，以默示的方式将一些无效的条文不适用个案；(3)前者认定法律条文无效溯及以后案件的审判，后者认为法律无效只适用于正在审理的个案，对其他案件没有约束力；(4)前者宣布个别法律、法规条文无效是有声的宣告，后者则是无声的表白；(5)前者法官通过具体个案既可认定某部法律、法规全部无效，也可认定某些法律条文无效，后者只能通过具体的个案认定某些法律条文无效。
当法律存在内部冲突或者不一致的情形时，法官往往面临着法律的选择问题，而进行法律选择的前提，是对相关的法律条文进行全部比较，然后认定哪些法律条文有效，哪些法律条文无效，从而决定适用于案件的法律条文，最终做出合法、合理、妥当的判决。整个过程中，法官具有司法审判权（法律选择权），如果没有司法审查权，法官之法律选择权的边界就在于不能通过明示的、有声的语言来宣布、宣称某个条文无效，否则法官就逾越司法审判权的边界，从而行使没有法律授权的“司法审查权”。本案中的李慧娟法官就是通过明示、有声的方式宣布涉及本案的地方的种子法规无效，僭越了司法审查权。当然，这种技术上的失误或者说判决书措辞的不当是否应该受到如此严重的处分，则是另外需要讨论的问题。
三、法律冲突解决之机制——何去何从
毋庸置疑，改革开放20多年来我国的法治建设取得了长足进展。但是由于立法的日益增多，加之立法主体的多元性，法律规范（包括法律、法规和规章等）之间冲突、抵触、不一致、不协调的现象比较严重，它影响着国家法治的统一，动摇着法律在人们心中的权威地位。2000年3月通过的《立法法》为这一问题提供了解决的途径和机制，即允许有关国家机关或者公民、组织在认为法规和宪法、法律相抵触时可以向全国人大常委会申请处理。但《立法法》实施至今，以孙志刚案件和李慧娟事件为契机，公民直接向全国人大常委会正式提出审查法律、法规是否违宪、违法的申请仅有两例。导致这一现象的原因在哪里？如何充分发挥现有机制的功能？如何设计出新的富有成效的机制来解决法律冲突？这些都是亟待解决的问题。
（一）法律冲突的原因和类型
法律冲突的现象在世界各国普遍存在，并不是中国法治特有的。不过，各国法治发展的历史长短不同、立法技术优劣不同、法治发达程度不同都一定程度地影响着法律冲突现象严重与否。就我国而言，立法主体的多元性是法律冲突的首要原因。根据我国现行宪法和法律的规定，全国人大及其常委会、国务院及其各部委、省或直辖市的人大及人民政府、民族自治地方的人大及人民政府、省会市和国务院批准的较大的市的人大及人民政府、经济特区的权力机关及人民政府，都行使着范围不同、等级不同的立法权限。不同立法机关在立法时只考虑部门利益、地方利益，对同一事项做出不同立法是产生法律冲突的重要原因。其次，新旧体制转型，社会关系变化急剧，必然产生新旧法律的矛盾。与此同时，我国有关法律文件的清理、修改、补充等规定并未形成制度，实际工作远远落后于现实需要。在李慧娟事件中，《河南省种子条例》落后于《种子法》就是一个明证。
法律冲突是不可避免的。正如世界上没有完善的制度一样，立法上出现法律冲突是自然的现象。通过明确的立法权力划分、立法技术的完善可以减少冲突，但有时减少了一方面的冲突，另一方面的冲突又增加了。因此，问题的关键在于如何构建一套富有成效的冲突解决机制，以化解冲突并为利害相关人提供救济。从现实来看，法律冲突现象主要表现为三种类型：一是法律、法规与宪法的规定和精神相冲突，即法律法规“违宪”；二是下位法的法律规则与上位法的法律规则相抵触，或者下位法的法律规则与上位法的基本原则、精神相抵触，即法规、规章“违法”；三是同阶位的法律相互矛盾和不一致，即法律法规“矛盾”。显然，对不同的法律冲突类型应采取不同的解决方式。
（二）司法实践中法官针对法律冲突的解决途径
一方面，根据《立法法》的规定，现在法律冲突解决的机制是立法上的审查机制，而不是司法救济机制，这种机制不涉及具体的个人的补救问题，加之其程序不是很公开和透明，因此缺乏启动这一机制的动力。尽管《立法法》规定让国家机关来申请违宪审查或违法审查，但由于国家机关之间存在利益冲突和权力交叉等问题，这种模式很难在实际上发挥作用，另外也不存在一个代表公共利益的团体或组织来启动审查程序。另一方面，即使为了司法审判启动立法审查机制，这种机制的蜗牛式运行，常常会让司法人员产生“黄花菜也凉了”的感觉。对于普通民众而言，他们似乎可以不太关心法律冲突与否。法官在案件审理诉讼中却不得不经常面对这些冲突，而且有责任、有义务必须把它解决好。法官对于法律冲突的解决主要有三种情形：
1.“不做不说”的法官。对于法律违宪的冲突问题，法官既不审查也不发言，他们知道法律没有赋予自己这样的权力。法官们即使知道哪些法律条文违背宪法精神，他们也不愿意以公民的身份向全国人大常委会提起违宪的审查，毕竟“多一事不如少一事”，他们缺乏提起违宪申请的动力。
2.“既做又说”的法官。对于违法性或者矛盾性的法律冲突问题，敢做敢为的法官为了追求内心确信的正义，而对法律法规进行实质性违法审查，并在判决书中有一定的表达，因为他们知道《立法法》明确规定“地方性法规同法律或行政法规相抵触的规定无效”。他们认为自己遵守了更高级的法律，而且他们还想把为什么适用这一法律而不适用另一法律的原因清楚地表述在判决书中，以便让当事人清楚地知道判决的理由。当然这也是最高人民法院判决书改革的具体要求。可是，这样的法官很可能会一头撞上“严重违背人民代表大会制”的高压线，并因此而受到撤销甚至开除的处分，李慧娟法官的命运就是实例。
3.“只做不说”的法官。大多数聪明的法官面对违法性的法律冲突问题，会选择秘密的“地下通道”。他们也对相互冲突的法律进行实质性的审查，但是在判决书中对于违法性的法规只字不提，或者最多说一句“不能适用”就万事大吉。这类法官在司法实践中最为常见，因此也不难理解为什么法律冲突现象如此严重，人民法院却仍一如既往地审理案件，而极少有国家机关、组织、团体向全国人大常委会提出违法审查的申请；也不难理解为什么法官不去选择首先由制定机关或其上级机关将违背法律的法规撤销，然后再进行案件的审理。
由此可见，立法审查机制缺乏基本动力，法院没有违法违宪的司法审查权，法官还在战战兢兢地“暗渡陈仓”，法律冲突呼唤良性解决机制。
（三）有限司法审查权制度的建立
在国外，对于法律的合宪性审查权，有的归属于议会中的专门机构，有的归属于宪法法院，有的归属于普通法院；对于法规、规章及以下规范性文件的合法性审查权，则通常归属于普通法院或行政法院。法院对法规、规章的审查，既可以仅决定其是否在具体案件中适用，也可以对其合法性做出确认，或者确认其违法并用判决将其撤销或宣布其无效。在我国，人民法院由人大产生，对人大负责，受人大监督，在此宪政体制下，法律冲突机制的解决可作如下考虑：违宪审查权专属于全国人大常委会。对于违宪审查，应该在全国人大常委会下设从事违宪审查的专门委员会，凡是涉及违宪审查的法律冲突问题，全部由该委员会进行审查。此委员会的组成应该由全国人大常委会的工作人员、最高人民法院的工作人员以及著名的法学家成员共同组成，其中法学家应该占有至少1/3以上的比例。
尽管根据我国宪法和法律的规定，人民法院对法规、规章没有违法审查权，但是，在司法审判中，法院往往以那种“只做不说”的方式实际行使违法审查权。这种方式是无声无息的。这种“只做不说”的无声宣判与“既说又做”的有声宣判相比，只是措辞的差别，实际效果并无不同，应该在法律上确认这些在司法实践中逐渐积淀下来的成功经验，以保障法律冲突解决机制的良性运行。具体说来，对于“违法”性和“矛盾”性法律冲突的审查而言，有两种方案可以参考：
1.最高人民法院统一行使制度，即由最高院审查法律之下的法规、规章的违法性、矛盾性问题，这是因为最高人民法院是全国人民的最高法院，不是哪个地方的法院，因此可以审查法律之下的包括国务院规章在内的法规、规章的违法性、不协调问题。由最高院行使违法审查权，既可以保障违法审查的严肃性，又可以保障违法审查的专业性，同时还能保障全国法制的统一性，此举可谓“一石三鸟”。
2.各地法院建立有限司法审查权制度。有限司法审查权，是指在我国人民代表大会制度下人民法院应当享有的对行政法规和地方法规的合法性进行审查的权力。由于合宪性审查权在我国法律中明确赋予了全国人民代表大会及其常务委员会，因而各级人民法院没有合宪性审查权，只有合法性审查权，即有对行政法规和地方法规是否符合法律审查的权力。这种只有法规合法性审查权的司法审查权就是有限司法审查权。与完整的司法审查权相比，有限司法审查权有以下特点：(1)没有合宪性审查权，只有合法性审查权；(2)限于对行政法规和地方法规以及各种规章的合法性进行审查，没有对法律和宪法进行评判的权力；(3)对行政法规和地方法规以及各种规章的合法性所做的审查和评判，效力只限于具体个案，对其他法院和案件没有必然的效力；(4)限于对与法律相抵触条款的效力做出评判，对整部行政法规、地方法规或规章的效力不做评判；(5)所做评判不是最终的，当事人和制定机关有异议，可以向全国人民代表大会常务委员会申请对有争议的法律条款做出最终裁决。
收稿日期：2004-04-08
标签：法官论文; 法律论文; 司法审查论文; 宪法的基本原则论文; 法治国家论文; 宪法监督论文; 宪法修改论文; 全国人大常委会论文;