推进下岗职工市场化的若干思考，本文主要内容关键词为：下岗职工论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业职工下岗问题是我国经济体制改革过程中出现的一个突出的社会问题，在一定意义上说，下岗问题是新旧两种经济体制之间在国有企业社会保障制度和用工制度上的差异、错位和冲突的一种表现形式。目前，国家和各级地方政府非常重视这一问题，并展开了声势浩大的再就业工程。从解决下岗问题的措施来看，基本上是以企业和下岗职工自身为出发点，以鼓励、扶持、引导下岗职工走上再就业之路为主，从制度层面上寻求解决下岗问题的政策措施较少。把下岗问题分散化、单位化、个人化，忽视从制度层面探讨解决问题的途径，必然会使我们陷入同样的循环问题之中，增加解决问题的社会成本，提高积累矛盾的可能性，而且对于解决旧有经济体制的遗留问题，促进社会主义市场经济体制的建立也是不利的。因此，本文从体制层面分析下岗现象产生的原因，探讨下岗现象发展变化的市场化趋势，提出推进下岗职工市场化的政策建议。
一、下岗是一种非市场化的失业，是劳动力市场化过程中的一种过渡形式
一般认为，失业是指有劳动能力和劳动愿望的劳动年龄人口，没有工作但寻找工作的人，可以分为结构性失业、摩擦失业和周期性失业（萨缪尔森，1985）。而下岗则是我国所独有的一种现象，根据劳动部门的定义，下岗是指有劳动能力和劳动愿望的劳动年龄人口，仍是其所受雇佣单位的员工，但却没有工作机会，可称为“在岗失业”。劳动部门根据职工是否与受雇佣单位签有劳动合同区别下岗与失业，签订劳动合同无工作岗位的职工为下岗，解除劳动合同的职工为失业。如果从劳动能力、劳动愿望和劳动机会这三点上看，下岗与失业的实质是一致的。下岗职工实际已经失业，他们是企业中“多余”的人。从劳动力市场的角度来看，下岗现象是失业的“单位化”，也就是“非市场化的失业”。
下岗与失业有以下几点区别：（1 ）下岗职工与失业人员获得基本生活保障的来源和享受的待遇明显不同。失业人员的保障责任由社会承担。如果是失业者，在一定期内限可以从保险公司领取失业救济金。而下岗职工只能从本单位领取基本生活费，几乎所有基本保障都来源于企业。从这种意义上来讲，区别下岗与失业的本意在于区别承担社会责任的主体。下岗替代失业实质上是把问题封闭分散于企业中，限制下岗问题的市场化、公开化。
（2）政府对待下岗和失业的政策和态度不同。 各级政府已经付出了大量财力、人力和物力安置下岗职工再就业，许多地方政府甚至通过行政手段迫使金融机构给下岗职工贷款开工资以求稳定。1998年国务院提出“两个确保”，即保障下岗职工基本生活费和离退休人员的退休金按时发放。相反，失业者就没有那么幸运，他们的就业则完全通过市场的途径解决，在强大的再就业工程充斥整个社会方方面面的时候，失业者似乎被遗忘在角落里，至少并不被人们所平等地对待。
（3）从下岗和失业职工与原单位的关系来看， 下岗职工与所在单位有一种从属关系，单位必须承担安置他们的责任，只要下岗职工没有稳定的工作或者不主动与单位解除劳动合同，这种关系就一直存在，这就是国有企业与职工的“捆绑”关系。在这种关系中职工掌握着是否进入劳动力市场的主动权，企业则是被动的，企业不能自主决定职工的去留。职工与国有企业的的“捆绑”关系某种程度上限制了作为生产要素的国有资产的独立自由流动性，企业要耗费大量时间、精力、财力解决下岗职工遗留下来的问题，职工需要一个满意的安置方案，否则国有企业改革难以完成。而失业者与原单位之间没有这种“捆绑”关系，企业根据经营情况和职工的表现，在符合劳动法的条件下，自由决定聘用或解雇员工。
二、在计划经济向市场经济转变的过程中，体制性的冲突、错位是导致下岗现象的根本原因
下岗与失业现象本质上的联系和形式上的区别实质上体现了两种不同的经济体制之间的差异，失业是市场经济的产物，下岗具有计划经济体制的某些特征。国有企业职工失业以下岗的形式表现出来，是计划经济向市场经济转轨过程中体制性错位和矛盾所产生的必然现象。
1.单位化的保障体制向社会化的保障体制过渡过程中，两种保障体制上的错位导致国有企业失业职工拒绝进入劳动力市场，形成下岗现象。
在计划经济时期，企业承担了诸如养老保障、医疗保障、学校、幼儿园、住房等许多社会化组织应当承担的职责，形成了单位化的保障体制。单位化的保障体制能否顺利进行的核心问题是企业能否取得较好的经济效益，能否生存发展。由于计划经济时期各种单位的人、财、物都是由国家统一计划分配的，在低效率、“大锅饭”、企业间平衡机制的作用下，企业不存在倒闭破产的问题，保障了单位化福利制度的顺利实行。同时，通过严格的城乡分离的户籍制度，甚至采取逆城市化的途径减小城市就业的压力，限制享受单位化保障的人数。
在市场经济条件下，国有企业的生存发展不能再依靠国家，而是面对市场。由于有相当一部分国有企业不适应市场经济环境，企业亏损、停产、倒闭不仅使下岗职工增加，而且使单位化的保障机制陷于绝境，企业的生存与发展给单位化的保障制度构成直接的威胁。
尽管，从八十年代末，我国加快了建立和完善社会保障制度的步伐，已经初步建立了失业保险、养老保险、医疗保险以及最低生活保障制度，社会化的社会保障制度正逐渐替代原有的单位化的福利保障制度。但是，在两种保障体制之间缺乏正常的衔接，对在国有企业工作多年、一直享受单位化保障的职工的社会化保障问题考虑不足。现有的社会保障资金中并不包含这些职工多年工作所应得的保障金，他们的这部分保障金还留存于企业之中，能否得到应有的保障取决于所在的企业经营状况。在缺乏社会化保障机制支持的条件下，国有企业职工面对事实上的失业，拒绝进入市场化的就业体系，而是以下岗的形式等待国家、企业、政府的安置。
2.计划经济与市场经济体制转化过程中，由于体制性错位使国有企业限于困境，使下岗问题更加突出。
即使在我国社会保障体制过渡的过程中存在一定问题，如果没有国有企业大规模的下岗失业，问题也不会变得如此严峻。如果国有企业运转良好。随着这部分职工逐渐退出劳动年龄，单位化的保障体制会自然而然地消失。但是，由于经济体制改革使国有企业在计划经济时期形成的潜在矛盾显现出来，形成了大规模的过剩人员，使大量失业以下岗的形式存在。
1978年经济体制改革以后，培育企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体一直是国企改革的方向，进入九十年代，国家提出建立现代企业制度，通过以资产为纽带的国有资产兼并重组等措施，来搞活国有企业。所有这些改革措施为企业提供了发展机会，也给企业提出了严峻的挑战。企业要在转换机制、减员增效上作文章。事实上，正是由于有相当一部分国有企业和集体企业，在转换经营机制和减员增效上进展缓慢，计划经济时期形成的各种体制惯性没有得到及时的遏制，因各种长期积累的矛盾逐渐激化而陷入恶性循环，导致企业陷入困境，停产、半停产、亏损企业增加，企业亏损程度加深，使下岗失业职工问题变得越来越严峻。有关研究显示，1995年国有企业因亏损下岗的职工已经达到700 多万人（李荣时，1996）。
然而，近二十年的经济体制改革，并没有在国有企业改革这个核心问题上取得突破性进展，企业人员过多的现象依然普遍存在。据统计，目前，国有企业约有3000万隐性失业职工，隐性失业率约为30%（王诚，1996）。可以预计，随着国有企业改革步伐加快，力度加大，将会造成更大规模职工下岗失业。
3.经济体制转换过程中的意识形态冲突使国有企业职工面对下岗失业感到茫然、失落。
多年来“主人翁”思想的宣传使国有企业职工对所在单位的主人意识高度认同，职工是企业的“主人翁”的思想在意识形态上已经根深蒂固。尽管，这种“主人翁”地位不是体现在企业的决策上，而是更大程度上体现在接受单位福利和拥有不被解雇的权利上。随着近年来市场经济的发展，局部利益、集体利益的日益强化，“主人翁”意识已经由原来抽象的“主人意识”逐渐具体化。
国有企业改革与发展使大量减员甚至失业成为不可回避的客观现实，在意识形态惯性的作用下，大多数国有企业职工无法接受失业的命运，普遍产生困惑、失落、不满，他们本能的认为自己的依靠还是所在的企业和国家，因而拒绝进入市场化的就业体系，最终形成单位化“下岗”的折衷形式便不足为奇了。
无论是从经济学原理上，还是从一般认识水平上来看，主人失业都是矛盾的，这种矛盾体现了计划经济与市场经济体制转换过程中，意识形态领域产生的冲突。对这一棘手的基本理论问题至今仍没有一个令人满意的答案。在这里，我们从非市场化、单位化的下岗现象所反映出的问题，把改革中遇到的局部问题还原到最根本性问题上。
三、在市场经济的大前提下，下岗现象转化为市场化的失业是必然的趋势
如果我们从市场经济的基本原则出发，从国家经济体制改革的总体目标出发，通过逻辑推演，分析下岗现象符合规律的发展趋势，我们将发现下岗现象的市场化是一个必然的趋势。原因有以下几点：
1.市场经济体制建设。建立社会主义市场经济体制是我国经济改革的最终目标，市场经济的本质就在于运用市场机制配制各种资源，发挥市场在资源配置上的基础性作用。在建立社会主义市场经济体制的过程中，劳动力市场是市场经济体系中一个不可缺少的部分。完善劳动力市场是一个不可回避的问题、不可逆转的趋势。劳动力市场体系的基本特征是通过市场配置劳动力资源，解决劳动力的就业问题和失业问题，“单位化的失业”过渡为市场化的失业是一个必然的过程。
2.国有企业改革。党的“十四”大明确提出了国有企业改革方向，即通过以资产为纽带的兼并、重组，形成产权明晰、责权分明的市场主体。当前，国有资产兼并、重组、出租、出售过程中遇到的最大障碍是职工的安置问题，各方面利益难以协调的关键也是这一问题。国有资产与职工的捆绑关系不解除，国有企业改革难以全面展开。在实际操作过程中，解决这一问题有两种基本途径：一是被动安置；二是解除职工与国有资产的“捆绑”关系，使职工和资产相互独立流动。各级政府考虑较多的是前者，一个企业一个企业地寻求妥善安置职工方案，不仅使各个利益主体之间的平衡难以达成，国有资产改组成本较高，而且，政策的不同、方式的差异也难以形成企业间、职工间的公平。
3.金融体制改革。从目前下岗职工基本生活费和离退休人员退休金的资金来源看，有相当一部分是商业银行提供的贷款。而我国金融体制改革朝着市场化的方向发展，在不良债权本来就很高的情况下，如果长期为下岗职工支付基本生活费，必然使不良债权进一步增加。这不仅违背了商业银行的经营准则，而且，酝酿着更大的金融隐患。当不良债权积累到一定程度，一遇到风吹草动必然爆发金融危机，1997年东南亚金融危机就是最好的例证。
金融机构给国有企业下岗职工“断乳”不仅符合金融体制改革的根本要求，而且是保障金融体系安全运行的基础条件之一。而失去了资金支持的下岗现象更加难以支撑，必将滋生出更大的社会不稳定因素。
4.经济增长方式转变。中共中央十四届五中全会指出，要实现我国国民经济和社会发展的战略目标，关键的问题之一就是实现经济增长方式由粗放型向集约型的转变，最主要的就是要增加科技含量，改变就业结构、资本技术构成以及管理方式，提高劳动生产率。转变经济增长方式要求国民经济运行改变过去那种以牺牲效率为代价的劳动力和生产资料结合方式，市场机制成为配置劳动力资源的基础性力量。以效率为基础的结合方式必然使计划经济时期积淀的隐性失业转变为显性失业。经济增长方式转变的过程是劳动力质与量替代的过程，精简下来的劳动力要进入市场化的就业体系，而不是存留在企业中，成为企业发展的包袱。
5.企业用工制度改革。从目前解决下岗问题的措施来看，主要包括以下几种：（1）加快经济发展，增加就业机会；（2）加强对下岗职工的职业技术培训，增强他们的再就业能力；（3 ）大力发展第三产业和劳动密集型产业；（4）发展非国有经济；（5）深化改革，使国有企业走出困境；（6 ）甚至有的人提出采取限制农村劳动力进入城市就业办法，来增加下岗失业职工的就业机会，克服实施再就业工程中遇到的困难。
上述做法无疑会对缓解下岗矛盾起到积极的作用，但是，并不能从体制上解决国有企业与职工的关系问题。我们目前所面临的是国有企业下岗职工的问题，对于效益比较好的企业来说，可能下岗问题并不突出，但是，谁也不能保证未来相当长的一段时间内不面临生存危机和职工下岗问题，换句话说，每一个国有企业职工都存在着潜在的下岗的可能性。从这个角度看，下岗职工问题不仅仅与下岗职工有关，是所有国有企业职工都面临的一个问题，是涉及国有企业用工制度和保障制度的问题。如果不从制度的层面上解决这一问题，不从根本上解除国有企业与职工的“捆绑”关系，未来几十年我们将陷入到同样循环的问题之中。如果不及时解决下岗非市场化的问题，我们将陷入同样问题的循环之中，解决下岗问题将给国家、企业、个人带来巨大的社会损耗，更严重的是大大增强了积累社会矛盾的可能性。因此，从制度层面上寻求拆散国有企业职工与企业的“捆绑”关系的途径，加快推进下岗问题的市场化，通过劳动力市场体系解决下岗问题是必然的趋势。
四、推进下岗职工市场化的对策
目前推进下岗职工市场化主要可通过以下三种途径：（1 ）“买断工龄”。一般效益较好的企业采取“买断工龄”的办法解除与职工的劳动合同，使职工进入劳动力市场；（2）“主动进入市场”。 某些国有企业职工由于找到了更理想的工作，主动与原单位解除劳动关系。从实际情况来看，主动进入市场化就业体系的职工较少，许多职工即使有理想的工作仍然不放弃国有企业的职工地位，形成“双重身分”；（3 ）“被动进入市场”。对于那些企业长时期停产，或者实质已经倒闭只是没有履行破产程序的企业，职工得不到任何保障和依靠，只能自谋职业，被动进入劳动力市场（李培林，1998）。
下岗职工进入市场化就业体系的上述三种途径，并没有从制度层面上触及到推动下岗职工市场化的关键所在。下岗职工市场化所遇到的最大困难主要表现在职工拒绝进入市场。许多学者注意到下岗职工主观上表现出：择业观念落后、重视国有、轻视非国有、甘于贫困、不思进取等问题。上述主观思想倾向实质上是两种体制之间的冲突、错位在人们主观上的反映，是体制因素折射出来的。要从体制上、从全部国有企业职工的角度上解决现在和未来的下岗职工市场化问题，必须要经历一场体制上的变革和创新。这种变革既要与建立社会主义市场经济体制的根本的目标相一致，又要与建立一个制度完善、功能齐全、层次多样的劳动力市场体制一致。
解决下岗职工拒绝市场化所面临的一系列问题最关键的有两点，一是解决国有企业职工的补偿问题。单位化的保障措施既有现金福利，也有实物福利，而这些工作多年的职工尽管享受了多年的企业福利，但是却没有给未来积累多少保障。职工在业期间本来应当作为养老、失业保险、医疗保险的收入，或者以福利的形式消耗了，或者以国有资产的形式留存，或者以税收的形式上缴国家。因此，国有企业职工进入劳动力市场就业体系应当得到一定的补偿；二是社会保障体制问题。目前的社会保障机构有限资金不足，难以承受巨大的下岗失业压力，妨碍了下岗职工进入市场化的就业体系。从根本上说这不是保障资金收缴比例的问题，而是社会保障资金中不包含下岗职工已工作年限内的保障资金积累。即使大幅度提高保障基金的收缴比例，在短期内也难以解决巨大的下岗职工的基本生活问题。况且，提高社会保障基金收缴比率不仅会给企业发展增加负担，而且，许多存在严重下岗问题的企业也无法承担。
有一种途径能够使这两个问题同时得到解决，即从国有企业资产中划出一定比例分配给职工。国家制定一个合理的比率，按工龄将国有资产分配给每个职工，把分配的资产转入社会保障机构职工的帐户，作为各种养老保险、医疗保险、失业保险基金。我们暂时称这种形式为“国有资产分流”。
从某种意义上说，分流的国有资产是职工应得的多年工作积累的保障资金，通过“国有资产分流”是顺利实现单位化保障体制向社会化保障体制过渡的最佳途径，既可以补偿国有企业下岗职工和在岗职工的社会保障基金，弥合体制性错位的盲区，又能使国有企业职工与企业资产分离，赋予国有资产市场经济所需的自由流动性，推动国有企业改革。
通过解除职工与国有资产的“捆绑”关系解决国有资产运营过程中的职工问题和下岗问题，必然涉及国有资产的分流，而国有资产分流与私有化在形式上非常相似，各级地方政府因此而回避这一问题。“国有资产分流”形式上与私有化相似，但是两者有着本质的区别。“国有资产分流”是把以国有资产形式存在的职工保障积累还给职工本人，并非私有化。况且我们允许外资、私有企业、民营企业购买、兼并国有资产，为什么不能把国有资产中属于职工的部分分给职工呢？进而从根本上解除国有企业职工与企业之间的“捆绑”关系。
实施“国有资产分流”并不会危及国家对大中型国有企业的控制，也不会从根本上动摇公有制的基础。国家依然是最大的股东，从股份制的角度来讲，国家拥有的资产少了，但是，国家通过控股权所控制的资产总量减少并不多。同时，国家还能够顺利的从众多的中小企业中摆脱出来，加强宏观调控职能，真正实现对国有企业的股份制改造，形成多元投资主体，通过各个股东加强对国有企业的监督和管理，最终实现国有企业改革目标。
综上所述，在目前国家改革目标和方向十分明确的情况下，我们从各个相关领域改革的基本前提出发，通过合乎逻辑的推演得出的结论是：“国有资产分流”与“职工分流”同步进行不仅是可行的，而且是最优的选择，是从制度层面推进下岗职工市场化的合乎逻辑的答案。