WTO规制下我国农业补贴政策的重新定位，本文主要内容关键词为：我国农业论文,规制论文,政策论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由于农业具有经济再生产与自然再生产相互交织的特点，我国的农业生产又高度分散，因此，与发达国家的农业相比，我国的农业具有更大的自然风险与市场风险。为了维护农村的稳定、确保农业的增长与发展，长期以来，我国政府采取了一系列补贴和支持农业发展的政策措施。但是，由于这些政策与措施大多是在计划经济体制下的封闭经济体系内形成的，因此既不适应社会主义市场经济改革的总体要求，更不符合开放经济条件下农业政策的国际规范。所以，以市场化、国际化为背景，以提高我国农业的效率水平和竞争能力为目标，对我国业已实施的农业补贴与支持政策重新反思与调整，是我国加入WTO 之后必须认真解决的重大现实问题。
农业补贴的历史意义
一般意义上的补贴，是指政府通过财政手段向某种产品的生产、流通、贸易活动或某些居民提供的转移支付。农业补贴主要是对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。WTO农业多边协议框架下， 农业补贴具有两层含义： 一种是广义补贴即政府对农业部门的所有投资或支持（support），其中较大部分如对科技、水利、环保等方面投资， 由于不会对产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲作用，因而是现行农业协议的“绿箱政策”所允许的。另一种是狭义补贴，如对粮食等农产品提供的价格、出口或其它形式补贴。这类补贴又称为保护（protection）性补贴，通常会对产出结构和农产品市场造成直接明显的扭曲性影响。 WTO在理念上不赞同保护性补贴， 并试图通过多边贸易协议框架加以限制和削减。
我国的农业补贴政策形成于20世纪50年代之后的计划经济体制时期，在80年代之后进行了多次重大改革。在计划经济体制下，我国农业政策的基本目标是在确保农业为工业化作出持续贡献的前提下，实现我国主要农产品的基本自给。因此所采取的农业补贴政策仅仅是在对农业进行“剥夺”的同时为了维持农业的供给能力而进行的必要补偿，其主要特征是通过扭曲生产者价格的方式来实现消费者价格扭曲。农村改革之后，农业生产有了快速的发展，农产品收购价格的大幅度提高增加了农民的收入；农民又将从农业中获得的积累大量投向了非农产业，农民的收入越来越依赖于非农产业的发展。结果，农业的增长源泉主要来自于制度与技术，在制度的边际报酬递减的情况下则主要来源于生物技术、化学技术为主的农业技术的改进，而农业生产的工具、设备、设施等固定投入并没有根本性的改变，农业的组织制度与规模收益从相反的方面制约了农业生产效率的进一步提高。但是，总体上的供给增长削弱了人们对农业素质与问题的关注，在工业化成为国民经济的总体目标、市场化与国际化成为改革开放的迫切要求、农民的收入来源已经不再主要依赖于农业的情况下，农业补贴政策改革的结果是农业补贴水平的逐渐下降和农业支持力度的进一步降低；同时，农业补贴的方式并没有在新的体制下得到根本性的改进。但是，加入WTO， 使得农业补贴问题再一次摆到了决策者的面前，由于它带有计划经济的明显痕迹，同时又主要是在封闭经济体系下形成的，因此，无论是从市场化改革的要求看，还是从国际化趋势看，我国现行的农业补贴政策都将面临着重大的变革：首先，国民经济的市场化改革将进一步推动农业的市场化进程，从而必须建立一套符合市场化农业发展要求的农业补贴政策体系。作为长期以来受到计划高度保护和干预的农产品市场将全面放开并逐渐对外开放，农村中的土地制度、生产经营制度、户籍制度、劳动力转移制度都将按照现代产权制度、现代企业制度、自由市场制度、现代社会制度进行更为全面、深入、彻底的改革，农业作为国民经济基础的重要性将大大下降，粮食作为重要“战略物资”的概念将成为历史，一个既融入国内市场体系又融入国际市场体系的自由流通的农产品市场和产业化经营的农业经济部门，必须在政府特定的补贴与支持政策的干预下，成为真正产业化、市场化的国民经济的一个产业部门。其次，农产品市场的逐渐开放将迅速提高国内农业的国际化水平，因此，我国的农业补贴政策必须符合国际规范。在加入WTO之后，国内农业将不再是仅仅面对国内市场， 而是要在很大程度上直接面对国际市场，也就是说，国内农业将国际化；在这样的情况下，国内农业补贴政策也需要符合国际规范。
对我国农业补贴政策的反思
回顾我国农业补贴政策的发展历程，可以发现，真正属于市场化改革的是在1993年，当时我国对粮食的生产与流通、收购与销售价格实行了完全放开。由于这种改革是在短缺经济的背景下进行的，而短缺经济下的任何以价格与经营放开为内容的改革都无一例外地会导致商品价格水平的短期上涨。因此，在这一轮改革之后，我国粮食等主要农产品的收购价显著高于市场均衡价；迫于库存压力出口时，整体收购和经营成本又显著高于国际市场价，因而具有保护性补贴效果。近年粮棉国有部门亏损挂帐高达数千亿元，可见实际补贴规模在我国史无前例。然而，应当注意的是，我国农业补贴政策与其它发达国家如西欧、美国类似政策相比，至少存在两点不同：
第一，从保护性补贴政策设计目标看，国外主要是基于“农民收入平价（farmer's incomeparity）”原则， 试图通过大规模补贴把农民收入提高到与城市居民大体相等的水平。由于这一原则与农产品消费需求规律存在矛盾，补贴带来的农产品过剩需要到国际市场上释放，结果表现为农产品出口贸易争端加剧。我国20世纪90年代高价收购粮棉农产品政策，固然兼有提高农民收入意图，但根本目标是控制1994～1995年发生的严重通货膨胀。因而，我国90年代发生的农业补贴，本质上不是一个长期性部门政策目标，而是特定情形下短期宏观稳定政策的一个构成部分。
第二，从补贴政策发生机制看，我国粮棉流通干预政策的补贴效应，不是事先的预期计划的产物，而是事后的出乎意料的结果。国外实施农业补贴和保护政策，通常有相应立法规定和年度预算，具有可预期性和自觉性；我国情况不同。政府一度在周期性高价位上敞开收购粮棉，但对其可能带来的财务成本缺少心理准备，也没有预算内支付计划。相反，1998年粮食部门在农发行的2000多亿元亏损挂帐数字公布后，上上下下对其原因感到困惑不解，有关部门则试图通过紧急仓促的政策调整，来控制和弥补巨额亏损挂帐。直至目前，具有补贴性质的上千亿粮棉价格干预“沉没成本”，相当大一部分仍然作为国家政策银行未还贷款“挂帐”形式存在。这都说明我国补贴具有非计划性和不自觉性。
总之，这种保护性补贴加剧了对农业产出结构和农产品市场的扭曲，加大了国家财政包袱，加深了国际舆论对我国农业保护政策的误解，实际绩效呈现一种不理想状态。
我国农业补贴政策的调整思路
无论是从经济学原理分析、从国际经验比较上考虑、还是对国内农业政策的实际绩效进行评价，我国未来农业政策的正确选择，是应当通过深化改革来建立和完善农业市场配置资源体制，为充分发挥我国农业竞争力创造稳定的政策环境，而不应指望通过扭曲市场机制的补贴政策来达到农业保护的效果。从目前国情看，我国国民收入二次分配存在过于向城市倾斜的问题，这对农村稳定和国民经济长期发展不利，因而政府财政分配需要适当增加对农业和农村资金投入。然而，这应主要采取科技、环保、水利建设等支持方式，还可以采取中央和省级政府财政增加对农村义务教育投资的方式，而不应过多采取缺乏效率的价格补贴方式。一方面深化农业市场化改革，另一方面增加包括基础教育等农村“准公共品”供给，二者应是新世纪农业农村政策方针的基本要素。
1.调整农业保护政策
明晰“保护”与“支持”的概念。国内农业政策宣传中对“支持”和“保护”概念差异重视不够，有“加大农业保护力度”之类提法。我们知道，“保护”一词在日常语言和经济学分析以及多边贸易谈判中具有不同含义。在中国全面实施入世战略背景下，国内农业政策仍然把加大保护力度作为方针，表述方式是否准确需要推敲。了解中国政治经济运作机制的人自然懂得，这类提法或措词，并不意味今后必然要大幅度增加保护性补贴支出。然而，观察中国农业政策的外国专家，也许不能够或不愿意在用词不准确意义上理解这一问题。他们会问：中国农业补贴影响已经不小，今后还要加大到什么程度呢？这一心理影响会推动他们在农业补贴问题上额外要价。为了避免歧义，多强调对农业发展的“支持”，少说或者不提对农产品的“补贴”，将是明智之举。
放弃现行的保护价制度。由于粮食收购价由政府制定，而销价政府却不管，所以就出现了目前市场价格低迷、顺价难以实现的情况。而顺价销售是粮改的中心环节，也是扭亏的关键环节，这个环节到不了位是导致亏损额仍然较大的主要原因。不妨设想，取消定购和政府定价，使粮食收购完全市场化，各级储备由各级政府按照实际收购价格划转并按储备政策规定各负其责。虽然这种作法对农民利益可能带来暂时影响，但在当前粮食体制仍未完全理顺的情况下，是一种消除巨额亏损的可行之策，也是按照WTO规则办事的必然选择。
为了弥补放弃现行的粮食收购保护价制度给粮农利益带来的损失，可考虑改用政府支出直接给予农民补贴。现行的保护价体系的费用及其仓储成本约为每年500亿元。如果直接给每亩用于粮食生产的土地30 元补贴的话， 那么每个农户就有200 元左右的补贴， 而这个补贴水平是WTO所允许的。具体操作办法， 既可以仿照给城市居民发放食品补贴的办法，给每个农户或按田亩、或按常住人口数给予现金补贴，也可用于资助农民子弟接受教育和技能培训，如对在读学生报销学杂费、奖励优秀学生等。
2.加大支持农业力度
当今国际农产品贸易最令人惊讶的事实是：原先依靠进口发展中国家农产品的发达国家，如今都成为主要农产品的生产大国和出口大国；而原先为农产品出口国的发展中国家，却成了粮、棉、油等重要农产品的进口国。其重要原因是农业人口占5％左右、农业产值在GDP中所占比重不足5％的发达国家对农业十分重视，给予强力支持； 而发展中国家则正好相反，在这些国家的工业化进程中，对农业缺乏有力的支持；我国的情况也不例外。要提高我国农业的劳动生产率和农产品的国际竞争力，必须继续充分利用WTO的“绿箱政策”，即对市场无干扰作用， 不影响农产品自由贸易的政府扶持政策，增加中央政府和地方政府对农业的财政投入。
农业的比较利益低，政府的财政投入既是保护手段，更是扶持手段，在农业劳动生产率和农产品国际竞争力的提高中发挥着极为重要的作用。具体应做到：
第一，严格按照《农业法》，保证对农业的投入增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度。
第二，增加对农业基础设施建设的投资，尤其是加大对农村电网、道路和其它交通途径、市场和港口设施、供求设施、堤坝和排水设施以及与环境保护有关的基础设施工程的建设投资。
第三，建立和完善有效的农业金融、保险体系，要进一步发挥政策性金融机构的作用，加大信贷资金对农业的投入力度。尽快建立政策性的农业保险机构，降低自然灾害和技术风险对农业生产的消极影响。
第四，加大对农业科技开发研究的投资补贴。《农产品协议》允许各成员对农业研究及环境保护有关的研究实行政府投资支持。研究和开发具有较高科技含量的农产品是增强农产品国际竞争力的有效途径。国家要重点扶持各地发展“两高一优”农业。
第五，积极利用外资，扩大农业利用外资的范围和数量，使农业更多地利用国际组织或政府提供的多边或双边优惠、援助贷款。农业外资的主要来源地可能是日本、韩国等国家和台湾地区，特别要重视台湾农业资金和技术的引进。海峡两岸同时成为WTO的成员， 台湾农业同样面临巨大冲击，大量农业剩余资金在台湾难寻出路，纷纷向岛外寻找投资市场，大陆的东部沿海地区将成为首选。
第六，切实解决乡村教育资金来源的问题。根据安徽省政府办公厅的调查报告，目前乡镇财政支出中最大的一块是中小学教师工资，占乡镇财政总支出的比重平均为44.8％，占财政供养人员工资总额的比重平均达75.2％。这就表明，在乡镇财政收入以农业税为主的农村，农业税负担的人员工资主要是教师工资，农业税成为农村全民义务教育的主要资金来源，形成了主要依赖农田资源税来办农村义务教育的局面，显然极不合理。
应该建立对农村义务教育投入的转移支付，最好由中央财政统筹解决，哪怕是使用长期国债，使义务教育真正成为全民的义务教育。这样，便可以严格规范农业税的使用方向，较好地解决乡镇财政困难和减轻农民负担。这也是加快提高全民义务教育水平和国民素质、推动现代化建设的关键，是许多国家加快发展的一条成功经验。具体政策设计为：在精简和优化教师队伍、合理配置教育资源的基础上，通过中央、省、市、县区四级财政转移支付来保障义务教育经费投入。实行农村中小学教师工资由县区统一发放，建立工资专户，确保定编教师工资按国家规定标准及时足额发放；设立县区级财政学校基建资金项目，安排好农村中小学危房改造、校舍建设等资金。还可从乡镇农业税中划出一部分用于县区级农村九年制义务教育经费统筹使用。
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