台湾证券立法述评，本文主要内容关键词为：述评论文,台湾论文,证券论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
台湾的证券业是随着台湾经济的发展、腾飞而兴起、发展的，它是台湾经济现代化过程中的产物。至1996年6月，在台湾证券交易所上市的公司达362家，交易的股票种类达397种，总面值为新台币13809.19亿元，总市值为新台币64087.96亿元。其中1989年总成交值为新台币254079.64亿（约合1万亿美元）（注：台湾“中央通讯社”“《1997年世界年鉴》，第284页”），台湾股市交易额在国际股市中的排名一度由1987年的第8位跃为1989年的第3位，仅次于东京、纽约股市。1997年6月，在台湾各证券商处开立股票交易户头的实际开户数为314.8万户，占台湾人口总数的15%（注：参见《海外证券市场》，中国人民大学出版社，1996年版，第303-304页。）。由于台湾股市的发展规模、水平和潜质，世界著名的证券统计、分析、评估机构——摩根斯坦国家资本公司及摩根斯坦指数计算公司1996年6月10日正式宣布，将台湾（同时还有韩国）股票纳入最具影响力的MSCIEMF指数（注：台湾“中央通讯社”“《1997年世界年鉴》，第212页。）。主要受此利好刺激，去年3月7日台湾股票总市值达88688亿元新新台币，再创历史新高。（注：中国人民大学书报资料中心：《股票证券房地产》，1997年13期，第23页。）在本世纪80-90年代，台湾的证券市场（主要是股票市场）已成为东亚乃至亚太地区一个世界所公认备受关注的重要市场。在台湾证券业发展过程中，其证券法制也应运而生，并随着证券业的兴衰、发展，经历了一个从不完善到较为完善的过程，留下许多鲜明的特征和启示。据笔者不完全统计，台湾有关证券方面的立法已达60余件。在一个行业、领域，这个立法数量是相当可观的。正是因为有了这个较坚实的法制基础，台湾的证券业者才得以快速发展（尤其是80年代以后），并在本世纪末称雄于世。
一
台湾的证券业产生于50年代初期。1950年，国民党政府败退台湾岛后不久即在台湾地区发行爱国公债3亿银圆。1953年，为配合实行耕者有其田的土地改革，台湾当局发行了大量的实物土地债券，并将台湾公营的水泥、造纸、工矿、农林四大企业改为民营，发行股票，有实物土地债券和上述四大民营企业的股票分配给地主，作为收购其土地的地价补偿。这些个人手中所拥有的股票和台湾当局发行的大量公债，都急需流通，以保值增值。于是台湾证券交易低级市场——店头市场便悄然兴起。在这一时期，台湾当局对证券业的运作、管理未进行立法，证券交易基本上处于一种无法、无序状态。
1.证券立法的萌芽时期(1954—1962年)
由于前一阶段证券交易的无序状态，致使联手抬压价格、操纵市场、虚假交易等流弊丛生，引发社会不安。这些现象引起了台湾当局的重视，对证券业、证券交易市场实行依法管理被提到了议事日程。1954年1月，台湾当局制定颁布了台湾第一证券法规——《台湾省证券商管理办法》；次年12月又制定颁布了《证券交易税条例》，开始将证券业纳入法制管理的轨道。这些立法在一定程度和意义上有效扼制了店头市场交易的混乱状况。但由于一时立法过严，矫枉过正，使人有动辄获咎之虞，致使台湾的证券市场出现低落、萎缩状况。58年夏秋，台湾发生工厂倒闭之风，大量游资从高利贷中退出，纷纷寻找出路，高利诱人的证券市场成了这些游资首选目标。这时大同机械公司发行公司债券，颇为畅销，进一步刺激了人们投资证券的情绪和信心，台湾证券市场遂出现转机、复苏。台湾当局认为把台湾证券业推向一个新台阶的时机已成熟，于是1960年在经济部下设立了台湾证券管理委员会（81年后改隶财政部），作为证券业的最高主管机关。61年6月重新修订、颁布了《证券商管理办法》。为了使台湾的证券交易更有规模、更为规范地健康发展，变分散交易为集中交易，加强管理，60年12月台湾当局批准成立了台湾省证券交易股份有限公司，并制定公布了该公司《章程》及其《营业细则》，由此设立了公司制的台湾证券交易所，并在相当长一段时间（1961-1982年）取代了弊端多多的店头市场，成为台湾证券交易的唯一场所。
萌芽的证券立法属于一、二个方面的单行立法，有“临时法制”的草创情形，对证券的发行上市及其交易的许多方面都未作出规定，缺乏一个对整个证券业进行全面规范、监督、管理的基本大法，证券立法的许多真空领域仍然成为不法券商和投机者大肆舞弊的避风港。这些无疑影响了台湾证券业的健康发展。
2.证券立法的全面展开时期（1962—1983年）
台湾证券立法的全面开展时期是以1962年起草，1968年颁布《证券交易法》（注：有关台湾《证券交易法》等证券方面的法律、法规，可参见叶新发编《股市法规大全》（台芝文化事业有限公司”，1991年版）、“中华民国”证券市场发展基金会研究组编《证券市场相关规章》（1989年版）等资料。）为标志的。由于“临时法制”的不足敷用和存在的种种弊端，为了使台湾的证券业平稳、协调、健康发展，充分发挥法制的规范、管理功能，台湾当局于1962年即着手研究、起草全面规范证券业的《证券交易法》。在广泛调查研究基础上，历时6年，数易其稿，于1968年4月完成立法程序，颁布了《证券交易法》。该法共分总则、有价证券之募集、发行及买卖、证券商、证券商同业公会、证券交易所、仲裁、罚则、附则等八章，共183条。这是台湾证券业的基本大法，它囊括了证券法律的基本内容，既有对前期立法的概括、总结，又有对前期立法空白的弥补、扩充，在台湾证券法制建设史上具有划时代的意义，对台湾证券业的发展起到了重要的法律保障和法律支持作用。
《证券交易法》颁布实施后，台湾当局又陆续制定颁布了一系列的单行证券法规，作为对《证券交易法》的延伸、扩充和配套，这主要有：《证券经纪商接受客户委托买卖作业规则》（70年）、《证券自营商设置管理办法》（72年）、《证券承销商设置管理办法》（73年）、《公司募集、发行有价证券公开说明书应行记载事项准则》（73年）、《证券商负责人员与业务人员管理规则》（74年）、《专业证券商分公司设置办法》（77年）、证券金融事业管理规定（79年）、《短期票券交易商管理规则》（80年）。这一时期，台湾的证券立法以《证券交易法》为核心、主干、以单行法规作扩充、配套，基本构建起了台湾较为完备的证券法律体系，台湾的证券业也在这个法制的基础上获得了较快发展，成了东亚地区一个重要的证券市场。
3.证券立法革新与进一步发展时期（1983年至今）
进入80年代后，台湾所处的岛内、岛外环境、情势都发生了深刻变化，变革的潮流盛行岛内。台湾证券业、证券法制历经30年的发展，暴露出了许多深层次的问题，也面临许多新的情况。同时，世界发达国家、地区的证券业、证券法制也发生了许多变化，有了新发展。这一切都使得台湾的证券法制显现出许多不适时宜的地方，亟待革新、完善。1983年，以大规模修改台湾的证券基本法——《证券交易法》为标志，台湾的证券立法进入了革新与完善时期，并延续至今。这一时期的证券法制建设主要是在两个方面开展：一是以修订《证券交易法》为代表的“革新旧法”，二是制定新的单行证券法规，继续充实、完善证券法律体系。
1983年5月，在总结经验教训、广泛调查研究的基础上，台湾当局对《证券交易法》进行了重大修改，修改条文共计55条，约占该法原有条文的三分之一，涉及到14个重要方面，其中最主要的有：1.简化有价证券募集与发行的审核程序，扩大发行市场规模；2.健全优化发行公司财务及资本结构；3.加强发行公司财务及业务状况的公开，增加发行人虚假公告的民事赔偿责任；4.扩大证券商之功能，加强证券商之管理；5.改进证券信用交易制度，简化证券交割程序、手续；6.强化证券交易的公平、公正、公开原则及措施；7.修订罚则，主要是增加有关民事和行政处罚。这次大规模修订《证券交易法》，既是历史的总结，又是时代的要求，在台湾证券法制史上树立了一个新的里程碑。
以修订《证券交易法》为契机，台湾当局对前订的许多证券法规进行了适时、适当的修改，主要有：1983年修订《证券金融事业管理规则》、1985年修订《公司发行股票及公司债签证规则》、1988年修订《证券交易所管理规则》、1989年修订《台湾证券交易所股份有限公司营业细则》、1992年修订《有价证券得为融资券标准》等等。
这一时期，在修订旧法的同时，台湾当局又制定了一系列新的单行证券法规，主要有：《证券投资信托事业管理规则》（83年）、《证券投资顾问事业管理规则》（83年）、《上市股票融资融券标准》（84年）、《证券商负责人与业务人员管理办法》（85年）、《台湾证券交易所股份有限公司有价证券上市审查准则》（89年）、《证券商办理有价证券买卖融资融券管理办法》（90年）、《证券商经营风险预警作业办法》（92年）等等。
经过这十余年的改旧立新，台湾的证券法律体系已是十分完备，可以说证券业运作的主要环节基本上都有了法律准则，并且这些法律、法规与国际惯例、发达国家的证券法律、法规十分接近。同时又因地制宜，保留了台湾特色，符合台湾实际。这些都表明台湾的证券法制建设及其证券业已步入了成熟期，从而奠定了台湾证券市场在东亚、东南亚与韩国、香港、新加坡证券市场鼎足而立的地位。
二
证券市场是资本市场的典型形态和重要组成部分，资本市场则是市场经济、自由经济的必备要素。偏居岛域的台湾当局为了稳固其政权，既要大力发展经济，培育、发展证券、资本市场，以增强其综合经济实力，又要考虑到市场经济政策、法律与台湾社会、民众的承受能力相适应、经济发展与社会其他方面发展相协调，以维护台湾社会的稳定；既要积极借鉴引进发达国家成功的市场经济政策、法律和国际惯例，积极参与国际经济大循环，以增强自身的活力和对外的影响力，又要考虑到这些外来的“移植品”与台湾社会传统习惯、观念的融合，尽量保证这种“移植”有益而无害；既要遵循立法的一般原则、方法、程序，又要考虑证券业的实际情况和证券立法的特点。由于上述种种因素的影响，使台湾的证券立法呈现出一些鲜明特征：
1.积极借鉴、引进发达国家证券立法的经验、成果，结合本地实际，兼收并蓄，熔于一炉。
国民党政府在大陆统治时期，证券业十分薄弱，主要限于一点公债，其证券立法也微乎其微，更少成功的经验可资沿用。因此，去台之后，其证券法制建设不具有其他法律（如宪法、刑法、民法、诉讼法等）由大陆和盘搬去再稍加改新、沿用的情形，而是白手起家，从发达的资本主义国家大力借鉴、引进其证券立法的经验和成果，结合本地实际，兼收并蓄，来建立自己的证券法制。在这个法制“建设”过程中，台湾当局主要是借鉴引进了美国、日本的证券立法成果，同时又不独尊一体，而是博采众家之长，兼采德国、英国、法国等国家的证券立法成果。例如：1968年制定颁布的《证券交易法》，其主要精神、原则、许多具体内容甚至结构、体例等就主要是借鉴吸收了美国1933年颁布的《联邦证券法》、1934年颁布的《证券交易法》和日本1948年颁布的《证券交易法》，突出的如美国《证券交易法》中著名的“公开原则”、日本《证券交易法》中政府主管证券业的机关为财政部证券局之体制，等等。而《证券交易法》第164条关于“主管机关得于各该证券交易所派驻监理人员，其监理办法由主管机关以命令定之”的规定，采德国、瑞典之制；在证券发行的审核程序上，其监理办法由主管机关以命定之”的规定，则采德国、瑞典之制；在证券发行的审核程序上，又与法国证券法颇为类似，等等。
在大量借鉴引进发达国家证券立法成果的同时，台湾当局能结合本地实际情况，因地制宜，予以消化、吸收，较好地处理了“借鉴”与“创新”的关系，因而使台湾证券法制具有自身的特色，俾能较好地适用于本地区。例如，在证券发行的管理体制上，世界各国通行两种制度：申报制和核准制。申报制，即政府主管机关对证券发行申请人公开之资料只审查其“完全性”与“正确性”，对该证券是否具有投资价值、投资风险，则不作审查，全赖投资者自行分析、判断。采用申报制以美、日等国为代表。核准制，即先由政府主管机关订定有价证券发行的各种条件、条求，再实核证券发行申请人所具有的条件，符合者方准许发行。采用核准制以欧陆的德、法等国为代表。核准制较申报制更注重保护投资者的利益，而申报制则简便易行、有助于减轻政府主管机关的工作压力、提高工作效率。二者各有利弊。60年代，台湾当局在制定《证券交易法》时，鉴于台湾的证券业处于初级阶段、市场发育不成熟，配套的规章制度不健全，人们对证券的认识肤浅等，为了防止和减少风险，确定采用了核准制。随着时间的推移，证券业、证券市场的逐步成熟，在80年代修订《证券交易法》时，台湾当局考虑到了简化发行手续，提高工作效率，培养投资者注重分析、判断、审慎投资的心理等因素，同时考虑到台湾的证券业、证券市场尚未十分成熟，于是将第22条原订的核准制改为兼采核准制与申报制，取二者之长，避二者之短，根据不同情况，交相为用。
2.以《证券交易法》为核心，建立起较严密、完备的证券法律体系。
台湾有关证券的法律、法规和其他规范性文件种类繁多，层级主次不一。依据这些法律、法规的性质、地位及其相互关系，大体上可分作这样几类：第一类，证券基本法——《证券交易法》；第二类，有关法律之相关条文，这主要散见于《公司法》、《银行法》、《会计师法》等等相关法律之中；第三类，主要依据《证券交易法》制定的大量各种单行证券法规，如依据《证券交易法》第18条制定的《证券金融事业管理规则》，依据第22条第1项制定的《发行人募集与发行有价证券处理准则》，依据第44条第4项制定的《证券商管理规则》等等；第四类，证券市场自律规范与业务机关内部规范，这些规范性文件也多是依据《证券交易法》制定的，如《台湾证券交易所股份有限公司章程》及其《营业细则》、《复华证券金融股份有限公司章程》及其《融资融券业务操作办法》、《台北市证券商同业公会章程》及其《自律公约》等等。在这几种法律、法规、规范性文件中，第一类与第二类是特别法与普通法的关系，依特别法优于普通法的原则来协调二者的关系；第一类与第三、四类是母法与子法的关系。
上述这些数量众多的法律、法规、规范性文件，各具特性和功能，调整范围涉及到了证券组织机构的设立、运作规则、证券发行、募集、上市规则、证券交易规则、证券商管理规则、融资融券规则等等方面，几乎涵盖了证券业的所有领域和环节。它们之间紧密联系、互为补充、配合，由此构成了以《证券交易法》为核心、统率，以相关法律、单行证券法规和行业性规范文件作配套、补充的完整、严密、系统的证券法律体系。这与世界发达国家（主要是以制定法为形式的大陆法系国家）的证券法律体系相比，也毫不逊色而颇有可为称道之处。
3.“政府”充当导演和督察角色，对证券业严加管理。
证券市场（主要是股票市场）具有投资与投机双重特性，高利润与高风险并存。台湾当局在培育、发展证券业、证券市场的前期、中期（80年代以前），台湾岛一直处于与中国大陆严重对峙状态，其政治、经济、文化及社会其他方面的政策均带有“备战”色彩，受“备战”大局左右，都是“严”字当头，对投机性风险性很大的证券业，当然不能例外。同时，台湾的证券业尚处于新生时期，市场发育很不成熟，对证券业如何管理，台湾当局基本上没有多少可资借鉴的直接经验。而世界股市的几次大风波，引发社会动荡，则给台湾当局留下了深刻印象。这些因素的存在，直接影响了台湾的证券立法和证券管理。首先是“政府”制定游戏规则，然后充当导演，并严加督察。由此构成了台湾证券法制的一个鲜明特色。最突出的表现是，台湾《证券交易法》赋予台湾的证券立法和证券管理委员会以极高的地位和极大的职权。《证券交易法》第3条明确规定了台湾证管会为证券业的政府主管机关的法律地位。在《证券交易法》第183条条文中，约有50条直接规定了证管会的各项具体职权，涉及到了证券募集、发行、买卖的各个方面和主要环节。主要有：①证券募集、发行、上市的核准权及监督、管理权；②店头市场买卖证券的核定权及监督、管理权；③证券商、证券交易所设立、营业的特许权、监督、管理权；④公开发行证券公司业务、财务的检查、监督、管理权；⑤证券投资信托、金融、顾问事业的核准权、检查监督权；⑥对证券业违规行为的行政处罚权。此外，台湾证管会还有一项重要的权力，即单行证券法规的制定权，台湾数量众多的单行证券法规，大部分都是由证管会拟议、制定发布的，甚至一些证券机构内部的规章制度、自律性的行业行规都是须经证管会的核准方可生效。
证管会对证券业的管理，除了范围“广”这一严的特点外，还有强度“重”这一严的特点。这在许多证券法律、法规中都有生动体现。例如，对证券商证券交易所的设立、营业，世界各国通行两种制度：申请制（又称注册制）和特许制，前者偏宽，后者偏严。台湾《证交易法》采用的是特许制。对证券业的违规行为，台湾《证券交易法》规定证管会得直接行使行政处罚权。处罚种类主要有：警告、停业、撤销机构、撤销职务、纠正错误。特别是在《证券交易法》中设立专章，直接对证券犯罪行为规定了处以有期徒刑（最高刑期为七年）、拘役、罚金等刑罚。这一章，实质上就是证券刑事法规。
台湾证券立法，除了上述几个主要的特征外，自80年代中期以来，追随发达国家证券管理、证券立法的进步趋势，呈现出了一些新的时代特征。这主要是“第一，对外开放证券市场，允许境外证券商在台湾设立分支机构；允许华侨、外国人投资台湾证券。这方面的立法主要是1988年证管会制定发布的《证券商设置标准》（第四章第二节“外国证券商”、第五章“华侨及外国人投资证券商”）。第二，引入先进的高科技手段，实现证券交易的自动化。这方面的立法主要是1985年由证管会核定、台湾证券交易所公告的《电脑辅助交易作业办法》。
三
台湾证券立法从零散到集中、从不完善到较为完善，经历了四十余年的历程，其中有许多可圈可点、可褒可贬之处。其大力引进发达国家先进的证券立法成果，因地制宜，为“我”所用；比较早地制定较完备的证券基本法——《证券交易法》，逐步构建起较完备的证券法律体系，等等，是世界所公认的立法成就。在肯定这一面的同时，我以为它至少存在二点不足：
其一，立法缺乏计划性、超前性。台湾不少证券法规都是在出了问题或问题成堆之后才着手进行立法。例如，上市公司的审查标准，早在1968年颁布《证券交易法》时就规定由主管机关（证管会）另行制定。但主管机关迟迟没有出台这部法规，以至上市公司良莠不齐，整体质素下降，使广大投资者和整个证券业都蒙受了不应有的损害。台湾后来几次股灾，与对上市公司把关不严是有一定的因果关系的。这部法规——《台湾证券交易所股份有限公司有价证券上市审批准则》，1989年才由证管会颁布，一拖就是20年。其他如《证券商设置管理办法》、《上市股票融资融券标准》等等法规也同具有这种情形。
其二，立法缺乏可操作性。台湾证券法规的一些条文规定得过于原则、笼统，不切实际，难于操作。例如，《证券交易法》第25条规定“公开发行股票之公司于登记后，应即将其董事、监察人、经理人及持有股份达股份总额百分之五以上之股东所持有之本公司股票种类、股目及票面金额，向主管机关申报并公告之。公司应于每月十五日以前，将前项股票持有人上月份股数变动之情形，向主管机关申报，必要时主管机关得命令其公告之。”事实上，上市前，这些董事、监察人、经理人及大股东可以大量利用他人名义持有该股票，上市后，又可利用关系企业、他人名义买卖该股票。而执法、监管上只能及于这些人自身，最多还能及于其配偶、子女，对这些人通过其他隐敝方式持有、买卖该股票，则无能为力，立法的目的也就不能达到。又如，法律禁止内幕交易、散布消息、操纵市场，对如何认定、如何防止，缺乏具体标准、办法，执法难于操作。当然，这方面的问题，是世界各国立法普遍存在的问题，不独台湾如此。这里提出来，只是表明台湾当局应重视这些问题，认真调查研究，积极寻找对策。
中国内地以股票为主的证券业已有十余年的历史，证券立法也有近十年的历程，已制定、颁布了三、四十件单行证券法规。现在正处于证券业、证券立法的初创期向成熟期过渡的阶段，存在的问题仍然多多。台湾与内地同源同根。就证券立法来说，认真考虑台湾证券立法的历程，分析其利弊得失，认真加以借鉴，应是大有裨益的。我认为中国内地证券立法的当务之急，重中之重是尽快研究制定证券业的基本大法——《证券交易法》，并以此来构建完备的证券法律体系。台湾从证券业、证券立法的萌芽到颁布《证券交易法》只用了十余年的时间，而且是在五、六十年代。中国大陆的证券业、证券立法到现在已有十来年，并且是在八、九十年代，证券立法的各种条件较当时的台湾是有利得多，证券业的基本大法却迟迟未能出台。尽管已制定了不少单行证券法规，但群龙无首，相互间的衔接、协调差，头痛医头，脚痛医脚，甚至互相抵牾。这种立法状况，无疑极大地影响了证券业的健康发展。因此，站在全局的高度，以战略眼光，统筹规划，尽快制定颁布《证券交易法》，是证券界人士、立法部门责无旁贷的，绝无再拖延之理！至于立法中大力借鉴发达国家证券立法的先进经验、成果，加强立法的预见性、可操作性，加强对违规行为的防范，加大处罚力度等等，当然是题中应有之义。
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