效率和公平的两难关系与出路——兼论构建和谐社会进程中的公平观，本文主要内容关键词为：公平论文,构建和谐社会论文,出路论文,进程论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C912[文献标识码]A[文章编号]1007-8487(2006)05-0051-05
公平和效率是人类追求的两大目标，也是涉及经济学、伦理学、社会学、政治学等领域的两大基本范畴。在我国市场经济体制的确立和改革的过程中，公平和效率的相互关系始终是决策层和学术界关注的焦点。从十四届三中全会开始，“效率优先、兼顾公平”成为分配领域的指导方针，对改革和发展产生深远影响。目前我国进入了全面建设小康社会的战略机遇期，市场体制、分配状况、经济结构、社会环境等发生了深刻的变化，人们对效率与公平的关系有了新的认识。党的十六届五中全会通过的“十一五”规划建议，把“更加注重社会公平”作为完善分配制度、加大调节收入分配力度、缓解收入差距扩大趋势的重要政策取向，具有很强的现实针对性。根据不同的历史发展阶段，重新思考并探讨这一理论问题，与时俱进地调整两者的关系，对于促进经济和社会协调发展具有重要意义。
一、公平与效率：两难的抉择
公平是一个具有丰富内涵的概念。历史上，思想家从不同的角度提出了各种各样的公平观。柏拉图将公平等同于正义，指出所谓正义，即于一切正当之人、事物与行为之间完全公平之谓。[1] (P458)古罗马法学家乌尔庇安下的定义是：“正义乃是使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志。”[2] (P253)当代伦理学家麦金太尔认为：“正义是给每个人——包括给予者本人——应得的本分。”[3] (P56)亚里士多德认为：“公正就是在非自愿交往中的所得与损失的中庸，交往以前和交往以后所得相等。”“公正就是比例，不公正就是违反比例，出现了多或少。”“例如，拥有量多的就付税多，拥有量少的就付税少，这就是比例。”[4] (P101，279)阿奎那总结道：“正义全在于某一内在活动与另一内在活动之间按照某种平等关系能有适当的比例。”[5] (P951)罗尔斯则提出有关正义的两个原则：“第一个原则：每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二个原则：社会的和经济的不平等应这样安排，使它们(1)被合理地期望适合于每一个人的利益；并且(2)依系于地位和职务向所有人开放。”[6] (P60)他认为，第一个原则(基本权利分配原则)优于第二个原则(非基本权利分配原则)，后者的不平等只要能给每个人，尤其是受惠最少的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。
公平是指人与人之间在利益关系和普适性道德基础上形成的权利和义务间对等的关系。在经济社会领域中，机会公平意味着人人都有获得资本、土地等生产要素并平等进入市场的权利。规则公平意味着在法律和价值规律面前人人平等，按照同样的规则对市场行为进行评判，并实行优胜劣汰。结果公平指在正确效益分配原则指导下的合理收入差距，最终实现共同富裕，它们分别构成市场经济条件下社会公平与正义的前提、基础和归宿。资产阶级学者大多强调前两点，第三点则是社会主义基本特征派生出来的内容。建立与社会主义市场经济相适应的公平观，一个基本点就是按照社会主义的本质要求，实现三者的统一。
效率，从经济角度看，是资源的有效利用和有效配置。效率尺度衡量的是社会在发展生产力、提高人民生活水平、增进经济效益方面所达到的程度。它反映的是投入与产出或成本与效益之比。生产中的投入包括机器、厂房等实物资本、人力资本以及土地、矿产等自然资源。产出则是成千上万不同种类的产品和服务。基本要求是以最小的投入获得最大的产出。从经济伦理上讲，还需要具体考虑投入的是什么，产出的是什么，是否符合社会正当需要，是否对人类和自然有价值。有增长而无发展、有速度而无效益以及危害公共利益、损害自然环境的逐利行为都称不上真正的效率。这里谈“效率”，要做到对人民根本利益有利、对社会和谐有利、对政治文明有利、对生态环境有利。这是社会主义市场经济条件下“效率”的本质规定。
公平与效率是一个矛盾体，两者既相互依存、相互促进，又相互对立、相互替代。一般意义上说，两者是统一的。效率是公平的基础和动力，公平是效率的根本保证。一方面，公平的实现和维护在很大程度上取决于市场效率。公平涉及资源的丰缺状况和利用程度。市场效率提高了，资源的配置更趋优化，才能做大“蛋糕”，增加社会财富，从而为公平合理的分配提供物质基础。另一方面，市场效率的提高有赖于公平的经济社会环境。市场经济既是法治经济，也是伦理经济。给那些最需要社会救助的人提供基本的医疗、教育和其他发展机会，能激发创造力，带来很高的收益率。此外，市场机制的运行受到非人为的客观规律的制约，要求有公平的制度设计来保障市场效率的充分发挥。权力寻租、激励机制扭曲、市场歧视、两极分化等不公平现象会干扰市场的基础性调节作用，带来非效率。从这个层面上说，公平和效率呈同向运动态势。
然而，在许多情形下，公平与效率发生抵制和冲突，有时还相互排斥。在一定范围内，两者存在替代关系。虽然这种对立关系反映的不是根本矛盾，但至少是艰难的妥协。“我们无法在保留市场效率这块蛋糕的同时，又平等地分享它……在平等与效率之间，社会面临着一种抉择。”[7] (P2)从某种意义上说，效率的增长有时要以牺牲公平和平等为代价；为了取得更大程度的公平，有时不得不接受低下的效率。高效率与弱公平常存，强公平与低效率相伴。效率和公平的正相关性只有在一定条件和领域内才能成立。
第一，对效率的偏好影响了更高程度的公平。市场体制下，利益是市场行为的主要动力。由于规制缺失或不完善，市场效率往往成为最高准则。亚当·斯密认为利益引导资源由低效益部门撤出，流向高效益部门，自发地促成社会福利。但当需要以公平原则为指导进行资源分配时，就会与效率导向的原则发生矛盾。一个服从于市场指令，一个服从于经济社会权利。偏爱前者就难免占用后者的资源。比如，管理层收购有利于明晰产权，剥离不良资产，搞活国有企业，但也潜藏着国有资产贱卖、损公肥私的危险。四大国有商业银行股改与上市，引进国外战略投资者，却不向国内民营资本开放，触发了机会公平与市场效率之争。盲目追求效率的更直接的危害是结果上的不公平。实际上，即使是帕累托效率也并不能保证在竞争过程中产生公平分配。2000年中国内地的基尼系数达到43.8％，[8] 一些分析认为，这一数值接近国际警戒线。暂且不论这一结论是否符合我国实际，二十多年来收入差距的急速扩大却是不争的事实。高、低社会阶层的收入差距，城乡收入差距、行业收入差距等分配问题矛盾丛生。教育、医疗、就业等领域的不公平和不公正现象比较普遍。在改革的过程中利益关系变动剧烈，社会阶层日益分化。影响经济与社会公平的因素很复杂。在市场取向的改革过程中，片面追求经济总量的增长，坚持增长第一，特别是有些人曲解“优先”和“兼顾”的含义，是公平受损的重要因素。
第二，对公平的诉求在一定程度上会干扰效率。有两个基本原因，一是公平可能削弱提高效率的动力。公平强调公正与平等，它总在力求缩小差距和不平等，但同时也弱化了竞争的外在刺激。市场机制下的竞争意识来源于不同市场主体在成本、利润、技术、市场等方面的差别而形成的你追我赶。正是看到了竞争对手在某些领域的领先，才进一步激发提高经济效率的动力。提出让一部分人、一部分地区先富起来，也是为了打破“平均主义”和大锅饭，通过合理拉开收入差距，调动人们的积极性。讲求公平虽不同于搞平均主义，但可能影响技术创新，减弱工作的积极性和进取精神，甚至助长懒惰。一些西欧福利国家的广泛的社会政策造就了高水平的福利，但也扭曲了竞争和激励机制，给财政开支带来沉重负担。二是公平与公正作为基本的公民权利，其不可交易性决定了无法按市场交换原则创造高效益。从经济学上说，交换是提高效率的根本途径。价格机制、供求机制和竞争机制围绕交换这一核心而运行。只有交换才能实现价值增值。如果公平也能交易，显然可以促进效益的最大化。例如，如果让那些缺乏政治技能和专业知识的人出让自己的投票权，而由高素质的人投票决定经济政策，无疑会取得最优化的效果。但公平作为一种权利，其固有的属性决定了它是不可交易资产，不能按照经济学比较优势的原则对其加以分配和交换。
二、利益的博弈：防止公平缺失
经济和社会政策的制定，是一个利益博弈的过程。抽象地比较效率和公平的轻重缓急，没有实际意义。效率和公平两者都有价值，其中一方对另一方没有绝对的优先权。当两者发生矛盾时应达成妥协。这时，为了效率就要牺牲一部分公平，为了公平也需要放弃某些效率。问题在于，无论哪一方的让步都要是公正而有益于整体利益的。特别是那些旨在提高经济效率的政策必须是公平的，是有利于社会和谐和良性发展的。
“效率优先，兼顾公平”的指导方针，是基于特定的国情和发展阶段提出的。当时制约我国提高效率的主要因素，仍然是过去计划经济体制遗留下来的平均主义的影响。为了增强经济实力，尽快建立社会主义市场经济体制，必须进一步打破平均主义的束缚，通过合理拉开差距，激发市场活力。这个政策符合当时的客观实际。然而，“效率优先、兼顾公平”的方针需要在整个社会变迁的背景下重新加以审视，不能凝固成贯穿市场经济整个发展过程的不变法则。
改革的早期阶段是侵蚀阶段，“破”字当头。人们凭借对国际上情况的有限认识和对文革的反思，自下而上地发起了改革，期望通过解构旧体制来创造更好的发展机会。基于这样的认同，改革得到了全社会的拥护和支持。当改革进入转型阶段后，利益关系和利益格局重组，单一的社会结构加速分层，逐渐分离出不同的社会力量。农民、下岗工人、城市生活无着的人员等构成的弱势群体成为改革成本的承担者。他们不仅在经济上处于弱势，在政治和文化上也缺乏组织化机制进行利益诉求。而以商业精英、知识精英等为主体的强势群体不再满足于适应现有体制，转而希望按照自身的价值和主张去塑造新体制，乃至利用手中的经济政治资源掌控改革的话语权。这个阶段的改革已不是单单创设新体制，而是重点转向全面完善各项机制，于是牵涉的利益关系更复杂。如果弱势群体的医疗、教育、住房等基本权利长期得不到有效维护，就会本能地抵制进一步改革，加剧对立情绪，而强势群体垄断利益传递通道，则可能改变改革的路径。利益博弈能否关注弱者权益，直接影响到改革的方向和目标模式。如果不及时创造条件修复公平，将会使“效率”旗号下本已倾斜的利益输送渠道更加扭曲。“效率优先、兼顾公平”的思路带有浓厚的唯生产力的色彩，不能适应当前构建和谐社会的要求，也有悖于以人为本的科学发展观。GDP增长、贸易拓展等固然是重要的经济指标，但不是发展的终极目标。发展的最高价值是公平与公正，让社会成员共享发展成果。
对于两极分化和公平问题。邓小平认为：“社会主义制度就应该而且能够避免两极分化……什么时候突出地提出和解决这个问题，在什么基础上提出和解决这个问题，要研究。可以设想，在本世纪末达到小康水平的时候，就要突出地提出和解决这个问题。”[9] (P374)他还指出：“分配的问题大得很。我们讲要防止两极分化，实际上两极分化自然出现。”“少部分人获得那么多财富，大多数人没有，这样发展下去总有一天会出问题。分配不公，会导致两极分化，到一定时候问题就会出来。这个问题要解决……过去我们讲先发展起来。现在看，发展起来以后的问题不比不发展时少。”[10] (P1364)二十多年的发展积累了较为雄厚的综合国力，小康社会初步建成。“十五”期间，GDP年均增长率为8.8％。2005年，国内生产总值达182321亿元，有望跃居世界第四，连续三年增速保持在10％左右；财政收入增加到3万多亿元，进出口贸易总额达到14221亿美元。[11] 同时，与改革相伴的是经济社会失衡的加剧。突出表现在GDP增长与就业增加的不同步，以及阶层和区域财富差距拉大。2004年基尼系数达到0.45，接近分配不公的警戒线的边缘。城乡收入差距由1978年的2.6∶1，扩大到2004年的3.2∶1。[12] 如果把税收负担、基础设施、社会保障等因素综合考虑的话，城乡差距可能更大。1980年到2003年，东部地区在全国GDP总量中的比重从50％增加到59％，中西部地区所占比重相应下降；以包含健康长寿、教育质量和生活水平等多项指标的“人类发展指数”测算，上海达到0.89793，西藏为0.59211，两者相差30％。[13] 在这个阶段，更多地考虑解决公平问题的时机基本成熟。
三、新的发展尺度：更加注重公平
构建和谐社会，本质上是调整社会关系。坚持以人为本，在不同阶层、不同利益群体间构建利益均衡机制。它要求经济和社会的同步协调发展，把社会公平和正义作为衡量发展水平的重要指标。只有满足“经济制度嵌入社会生活”[14] (P72)的要求，以公平的价值取向引导市场，才能有效防止市场力量的无限扩张，实现社会和谐。
有人认为，收入公平只能在经济比较发达的情况下才能讲。瑞典、芬兰等福利程度很高的北欧国家并不是等到富裕起来后才开始讲公平，在经济起飞之时，它们就高度强调公平，把实现社会公平确定为发展经济的最高目的。战后德国在物价飞涨、失业严重、工业生产能力衰退的困难情况下，提出“自由+秩序”的发展观，把市场效率作为“工具性”标准，强调社会公正和自由才是“最终性”标准，确立了社会市场经济的发展模式。在西方市场社会主义的研究视野中，“社会主义唯一正确的伦理学依据是一种平等主义的论据。”[15] (P15)他们认为，市场经济只是实行社会主义的手段，而公平和平等才是社会主义的核心价值目标。
社会公平和公正，更应当成为科学社会主义的价值内涵和实践特征。从更深的意义上反思，社会主义的根本属性是什么？市场经济体制转型有没有满足公正的基本价值？和谐社会的构建机制如何在公平与效率的平衡中求得长效？社会公平和正义是否是科学发展观的题中之意？把公平和公正作为发展的重要尺度，目的在于实现社会主义的基本途径和最终目的的统一，实现生产力和生产关系的统一。当前，更加注重公平，不仅是经济发展的可持续力的内在要求，而且关系社会的支撑力和政权的合法性。
1.公平是经济进程持续性的重要变量。经济效益的提高并不是效率本身就能解决的，它还有赖于公平的制度环境提供的支撑力。公平的市场体系为持续增长创设了一个自我维系的机制，当社会不平等积累到一定程度时，这一机制趋于破裂，进而使经济出现滞缓。关于在经济发展前期收入分配与经济增长两者关系的理论大多源于库兹涅茨1955年提出的“倒U型”假说。这一学说认为在经济增长的早期阶段必然伴随着收入分配的恶化。但此后大量的相关研究，如内源性增长理论等，都对这一观点提出挑战。库兹涅茨本人也坦言，重复发达国家以往的模式，以为西欧国家过去的收入不平等促进了经济增长，欠发达国家强化当前的收入不平等就是必要的，这是“危险的类比”。经济的发展不可能长期建立在两极分化的基础上。较高水平的收入不平等要求进行再分配，对政府支出构成压力，而较高的税收会减少投资利润，抑制投资热情。教育领域的不公平妨碍了人力资本的形成，导致经济后劲不足。大面积的贫困减少了储蓄和投资的来源，并抑制消费需求。不平等程度越高，经济制度越不稳定，效率越会受损。对拉美和东亚的比较分析可以看出，收入分配和教育等领域的公平程度是导致两个地区经济绩效差异的重要原因。拉丁美洲传统的严重不平等把自己限制在新外围的不发达处境。[16] (P272)
2.公平是社会支撑力和整合力的重要基石。推行公平政策的意义不仅仅在于平等与增长的关系上，更在于维护利益均衡和社会和谐。和谐社会并不是简单的字面注解，它有赖于以公平为基础、能化解潜在利益冲突的制度设计。我国在实现以工业化和城镇化为标志的现代化的同时，还要完成以计划经济为特征的总体性社会向以市场经济为特征的多元化社会的转变。这是经济社会转型的关键阶段，也是各种矛盾和问题集中暴露的敏感时期。体制、资源和制度的重新组合和相互冲击加剧了利益和阶层的分化，构成引发社会风险的因素。过去依靠行政力量硬性捏合的利益整合机制不再具有显著效力。市场制度环境下的协调性交易关系能更为有效地平衡利益矛盾。它不同于行政命令关系，其核心理念是互惠互利的公平观与平等观。重建富有弹性的社会结构，就需要这样一个共享的价值观体系和法治基础。公平作为一种道德观念和法治精神，对社会整合起到定向和规范作用。其作用机制一是内化为大多数社会成员的自律意识，二是外化为社会保障、社会救济等具体政策。无论是依靠市场和社会的自组织力量进行利益分配，还是通过政府行为控制和调节，都必须把公平作为基本的价值规范和机制基础。离开这一点，只会使社会运行陷入愈加不公平和失序中。
3.公平是科学社会主义的价值目标和本质要求。马克思分析，在共产主义社会的第一阶段，由于消灭了私有制，人们在对生产资料的占有方面实现了平等，对于等量劳动给予等量产品。但由于按劳动分配事实上承认了劳动能力是个人的天赋特权，因而体现的权利仍然是“资产阶级的法权”。只有在消灭旧式分工和生产力高度发达的基础上，进入共产主义社会的第二阶段，才会由形式上的平等进到事实上的平等。他们的社会主义平等观概括起来就是两点：消灭阶级差别，即消灭剥削；反对平均主义，承认社会主义条件下的社会经济差别。虽然马恩在这里论述的主要是“平等”问题，但是，追求人类的公平、正义和解放始终是科学社会主义的价值目标。这从本质上决定了必须把公平作为核心的经济伦理贯穿到建设有中国特色社会主义的目标进程中去。发展社会主义市场经济，一个重要内容就是消除两极分化，最终达到共同富裕。这个问题解决不好，社会主义的合法性和优越性就会受到质疑。中国27年的经济高增长，证明了市场经济的无穷魅力。但当面临市场经济体制转型时，有必要重新审视市场经济与社会主义的契合点。社会主义市场经济必须满足公平、公正的基本价值。经济增长的“溢出”效应并不会自行保障分配效果的改善。如果弱势群体不断被边缘化，得不到均等的发展机会，他们就会产生被剥夺感和不满，加剧心理的紧张度。当改革中受损的弱势群体的利益诉求得不到机制化的表达和实现时，改革的动力和共识就会消减，对社会主义的信仰也会削弱。
在现阶段突出强调社会公平，不是回到以前的平均主义。改革开放以来形成的利益意识和竞争意识已经为大多数社会成员认可和接受。市场经济规则已经深入人心。人们反对的是在法律和体制外获得的灰色收入和其他不公正现象。在当前阶段，不是消除差别，而是在保持合理差距的同时，通过寻求效率与公平的平衡点来开辟新的发展空间。从另一个角度看，“效率优先”的原则是内含在市场经济体制之中的，本身就是市场经济的题中之意。市场机制下，经济主体会自觉地把经济效益放在首要的位置。随着市场经济体制的完善和价值规律的充分运用，确保效率的机制保证也会逐步成熟。
四、困境之出路：重构政府与市场的关系
社会是一系列矛盾着的事物构成的，所需要的不是一种价值压倒另一种价值，而是相互制约和平衡。效率和公平在许多情况下是不可回避的两难选择。围绕这一对矛盾，政府和市场的关系在理论和实践中不断调整变化。当前西方各国普遍实施的是政府与市场相结合的混合经济模式。人们一般认为市场主要解决效率问题，政府主要解决公平问题。实际上，当前的公平问题既有政府不到位的原因，也与市场化程度不高、市场机制不完善有关。笔者在此对我国的政府与市场关系的构建提出一些建议。
第一，充分保障市场在资源配置和提高经济效率方面的核心作用。达到帕累托最优的基本条件是，经济处于完全竞争状态，存在完整的市场、完备的信息、准确的价格信号等，要确保价格机制、竞争机制和供求机制充分发挥作用，否则经济主体追求利润最大化的激励机制和外在的约束力就会被弱化，资源的使用效率就无从谈起。市场化改革只能加强和完善市场运行机制在经济领域的功能，而不能走回头路。要依靠市场的力量，发挥市场的自组织功能，把凡是市场能运作的，统统交给市场和企业。保证市场行为在法治的轨道上运行，减少与行政权力不必要的交错和摩擦。推进政府职能由管理型向服务型转变，实现“角色归位”，解决权力市场化问题，防止政府不当干预对市场的侵入，以及由此造成的市场机制的扭曲。建立完善的现代市场体系，培育各种要素市场，维护市场的竞争和有序。
第二，界定现代市场经济条件下政府在维护公平方面的职能。福利经济学假定的完全竞争是理想化的，信息和市场也不完全。即使资源配置能达到帕累托效率，也无法保证竞争过程产生公平分配。市场机制的作用能有效地实现效率，但对公平往往无能为力。这一领域的市场失灵则要靠政府纠正，因为社会公平也是公共产品。改革不仅要坚持市场原则，也要坚持政府原则，要考虑到改革的成本和代价，使社会弱势群体得到应有的补偿。政府“在任何时候，都应该在社会的全体人民之间比较公平地分配社会财富和收入。”[1] (P12)政府主要通过税收和财政的转移支付等途径调节再分配收入，实现公平目标。地区间的、不同收入阶层间的转移支付是政府调节收入分配的主要内容。要强化公共管理职能，更好地为社会提供市场不能提供的公共产品，加大在基础教育、医疗、卫生和住宅等领域的投入。作为发展中国家，中国政府承担的市场替代和补充的职能还远不止这些。在创造平等竞争的市场环境方面，还需要界定和保护产权，促进市场发育，完善市场组织，增强市场协调能力。这些涉及到效率竞争中的机会公平和规则公平，需要政府干预以抑制垄断和不正当竞争行为。
第三，既要划清政府和市场各自的有效边界，又要相互补充。市场有失灵，政府也会有失误。一个强大的政府可以执行任何政策。政府管制、权力寻租、官僚主义等都是失败的制度性表现。要调整政府偏好，不能盲目以“效率最大化”为目标。政府要减少对国有企业的直接干预，改进管理市场的方法。要树立有限政府、有效政府的理念，界定政府作用的范围和领域，限制行政权力驾驭的领域，避免政府出于好的动机而处处伸手。职能错位和权力滥用都会引致低效率和腐败。同时，要限定市场的活动范围，坚决反对新自由主义思潮，不允许市场裁决生存和死亡。“市场需要有一定的位置，而且市场需要受到约束。”[7] (P115)亚当·斯密的自发秩序无法保证受益者补偿受损者。在不加约束的情况下，市场的奖惩机制会不断扩大两极分化。因此市场必须被限制在一定的框架内，使其能够根据社会经济压力进行调整。同时要防止价值交换关系渗透到政治进程和公共领域，使政府成为强势集团的利益代言人。政府对市场的治理应建立在市场为主导的基础上，并根据市场变化实现政府与市场作用的动态平衡，而不能凌驾于市场之上。在行使创造公平的竞争环境、缩小贫富差距等职能时，应以市场机能为基础，经由市场进行适度干预。这种干预是间接的、中性的，主要依靠财政、货币和监管政策进行。在为弱势人群提供具体的社会服务时可以利用市场机制融资，使公平和效率互为补充。
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