论转型时期我国区域政策的目标取向及其调整思路*，本文主要内容关键词为：取向论文,思路论文,时期论文,区域论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 我国现行区域政策体系的评价
在西方市场经济国家中，区域经济政策最初是以政府解决特殊区域特别是落后地区的发展问题而实行的援助或扶持政策形式出现的，如英国在20世纪20年代提出过的对东北地区进行援助的问题。到1934年，又制定了“特别区法”，把南威尔士、东北部、西北部和苏格兰中部定为援助区，目的是通过各种优惠政策和措施，促进落后地区经济增长，提供更多就业机会，改善收入情况。美国著名区域经济学家埃德加·M ·胡佛就认为：“区域经济政策的最终目标，是通过增进个人福利、机会、公平和社会和睦体现出来的。因此，一个区域的经济政策，显然应该有助于提高人均实际收入、实现充分就业、扩大个人职业和生活方式的选择范围、保障收入和避免造成收入悬殊。”之后，一些西方国家的政府为了抑制个别大城市尤其是大城市的过度膨胀而对这类地区采取的人为限制或控制政策，也成为区域经济政策的一个重要内容。再后来，随着各种新的地区问题的不断出现，西方市场经济国家政府的政策运用也不断趋于深入，从而逐步形成了一套相对完善的西方国家区域经济政策体系。目前一般认为，西方发达国家的区域经济政策体系大致由以下四大块内容组成，即区域经济发展规划、区域经济发展支持政策、区域经济发展控制政策和区域经济发展平衡政策。其中，区域经济发展规划是区域经济政策的基础部分，主要任务是对各地区按照其当前经济状况和未来可能趋势进行分类，分别制定不同的战略目标，并采取相应的政策手段加以实现：区域经济发展支持政策是根据区域经济发展规划所确定的分区，分别实施不同的刺激和扶持政策，主要有投资补贴、就业补贴、税收优惠、直接拨款生产公共产品等方式；区域经济发展控制政策是针对大城市的过度发展而制定和实施限制或引导投资的政策，最为典型的当属法国对巴黎地区的控制和疏导政策。区域经济发展平衡政策则主要是欧盟为解决成员国之间经济发展不平衡给一体化进程带来困难而制定的援助政策。
我国的国情决定了我国的区域经济政策体系必然与西方发达国家的区域经济政策体系有所不同。有的研究者提出我国的区域经济政策体系应主要包括四大类，即区域分工政策、区域布局政策、特殊问题区域政策、区域调控与管理政策。这个框架设计应该说比较符合我国作为一个发展中大国的国情、有较强的针对性、适用性和较好的涵盖深度，因而值得肯定。但如果按照这个框架来衡量我国现有区域经济政策体系的完善程度，显然存在较大差距。主要表现在：
第一，在区域分工政策方面。我国的区域分工政策至今仍不十分明确，有一个基本问题亟待解决，即区域分工的空间组织体系设计。空间组织体系设计是确定全国区域分工框架的基础，我国国土辽阔，地区差异明显，对国民经济实行分级分区调控十分必要。然而，到目前为止，我国关于区域分工的空间组织体系设计还未形成一套权威，公认的方案，尤其是介于中央和省级行政区之间的一级空间调控组织。尽管在“九五”计划和十年规划纲要中提出了一个新的七大综合经济区方案，但从目前情况来看，在如何突破行政区划束缚、采取什么样方式进行组合和以什么样的组织形式出现等方面，仍有进一步调整和完善的必要。此外，产业政策区域化是目前亟待解决的另一个重要问题，特别是一些全国重点扶持的主导产业或支柱产业发展政策如何落实到具体区域，是区域分工政策的核心内容。
第二，在区域布局政策方面。90年代以前，我国的区域布局政策经历了改革前后两种截然不同的政策模式。实践证明，传统体制下奉行的以“平衡”为特征的区域经济布局政策模式，严重不适应市场经济发展的要求；而分权体制下实行的以“倾斜”为主要特征的布局政策模式，尽管和以前相比是一个进步，并取得了较大成效，但也存在明显不足，如客观上加剧了地方政府的地区封锁行为。进入90年代以后，由于地区差距持续扩大日益引起政府、公众和社会舆论的广泛关注，单纯的“倾斜”模式逐步被扬弃，我国开始提出全方位开放开发战略，除了沿海开发开放外，沿江、沿边、沿线的开发开放战略思想相继形成。显然，一种新的地区经济发展格局已初见端倪，但与此相适应的政策保障体系并不十分明确，具体的政策措施更是少而又少。
第三，在特殊问题区域政策方面。我国对落后地区，特别是贫困地区比较重视，曾制定和实施了一系列扶持、援助政策，但在地区过度发展和膨胀问题上却长期被忽视。实际上，目前我国东部地区一些城市化水平和工业化程度较高的地区还是不同程度地存在着结构膨胀问题。西方发达国家在解决这个问题时，一般是运用投资许可等方式限制工业部门在膨胀区的扩张，对转移到区外的工业企业给予补贴以实现产业的置换。目前我国在鼓励发达地区企业迁移的政策力度上显然不够，发达地区向落后地区进行产业空间转移的有效政策机制也远未形成。这绝对是有待我们解决的一个迫切而又重要的问题。
最后，在区域调控与管理政策方面。由于这个问题涉及到我国各级政府的事权与财权划分、各种经济利益主体行为的规范以及经济行政法规的制定与执行等诸多改革过程中的制度创新环节，因此在当前体制转轨时期，我国区域调控与管理政策也必然不够完善。目前我国区际经济关系上出现的合作与冲突并存、地区垄断与公平竞争并存、地区封锁与对外开放并存的局面，可以说是这个问题的具体反映。
以上几个方面充分说明，我国现行区域经济政策体系需要进一步完善，部分政策内容也需要不断加以调整以适应新的经济发展态势。这种完善和调整不仅是我国今后地区经济健康发展的总体客观要求，而且也是当前经济转型时期我国区际经济关系的整合所必须的。
2 转型时期我国区域经济政策的目标定位
在区域经济政策的多元目标体系中，增长与协调，效率与公平有时是两对互相矛盾的目标追求。在某些特定的经济发展时段内，如果要追求的是以区域经济的高速增长为首要目标；有时往往就兼顾不了区域经济发展过程中必须协调发展这种更高层次的内在追求；同样，如果以效率优先为区域经济政策的主要目标函数，有些地区就难免要丧失公平的发展机会。80年代我国实行的以“倾斜”为主要特征的区域经济政策模式，显然就属于这种情况。笔者认为，随着90年代我国地区经济发展新格局的逐步形成以及体制改革的不断深化和区域经济运行机制的相应变化，我国区域经济政策的目标转型十分必要，即从原来追求的区域经济高速增长为首要目标转向以协调发展为主要目标，从原来一味强调效率优先目标转向效率与公平目标兼顾。
2.1 协调发展目标的提出
协调发展是下一轮乃至相当长一个时期内我国地区经济发展的一个重要主题。协调发展的一个重要内涵是区际经济关系的协调，也就是各地区之间要形成一种市场开放，地方保护主义和市场封锁等不良政府行为完全退出经济舞台，地区之间经济技术合作密切的发展环境。协调发展目标的提出，首先是基于解决当前我国区际经济关系现状矛盾的一种迫切要求。尤其是行政区与经济区的分歧及其产生的各种尖锐矛盾，如行政区之间的产业结构趋同、内耗性竞争、行政割据、利益冲突等。这些矛盾已经构成下一阶段我国地区经济健康发展的突出障碍，到了非解决不可的地步；其次，协调发展目标的提出，也是来自体制改革和区域经济运行机制的变化的客观要求。众所周知，我国80年代的体制改革并没有解决区域经济运行机制由政府主导型向企业主导型的转换问题，各级政府仍然是最主要的投资主体、利益主体和区域经济运行主体，因此，在利益动机和财政目标的驱使下，如何加快经济增长就成为各级政府的共同需要。这一共同需要反映在区域经济政策目标取向上，无论是中央政府还是各级地方政府，都具体化为选择一种能最大限度地满足经济高速增长，预期收益最大化的“倾斜”战略模式。然而，从进一步深化体制改革和最终建立市场经济体制的要求看，区域经济政策在无疑应逐步减少甚至基本放弃对具体经济增长目标的直接追求。因为按照市场经济体制的内在要求，由企业来直接承担具体的经济增长目标是一个必然趋势，这同时也是企业作为独立市场行为主体和区域经济运行主体的一个重要标志。对于协调发展目标，企业没有必要也无力承担这个重任，只能交由政府，并通过区域经济政策工具来实现：第三，协调发展目标的提出，也是我国经济运行环境变化的客观使然。80年代，短缺是我国经济运行的主要矛盾，而短缺必然助长“投资饥渴”，因此，追求经济高速增长也相应成为政府区域经济政策的首要目标。90年代中期以来，短缺已经不再是我国经济运行的主要矛盾，而相对过剩特别是结构过剩，却成为我国经济运行过程中的一个突出矛盾。在这种情况下，政府所关注的焦点必然转向如何通过存量调整、资产重组等方式进行结构性协调，包括地区之间资源配置的协调。与此相对应，区域经济政策以协调发展为主要目标也就不难理解了。
2.2 效率与公平目标兼顾
效率与公平兼顾是下一阶段我国地区经济发展过程中另一个值得我们关注的区域经济政策目标取向。效率与公平兼顾的基本内涵是：既要发挥各地区的优势，实现资源的高效配置和全国总体经济效益的最大化，同时又要兼顾各地区之间的相对平衡，防止出现两极分化，从而实现地区经济公平与协调发展基础上的全国经济总体成长。实际上，效率与公平兼顾也是追求协调发展目标的一个具体反映。当然这里的公平，绝不是象以前所追求的一种结果平衡，而更重要的是一种起点上和发展机会上的公平。机会均等已经被实践证明对于我国区际经济关系正常化正变得日益重要。进入90年代以后，我国“地区发展问题尖锐化与其说是因为地区经济差距过大，还不如说是因为地区发展“机会”的差距过大。在中国目前情况下，地区经济差距扩大主要是地区发展机会非均等的反映。“如果进一步分析，造成地区发展机会的不均等在很大程度与整个80年代我国改革开放所走的渐进式道路有关。因为渐进式改革开放道路对地区经济发展产生的一个最明显效应就是“让一些地区先富裕起来”，这样，具有改革开放“先发优势”的沿海地区就率先获得了重要发展机会。虽然在此期间，中央政府也通过转移支付等方式对落后与贫困地区实行了扶植政策，但在一个改革开放的社会大变革过程中，这种扶植政策并不能很好地为落后地区提供市场化的发展机会。并且由于改革开放推进速度较慢以及我国目前总体的体制改革进程也尚未达到后期成熟阶段，落后地区所谓的“后发优势”的实现和发展“机会”的增多也缺乏必要的前提条件。因此，在当前我国体制改革转轨时期，“如果新旧体制对峙和交织时间太长，改革开放推进速度缓慢，那么内陆地区的后发优势就难以形成与发挥起来，地区发展机会的非均等化倾向将更趋严重。地区发展机会非均等化现象较长时间地延续，不仅会继续拉大地区经济差距，而且将引致地区之间关系的进一步恶化。”从上述意义上讲，加快我国改革开放的整体推进速度，重视对落后地区发展“机会”的投入，尽量缩小不同地区机会上的不均等，是防止我国今后地区之间因机会不均等而可能采取的行政对抗行为，从而促进区际经济关系协调发展的内在要求。90年代初期我国初步实行的沿江、沿线、沿边的全方位开发开放战略，以及能源、原材料价格调整等措施，已经为上述努力奠定了一定基础。那么，今后如何进一步使区域经济政策设计与上述改革开放总体进程相配套，尤其在政策目标取向上做到效率与公平兼顾，就成为一个值得我们特别注意的政策性思路。
3 转型时期我国区域经济政策新的调整思路
为了实现上述我国区域经济政策的目标转型，重新调整下一阶段我国的区域经济政策思路势在必然。概括起来，主要有以下几个方面：
3.1 区域经济政策与产业政策的有机结合
促进区域经济政策与产业政策两者的有机结合，做到产业政策区域化，区域经济政策产业化，从而实现产业布局与产业结构的同步发展，形成产业发展和地区发展相协调的机制，这是区域经济政策目标转型，也就是协调发展的一种必然逻辑要求。前面已经指出，产业政策区域化是我国区域分工政策中制订过程中一个亟待解决的重要问题，不仅关系到未来一个时期我国一些重点发展产业地区安排和重点建设项目的具体落实等问题，而且对我国地区产业结构的优化调整，进而克服产业结构趋同，理顺地区经济关系也有直接的现实指导意义。区域经济政策产业化，是指制定区域经济政策时必须以国家产业政策为指导，充分考虑产业发展的专业化、高度化和规模经济的要求，并努力避免重复建设和地区壁垒，对地区之间经济协调发展同样具有重要意义。区域经济政策与产业政策有机结合的关键在于区域产业政策的制订，应根据不同地区的区域经济目标导向，如沿海地带各地区要以发展外向型经济为目标导向，核心任务是积极促进产业发展的国际化，并直接参与产业发展的国际市场竞争：而中西部地带的广大地区则以产业结构升级和强化资源型基础重工业为目标导向，核心任务是尽可能承担起全国性“进口替代”和为发展准备后劲的任务，并为经济发展重点的逐步西移创造条件。与此同时，还应根据区域间协同方式上下结合、反复论证，从而制订出切实可行的区域产业政策和相应的区域调整政策。在此基础上，实行中央政府（重点实施区域调节政策）和地方政府（侧重执行既定区域产业政策）的合理分工。
3.2 加大鼓励地区联合的政策力度，建立地区经济联系的新方式
在我国未来地区经济发展过程中，有步骤有重点地选择一些适宜的地区，实施区域经济一体化战略，加快地区经济一体化过程，是促进全国地区经济协调发展的一条必由之路。而加强地区联合则是实施区域经济一体化战略过程中必不可少的一个环节，为此，完善和调整我国的区域经济政策体系，就必须在坚持扬长避短、互惠互利、互补互促的原则基础上，进一步加大鼓励地区联合的政策力度。与此同时，随着体制改革的不断深入和原有地区之间投入产出关联模式的相应变化，为了保证地区联合的顺利进行，还必须建立地区经济联系的新方式。如沿海发达地区实施外向型经济发展战略，力求“两头在外，大进大出”。这就必然打破旧的地区之间投入产出关联模式，即沿海地区以制成品与广大内地交换原材料等初级产品。这时，如果不及时建立新的地区经济联系方式，地区经济之间就有出现“断档”的危险，联合与协同发展的局面将难以出现。因此，目前必须结合国有大中型企业的改革，通过集团化和股份化的新方式，大力开展地区之间的横向经济联合，实现生产要素的优化组合，提高资源的配置效率，完善地区之间的经济联系网络，真正做到全国“一盘棋”，并达到区际经济关系整合的目的。
3.3 区域经济扶持政策应从单一的补偿性政策转向以开发性政策为主
我国过去对不发达地区的扶持政策明显地存在重补偿轻开发的倾向，且补偿方式单一，即基本上是通过转移支付方式由财政渠道单一进行的，这是造成不发达地区长期“输血”过多而“造血”功能未能强化的重要原因。不难理解，任何一个地区突破“起飞点”而获得发展，都比它作为一个贫困的初级产品供给者对全局更为有利。因为这不仅改变了该地区内部的社会经济结构和经济流程，也改变了其与外界的联系方式，使其能够在较高层次上与外界实现物质、信息和能量的交流。因此，区域补偿与区域开发并存且侧重扶持开发落后地区，包括加大对落后地区的市场化改革力度，使其在制度变革上尽量保持与发达地区的有机衔接，缩小其与发达地区在发展“机会”上的差距，这不仅是落后地区自身发展的一种内在要求，同时也是实现地区之间公平竞争的需要。在西方，一些致力于开发落后地区并取得较好成效的国家，都很重视对落后地区的制度改善，如西班牙在欠发达地区开发中都辅以一定的社会改革，以便使结构、资金、组织更合乎现代化的要求；英国政府在援助欠发达地区时也注重于解除一些不利于受援地区经济发展的主要限制，逐步在那里形成新的有活力的经济，增强对资金和熟练工人的吸引力。对我国来说，今后也应该借鉴西方市场经济国家在这方面所取得的成功经验。
3.4 借鉴西方国家经验，强化区域经济政策的规划功能，建立科学合理的地区分类规划体系和相应的政策管理机构
根据不同类型地区，制订详尽的切实可行的区域经济发展规划（区域规划），实施不同的区域经济政策，是西方发达国家区域经济政策体系的一个重要组成部分。但西方发达国家在制订区域经济发展规划时对不同地区所进行的分类分级，主要目的在于确定不同性质、不同困难程度的“受援区”，因此，其规划的主要功能只限于对不同“受援区”进行政策扶持时究竟给予多大的政策扶持力度提供有价值的参考。我国在借鉴西方国家这方面经验时，除了要继续发挥区域经济规划的上述功能外，还应根据我国的实际情况，进一步拓宽区域经济规划的其它功能，把基于更高层次地区分类意义上的区域经济发展规划，也作为指导我国地区经济发展的一个重要政策工具，并纳入到我国的区域经济政策体系中。为此，应建立适合我国国情的区域经济规划分类体系。笔者认为，按照自然区、行政区。经济区这个分类体系，制订相应的区域经济发展规划，对指导我国地区经济协调发展，尤其是对行政区与经济区关系整合更具现实价值。著名经常学家董辅补也撰文指出，不同类型的区域，特别是自然区、行政区和经济区，应制定并采取不同的区域经济发展战略。自然地理区域，要着重考察各种自然地理因素对区域发展的作用，应利用自然地理因素的积极影响。减弱以至消除其消极影响，因地制宜地发展；行政区域的发展，既要着重解决区域内政治、经济、文化、社会等方面的协调发展，保持社会的安定和稳定，也要促进跨行政区域间资源的合理流动和配置，防止城市发展趋同化；经济区域的发展。不应让行政区划割裂了经济的合理联系，阻碍资源的合理配置和经济区域的形成和发展，要着重解决行政区域发展和经济区域发展的矛盾。在开展上述三种不同类型区域的区域经济发展规划时，尤其要特别注意那些跨行政区的各种自然区域（如大流域区）和经济区域的发展规划，把这类地区的区域经济发展规划作为我国今后区域规划的重点。
为了保证区域经济规划发挥其应有的指导功能和政策效应，建立相应的政策管理与实施机构非常必要。在上述三种类型地区的区域经济发展规划中，除了行政区域发展规划可由相应的地方政府机构负责本地区的规划落实与管理外，那些跨行政区的各种自然区域和经济区域发展规划，更有建立具有权威性政策管理机构的必要，以便负责协调和监督各行政区执行和落实规划的情况。美国设立的区域委员会，主要就是为了保障洲际合作和确保在比经济开发区大得多的经济发展区域落实发展计划与措施有一个更广阔的前景；区域委员会的任务是制定协调方案，通过联邦和洲各种现行的与建议的计划，解决各自区域内的经济问题；各区域委员会都有兴建和协调经济发展地区的咨询功能。此外，美国 ARA（原地区重新开发管理局）和EDA（经济开发署， 设在美国商务部内的一个机构）也是一种权威性的政策实施与管理机构。在其它一些发达国家，设立类似机构的作法十分普遍，如法国为了实施区域政策专门成立了全国区域发展委员会，并在每个区成立了当地的区域发展机构；英国在1972年颁布的新的工业法案基础上，创立了全国性的“工业发展执行委员会”和6个地区性的“工业发展局”。经验表明， 这些机构应该拥有广泛的行政权力和独立的财政手段，才能确保它们具有足够的权威性，使规划落实和政策实施卓有成效。
收稿日期：1998－03－15
国家自然科学基金项目（49771025）