灵活性与稳定性：中国开发区工会组织情况调查，本文主要内容关键词为：工会组织论文,灵活性论文,中国论文,稳定性论文,开发区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D412.6 [文献标识码]A [文章编号]1673-2375(2012)05-0044-06
中国开发区①的建立、成长与中国改革开放的总体进程密切相关。中国开发区既是中国经济从计划经济体制向市场经济体制转型的产物，同时也是这一巨大转型的助力器，其作用主要表现在国内和国际两个方面：对于国内经济而言，它是市场配置资源的典范，是以点-线-面发展方式推进的产业集群的中心，是产业规模效应和集聚效应的良好体现，也是产业创新和技术创新的重要基地；对于国际市场而言，开发区是中国对外开放的窗口，是中国经济参与全球化的重要基础，是中国不断扩大在全球贸易市场的总体份额中的重要支柱，也是全球制造业链条上的生产基地。
中国开发区与国外开发区的主要差别是起主导作用的主体不同。国外有些开发区是企业为主体，中国开发区是以政府作为推进开发区发展的主体，由管委会代替行使政府职能。根据授权机构级别、园区规模、政策待遇等不同因素，中国开发区被分为国家级、省级开发区，都是当地政府提升地区经济的重要途径。
中国开发区所承载的历史使命和社会功能以及中国开发区的独特驱动主体，决定了中国开发区工会组织与国际其他国家开发区有很大的不同。中国开发区对待劳动问题和工会组织的政策特点可以概括为：灵活性和稳定性。
中国开发区实行的是特殊的经济政策、灵活的经济措施和特殊的经济管理体制，它从建立之初的战略目标就是要突破以行政审批配置资源为主、以指令性计划配置资源为主的计划经济体制，建立以市场方式配置资源为主的市场经济体制。因此，作为开发区发展的主导，政府坚持有利于吸引资本投入的灵活性的劳动政策，并不断构建有利于园区内企业发展的劳动关系氛围。因此，一种灵活化的投资友好型的劳动政策是开发区处理区内劳动问题和工会组织问题的主要政策导向。
但同时，这种灵活性是有限定条件的：一方面，各级开发区是各级政府主导下的示范性园区，对社会具有示范效果，在劳动标准上不会存在和区外企业的较大差异。中国开发区内企业对劳动法律及监管的遵守，是其享受开发区内各项优惠措施的前提条件。另一方面，面对逐渐增强的国际产品市场竞争压力和劳动力供给增长率放缓的劳动力市场压力，政府倾向于在资本和劳动之间构建平衡发展的态势，主要目的是为了保持园区发展的稳定。因此，今年以来，政府劳动部门加大了对园区内劳动争议处理的服务力度，总工会也积极促进企业工会组织推动集体合同以及以集体工资协商为主要内容的集体谈判，意在使日益激化的劳资矛盾能够化解于政府提供的内部框架之中，从而更好地实现开发区经济发展的目标。所以开发区内稳定的劳资关系是开发区政府力图实现的局面。
但有的时候，灵活性和稳定性的劳动政策会彼此冲突，而中国的劳动法律规定还有许多需要完善的地方。这就给了各个开发区管委会很大的政策空间和自主裁量的权利，要求他们根据自身园区的特点(如发展阶段、园区定位、产业性质、国际竞争、劳动力市场状况等方面的因素)，采取既符合国家法律和政策走向，又能促进园区经济发展的劳动政策。本文将就中国开发区的工会组织及开展情况进行分析和综合，旨在展示这一特殊经济区域内劳动关系现状的一个重要方面。
一、中国开发区工会组建的法律基础
中国经济开发区、保税区和出口加工区(下文统称中国开发区)，是中国政府重点支持发展的经济区域，区域内职工依法组织和参加工会的权利是受中国相关法律保护的。
(一)保障劳动者行使组织权
2001年新修订的《中华人民共和国工会法》规定：在中国境内的企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，都有依法参加和组织工会的权利。任何组织和个人不得阻挠和限制。
尽管中国的法律保障了工人组织和参加工会的权利，但是，中国劳动者组织权的实现仍然是依靠“参加”工会实现(乔健，2005)。因为建国以来，中国的工会立法一直坚持工会组织的一元化，全国建立统一的中华全国总工会，在法律框架内不容许有独立于中华全国总工会的工会存在。“基层工会、地方各级总工会、全国或者地方产业工会组织的建立，必须报上一级工会组织的批准。”
(二)对企业支持建会工作提出了具体的法律要求
《工会法》第十条明确规定，企业、事业单位、机关，不论人数多少，都应当建立工会组织，建立工会组织的形式可因职工人数的多少而异。第四十五条还规定，企业、事业单位、机关应当为工会办公和开展活动，提供必要的设施和活动场所等物质条件，这一规定为开发区组建工会创造了更好的法律环境。但值得注意的是，工会法仅仅规定了企业必须支持工会的建立和活动，并没有规定对拒绝建立工会的企业的罚则。
(三)对上级工会履行帮助和指导职工组建工会的职权提供了法律保障
在市场经济条件下，随着多种所有制经济成份的发展，企业之间没有了行政隶属关系，上级工会深入企业开展工作缺少了必要的法律依据。2001年《工会法》第十一条明确规定，“上级工会可以派员帮助和指导企业职工组建工会，任何单位和个人不得阻挠”，这一规定从法律上使上级工会深入企业履行建会的职权合法化，同时也明确指出阻挠上级工会深入企业建会的行为是违法的。
(四)为工会组织形式的多样化提供了法律保障
从全国来看，非公有制企业绝大多数为小企业，人数在25人以下的占80%以上。显然，如果仍然坚持原有的25人以上才必须建立基层委员会的规定不符合现实情况，因此，《工会法》确定了工会组织的多种形式。如第十七条规定，“会员在二十五人以上的，应当建立基层工会委员会；不足二十五人的，可以单独建立基层工会委员会；也可以由两个以上单位的会员联合起来建立基层工会委员会，也可以选举组织员一人，组织会员开展活动。”这一规定适应了非公有制企业的实际情况。
尽管有相应的法律保障开发区内工会组建的权利，但在实际调研中我们发现，中国开发区内的地区工会在推进企业工会组建过程中也面临着一定的困难。
二、中国开发区工会组建面临的困难
(一)区内非公有制企业对企业层面的工会抱有抵触情绪
中国开发区内部多是民营企业、外资企业、港澳台资企业和非国有控股的股份制企业等，这部分非公有制企业大多是劳动密集型的生产性企业，如富士康、伟创力等，这些企业面临的市场竞争激烈，利润率低，资方担心企业层面工会的建立会形成企业内的对抗势力。
(二)园区政府对于投资环境的“维护”强化了企业拒绝工会的强硬态度
由于经济开发区内非公有制企业创造的经济财富占经济开发区经济总产值的90%以上，所以园区政府非常重视这些经济实力强的企业入驻园区。鉴于大多数非公有制企业对中国工会存在着担忧，因此，园区政府也担心，工会过于强势的推进幅度可能对园区投资环境造成一定的负面影响。
(三)职工异质性强，诉求多样，对工会代表性提出挑战
在中国，一个企业只建立一个工会。然而，开发区中企业大多是新兴企业，职工构成多样化，其中包括白领工人、外来务工人员、大量劳务派遣工人和非正式工人。职工构成的多样化带来的是职工诉求的多样化：对外来务工人员而言，按时足额地领取工资、获得较好的劳动保障是其主要诉求；而对白领工人而言，休息休假保障、解除合同的经济补偿等是发生争议的焦点。职工多样化、多层次的诉求很难获得单一工会的完全代表，由此导致这部分群体更加愿意置身于工会之外，从而加大了工会组建的难度。
(四)雇佣关系灵活化带来的工会组建与管理难题
开发区多数企业为了提高经济效益，实行大规模的劳务外包和劳务派遣，劳动力自由流动频繁，劳动关系呈弹性化和灵活化趋向，这便带来了工会组建和管理的三大难点：第一，劳务工人与用工单位的经济关系认定。用人单位与劳动者签订劳务合同，实行劳务用工，并不是建立长期性、连续性的劳动关系，而是雇主和劳动者双方在提供劳务期限内存在着简单的权利义务关系，这就导致这部分劳务工人在企业工作时，无法加入企业工会。第二，在灵活多样的就业形式下，职工的权益呈现出非正规、动态、不稳定等特点，工会对这部分职工的代表性问题值得商榷。第三，由于存在普遍的非正规就业，园区劳动者流动率高，这就需要工会寻找适合高流动率劳动者的组织方式和管理方式。
面对这些困难，开发区内的地区工会采取了相应的策略推进开发区内企业工会的发展。
三、中国开发区工会组建策略
随着中国的经济结构调整步伐加快，国企改革不断深入，企业投资国别、所有制结构、生产组织形式、职工就业方式日趋多样化，中国工会的组建形势也发生了深刻变化②。面对新的形势，中华全国总工会致力于将工会组建工作与工会维权工作结合起来，按照“扩大覆盖面、增强凝聚力”的要求，坚持“党建带动工建、工建服务党建”(王兆国，2008)，大力加强工会组建工作。中国的经济开发区与保税区工会在工会工作的总体方向上与中华全国总工会保持一致，而在工会组建工作上，更加注重结合地方实际，立足于区内行业分布、企业特点、生产形势，工会组建策略呈现多样化、开拓性的特点(Mingwei Liu，2007)。
(一)以非公有制企业为工会组建工作的重点
新时期中华全国总工会的组织重点在于建立新建非公有制企业③的基层工会。2000年宁波会议之后，中华全国总工会掀起了在非公企业中建立工会的高潮。中华全国总工会做出这一策略调整的主要原因是，20世纪90年代末以来，中国的经济、社会情况发生了很大变化：一方面，在全国范围内，纯粹的国有企业数量大大下降，原先以国企职工为主体的工会会员也逐渐减少；另一方面，外资企业、股份制企业和民营企业在经济发展中所占的地位日益重要④，吸纳了为数众多的劳动者群体，但是，这些企业对工会组建事项往往抱着倔强的不合作态度，工会组织无论从数量上还是从维权力量上看都极为薄弱(吴亚平，乔健，李珂，2008)。目前全国总工会推行工会化进程的目的在于保护这类企业中员工的权益⑤。
中国开发区是国家吸引外商直接投资的重要载体，外资企业、股份制企业、民营企业在这些区域的经济中占据十分重要的地位⑥。在全总“以非公有制企业为重点领域”的方针指引下，建立非公有制企业基层工会也成为中国开发区工会工作的重点。
(二)有针对性地寻找工会组建的突破口，实行多样化组建策略
中国工会一元化的体制下，所有的基层工会都是在上级工会的领导推动下建立起来的。鉴于中国开发区特殊的经济地位与市场结构，这些地区的区级工会开展基层工会组建，发展会员，往往结合区域行业、企业的特点，有针对性地寻找突破口，实行多样化的工会组建策略。按照建会的倡导者和推动者的工作重点不同，中国开发区工会的组建策略可以分为三大类型：
1.以行政方为突破口：利用基层党组织推动建立企业工会
在计划经济体制下，中国25人以上的企业、事业单位、机关的基层工会是依托党的基层组织而建立的。改革开放后，这种依靠党建工作推动工会组建的方式在中国大多数国有企业、事业单位仍然继续实行。
宁波会议后，中国各地普遍成立了由党委、工会及政府有关职能部门参加的工会组建工作领导小组，形成了“党建带工建，工建服务党建”的工作机制，建立了党委领导、政府支持、工会运作、各方配合”的工会组建工作格局。在设立有基层党组织的新建非公有制企业中，依靠基层党组织推动工会组建仍然是工会提高覆盖率的重要手段。
在一部分开发区，“党工共建”、依靠基层党组织带动工会建设、提高工会覆盖率的方法仍继续推行。
2.以职工方为突破口：依靠宣传，启发工人主动提出组建工会
利用基层党组织推动工会组建是一种具有中国特色的工作手段，具有一定的行政强制力，这种方法能够在短时间内快速增加工会的数量，提高工会的覆盖率。但是，经济开发区中有很大一部分非公有制企业中没有建立基层党组织，而这部分企业的管理者对工会亦抱有很大的抵触情绪，因此，依靠基层党组织推动工会建设的策略对这部分企业并不奏效。根据这些特点，一部分经济技术开发区工会深入企业，从职工入手，通过细致的宣传提高职工法律意识，增进职工对工会的了解，扩大工会在职工中的影响，启发职工主动提出加入工会，从而迫使某些强硬的资方建立工会⑦。
举办工会知识专题讲座、发放宣传材料、个别交流和网络沟通等是经济开发区工会最常使用的宣传形式，通过这些形式，经济开发区工会向广大职工宣传关于工会的性质、地位、作用以及组织和加入工会的有关法律法规，提高职工的入会积极性。
职工主动申请加入而组建的工会，是上级工会直接深入企业做职工群众工作、吸引职工加入工会、并通过建立派出工会这种形式直接推动企业组建工会的产物，因此，从其实质上说，并不是一个独立的企业工会组织，而是上级工会的派出机构，同样接受上级工会的指导与帮助。
3.大力推行会员优惠政策，吸引工人加入工会
实行工会一元化或只有一个工会的国家，会员与非会员职工在工会法律关系中的地位大致相同。在工会多元化的国家，会员与非会员职工在工会法律关系中的地位则有所差别，中国属于前一种情况，即工会在法律上不仅代表会员，而且代表所有职工。
广州经济技术开发区总工会坚持为会员提供法律援助、困难救助、技能培训及文体活动等方面的优先、优惠待遇和条件，十几年来将每周日下午定为会员活动日，凡是工会会员可免费在区文体中心进行文体活动，使会员深感入会与不入会不一样，由此影响并吸引大量未入会员工加入工会组织。
(三)以农民工与劳务派遣员工为重点发展群体
随着工业化、城市化的发展进程加快，农村剩余劳动力大量涌入城市，农民工作为中国产业工人的重要组成部分，队伍不断扩大，在全国已达到1.2亿人。农民工大多以工资收入为主要生活来源，但在就业、社会保障、社会福利、医疗、住房、子女求学等方面还存在着不少政策上的障碍，在劳动中也容易受企业主的权力侵害，需要工会逐步将其纳入组织，保障和维护其合法权益。
中国经济技术开发区内拥有大批进城务工的农民工，这些农民工是经济开发区工会的重点发展群体。各经济技术开发区工会都明确，凡是以工资收入为主要生活来源的劳动者，不管户籍是否在本地区，也不论工作在什么性质的企事业单位及其工作时间的长短，都有依法参加和组织工会的权利。
北京经济技术开发区的企业一线生产职工多为劳务派遣员工，因此，开发区工会帮助辖区内所有劳务派遣公司建立了工会组织，组成工会联合会，由开发区总工会派人做工会联合会主席，各企业工会接受工会联合会的管理。开发区目前的劳务派遣人员的工会组织形式分为三类：第一类是派遣人员的选、育、留、用均归用人单位管理，薪酬由企业发给派遣公司再发给工人，这部分派遣人员加入企业工会，工会会费由企业从派遣人员的工资总额中计提；第二类是用人单位只管在需要的时期向派遣单位要人，劳务派遣单位管理派遣人员的选、育、裁，这部分派遣人员加入派遣公司工会，由用人单位从工资总额中计提工会经费，交由开发区工会，再将工会的会费拨与派遣公司的工会；第三类是人员虽然由派遣单位管理其选、育、裁，但是也参与企业的工会活动，这类人员加入派遣公司工会，但是，由派遣公司将工会会费计提，留在用人单位。针对派遣人员加入工会的分类组织形式，主要目的是实现派遣人员融入企业，融入企业文化，减少派遣人员由于归属感缺失而与管理方产生的摩擦，降低集体劳动争议发生的可能性。
(四)健全组织网络，加大工会组织覆盖面
经济技术开发区具有投资主体、不同利益主体多元化和劳动关系复杂化等特点，因此，工会工作的条件、对象、内容和方式都发生了很大变化。而且经济技术开发区面积大，企业特别是小企业众多，多年来，区工会推动企业组建工作深感缺少中间管理层。经济技术开发区工会可积极探索通过建立区域、行业、不同所有制等基层工会联合会，在区工会和基层工会之间建立中间层，使之发挥承上启下的作用，形成横向到边、纵向到底的工会组织网络。
四、中国开发区集体协商基本情况
中国的集体协商是由政府主导推动，以自上而下的方式逐步开展的。尽管从1994年的《劳动法》开始，集体协商就成为立法的内容，但对其一直存在着认识上的歧视和实施上的障碍。而随着连续发生的有较大影响的劳动社会事件的出现，对集体协商制度的推行也被快速推上了日程。各地的开发区工会也开始努力推行区域内集体协商制度的开展。全国总工会对于推动集体合同制度的态度非常积极，但实际进行集体协商的是企业工会，因为集体合同立法中将集体协商的层次定位于企业(郑桥，2011)。
(一)推行企业层面集体协商机制存在的困难
1.低劳动成本的发展模式是集体协商推行的主要障碍
中国开发区企业的一个显著特点是，以增加区域经济总量为目标，以外资拉动为主导方式，以制造、加工业为主导产业，民营、外资企业所占比重较大。这些企业面临着激烈的市场竞争，产品开发成本与营销成本日益增加。价格竞争逐步压低企业的利润空间，从而使大多数企业必须依靠“低劳动成本”的竞争策略来达到盈利目的。大部分经济开发区一线工人的月工资标准长期以来等于或略高于当地最低工资标准。
在这一背景下，推行真正意义上的工资集体协商，无疑会令开发区失去“低劳动成本”优势，这是企业与地方政府都不希望见到的结果。这种竞争策略的最终结果便是集体协商在开发区困难重重，即便有企业实行集体协商，协商过程与集体合同的订立亦容易流于形式。
2.开发区企业一线工人流动率高，工人签订企业层面集体合同的积极性弱
在开发区众多的制造业企业中，大部分一线生产工人都是来自不同地区的农民，他们将自己视为城市的过客，打工赚钱之后最终将回到农村生活，他们形成了一个相互竞争的松散群体。同时，这部分工人以劳务派遣工为主体，流动率高，在一个企业层面签订的集体合同不能覆盖到其他企业，这就导致这部分工人缺乏参与企业层面集体协商的原动力，使得劳动者常常缺位，也使资方缺乏提高劳动者收入的动力，而劳动者本身则缺乏表达的意愿和渠道，形成了劳动力价格被人为压低的局面。
3.劳资信息不对称，员工不了解企业财务情况，在谈判中力量受到限制
工资集体协商信息不对称，是指依法参加工资集体协商过程的企业和职工作为平等地位的双方主体，在参与工资集体协商行为中，在工资集体协商的信息掌握、信息渠道的创设、获取途径、进行采信、甄别、使用、影响等方面存在着严重的不平等、不均等、企业占有和获取信息严重超过职工一方的显失公平的信息失衡状态。由于工资集体协商信息不对称，致使职工一方协商代表的工资权益主张成为无源之水、无本之木；工资集体协商的公平公正受到严重影响。劳资信息不对称亦是当前开发区推行工资集体协商的重要难点。由于企业不肯提供真实财务报表和盈利情况，因而员工们在谈判时十分被动。
(二)开发区工会推行集体协商的策略
针对中国开发区推行劳资协商面临的主要问题，开发区政府应结合区域实际，运用多样化手段自上而下地推行集体协商。针对利润率低的企业对工资集体协商的顾虑，政府可主要采取财政奖励的手段打消其顾虑，激发企业积极性。针对区域劳动者流动率大、企业内部劳资信息不对称等问题，主要以推行行业性集体合同为策略，由行业工会收集行业内部工资数据，为集体协商提供信息依据，协商签订的集体合同对开发区行业内部企业均有效。
五、总结
开发区本身是经济全球化的产物，其发展和壮大反过来又推动了全球经济一体化(马明伟，2001)。对中国开发区内工会活动的理解必须正视中国已经处在全球化链条重要组成部分这一现实因素。已有的调查和研究结果表明(马明伟，2001；国际劳工组织报告)，各国工会都高度重视开发区内的工会活动，但同时也都面临着全球化对当地工会活动带来的挑战。因此，如何在不丧失全球竞争力的前提下，保证本国劳工的基本权益不受到资本的侵害，既是产业政策制定者要考虑的问题，也是劳动关系协调者要面对的挑战。
注释：
①国际劳工组织将一个国家划定的实行优惠政策以吸引外国投资者的特殊经济区域统称为EPZ(Export Processing Zones)。这一概念直译为出口加工区，但对应中国的“开发区”最为合适。所以在本文中使用开发区的概念。中国的开发区是从1979年建立经济特区开始的，以后又不断发展出经济技术开发区、高新技术园区、综合改革试验区、保税区、加工出口区等多种开发区的形式。
②一方面，在全国范围内，国有企业的数量大大下降，以国企职工为主体的工会会员也逐渐减少；另一方面，外资企业、股份制企业和民营企业对工会组建事项总是抱着倔强的不合作态度，工会组织无论从数量上还是从质量上都极为薄弱。(吴亚平，乔健，李珂，2008)
③新建非公企业是指在我国建立社会主义市场经济体制过程中发展起来的私营企业、外商投资企业、港澳台商投资企业，以及非国有控股的股份制企业和股份合作制企业等。
④据统计，2004年末，全国私营、外商及港澳台商投资企业达到了213万家，占全部企业的65.7%。其中，私营企业达到198万家，占全部企业的61%。在我国私营、外商及港澳台商投资企业就业的人员达到了7636万人，占全部企业就业人员的45%。其中，在私营企业就业的5305万人，占31.4%，1996年以来平均每年净吸纳560万人就业，成为缓解社会就业压力的主体。(杜希双，我国企业所有制结构发生重大变化，中国信息报，2006(7)：21)
⑤来源：路透社：《中国将继续在外资企业组建工会》，2007-10-18 http://cn.reuters.com/article/idCNChina-62220071018，访问时间：2011-12-04，12：16
⑥中华全国总工会内部报告显示，截至2009年底，54个国家级经济技术经济技术开发区实现工业总产值33.53亿元，同比增长8.7%，占全国工业总产值的5.3%；实现税收收入63104亿元，同比增长9.1%，占全国税收收入总额的5%；出口额12017亿美元，占全国出口总额的15.6%；外商实际投资900亿美元，占全国实际使用外资额的22.6%。累计吸收的外商直接投资9454亿美元，占全国外商实际投资总额的22%左右，一些城市外商直接投资的30-40%都集中在经济技术开发区。据不完全统计，区内共有60000多个投资项目，约有400余家世界著名公司、大财团在经济技术经济技术开发区投资办了近万个工业项目，都取得了较大的发展和很好的经济效益。如美国的摩托罗拉、宝洁、可口可乐、百事可乐等，日本的三菱、松下、东芝、日立、佳能、三洋，英国的格兰索、联合利华，德国的拜耳、赫斯特、大众，法国的埃尔夫、道达尔、雪铁龙，瑞士的ABB、雀巢，芬兰的诺基亚，瑞典的爱立信，加拿大的北方电讯、森口集团，意大利的不凡帝，韩国的大宇、三星、现代，荷兰的飞利浦、阿克苏，泰国的正大等等。
⑦《工会法》第十一条规定：“上级工会可以派员帮助和指导企业职工组建工会”，即上级工会可以派员在职工中进行动员和教育工作，启发职工群众的觉悟，提高他们的权利意识。