民办高校治理结构的演变研究，本文主要内容关键词为：治理结构论文,民办高校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
法人治理结构也叫公司治理结构（corporate governance），顾名思义，公司治理结构问题是伴随着现代公司制度的建立而产生的，它是企业体制中最关键的组成部分之一。主要是指用于实现企业目标的一套制度安排，其关键在于明确而合理地配置公司股东、董事会、经理人员和其他利益相关者之间的权力、责任和利益，从而形成其有效的制衡关系，以保证效率的提高和公司目标的实现。[1]
其实任何组织都有一个治理问题，当然学校也不例外。尤其是对于按照市场机制发展起来的民办高校，其治理结构的构建和完善对教育规律和经济规律的平衡起着关键性的作用，因此对民办高校而言治理问题更显得重要和迫切。
民办学校法人、民办高校治理的基本问题也是有关用什么样的制度安排来保证学校目标和理念的实现问题。但与企业的不同之处在于，学校没有所有者，因此学校控制权的配置和行使是民办高校治理问题的核心和关键。
何谓控制权？周其仁在研究公有制企业时，将企业控制权定义为“排他性利用企业资产，特别是利用企业资产从事投资和市场运营的决策权”[2]。它可以是明确的，也可以是暗含的，但一定与决策有关。本文对应民办高校的不同投入模式，从控制权角度将民办学校治理结构分为人力资本控制模式、股东控制模式以及共同治理模式三种类型。以下将分别探讨这三种治理模式特点及其演变过程。
二、人力资本控制模式
一般而言，在我国民办高等教育兴起的初期普遍采用的是“人力资本控制”模式。在1993年《民办高等学校设置条例》（以下简称《条例》）颁布实施之前，我国民办高校一般自己都不建校舍，没有校产，没有资金，从零开始，主要是依靠学费的赢余以及管理者人力资本不断投入所创造的价值滚动发展起来的（也就是通常所说的“三无起家，滚动发展”）。办学者的人力资本尤其是社会资本是民办高校的专用资产，决定着学校的生存和发展。这是因为在《条例》实施之前，政府对民办高校举办者的资格和民办高校的设置条件还没有明确的量化规定和严格的行政审批程序，能够获得办学资格的基本上都是具有一定社会资本的老干部、老教授、老教育工作者，并且在20世纪80年代我国民办高校恢复发展阶段，我国民办高等教育的市场是一个完全卖方市场，不存在市场的生存竞争，因此早期的市场环境为这种办学模式提供了生存和发展空间。学校的创办者通常都兼任民办院校校长并控制着学校的发展。他们凭借自己所投入的人力资本获取学校的控制权，即以人力资本投入换取对学校的控制。
需要指出的是，在以人力资本投入为主的早期民办高校中，举办者也不尽相同。归纳起来，我国民办高校按照产权性质，大致可以划分为公有性民办高校和私有性民办高校两类，部分民办高校兼具公有性和私有性双重性质，但其公有性财产和私有性财产应当而且能够分别核算。不同产权性质的民办高校，其学校的治理结构是不同的。本文主要研究公有性的民办高校。
这类民办高校多数在创办之初，没有通过契约的方式将学校的产权界定清楚，而且学校的创建和发展又主要靠学校管理者的人力资本投入，所以在这类民办高校里，多数民办院校不设董事会，即使设有董事会，一般也是选择校董合一的治理结构，即创办者既是董事长又是学校校长。学校的治理更多的是依赖于办学者知识、背景、经历、性格等以及由此而决定的办学理念，不是靠组织和制度。因此笔者称这种治理模式为“人力资本控制”模式。
在学校发展初期，这种治理结构的主要优势在于，交易成本低，决策效率高。创办者对学校拥有绝对的权威和控制，管理层次少，管理成本低。这种治理结构，在学院战略目标的制定、大小事情的决策上，迅速、有效，使学校具有应对市场的快速反应决策机制。对于处于创业期的民办学校，在组织和制度还不健全的情况下，每天面临的都是非程序性的决策，因此这种治理结构适合创业初期的民办高校。另外主要创始人的威望和高度集中的权力有助于以较低的控制成本对学校实施管理。管理人员的忠诚信任作为一种资源节约了交易成本，控制权边界的模糊也无碍于初创期的民办学校，成为一种有效率的组织制度安排。
但这种高度“人治”的学校治理模式也存在其局限性，组织的发展高度依赖于创办者个人，很难保证组织发展的稳定和可持续性发展。
三、股东控制模式
经过20多年的发展，我国民办高等教育的竞争态势发生了根本性的逆转，逐渐从卖方市场向买方市场转变，举办形式也由20世纪80年代的以人力资本投入为主的“三无起家，滚动发展”模式，向以物质资本（主要是资金）投入为主的“企业投入，产业运作”模式转变，学校的财产是由出资者投入的资本形成的。因此，投资者在管理民办高校时就像管理企业一样。在学校治理结构上，企业投资举办的民办高校一般采用的是传统的“股东控制”模式，即由股东组建和控制董事会，实行董事会领导下的校长负责制。根据《民办教育促进法》的规定，董事会的职权主要定位为三类：组织人事权、组织发展决策权和经费筹措使用权。民办学校的校长的职权定位于主要履行执行权和教育教学以及行政管理。
这种模式的特点在于，学校的利益就是股东的利益，股东凭借对学校的投资获取对学校的控制权。按照标准的新古典经济学解释，即使存在“内部人控制”现象，由于股东拥有对学校高层管理人员的选聘权利，因此可以认为两者的决策取向是内在一致的，[3] 如图1所示。
图1 “股东控制”模式
这种治理模式的优势在于：
1.有利于解决民办高校的资金困境。法人治理的本质是关系合同，即以简约的方式规范学校各利益相关者的关系，治理他们之间的交易，其功能是配置责、权、利。[4] 因此规范的法人治理制度有利于投资者对未来有着比较明确的预期，能够吸引具有一定资产规模的企业家、金融家和银行家以及境外资本投资教育，有利于调动社会力量的办学积极性，解决民办高校的资金困境。
2.管理效率比较高。相比于公办院校，民办高校资金来源于企业投资而非财政性的拨款，并以收取的学费补偿投入，依靠经营所得维持学校的各项开支，因此注重加强管理，注重投入产出核算。企业投资举办的民办高校，实行科层管理，以提高管理效率。
这种治理模式的主要缺点有：
1.股东变更直接影响学校法人治理结构的变化。尽管为了避免因股东变更给学校发展带来不利影响，《民办教育促进法》对民办学校的分立、合并，已经做了明确的法律规定。但在实践中，仍有许多办法可以避开制度约束，如在学校直接投资单位未变的情况下，投资单位的股东变了，也就是说最高层次的委托人发生变更，自然会通过委托—代理的链条最终引起学校法人治理结构的改变，进而影响学校的稳定发展。
2.缺乏一个有效利益制衡机制，学校的发展可能会导致公司化倾向，背离教育规律。由于投资者拥有对学校高层管理人员的选聘权利，因此要民办高校校长以独立的人格来行使民办教育组织中的教育教学与行政管理权是有一定难度的，可以认为董事会与校长班子的决策取向是内在一致的，在董事会与校长之间难以建立一个有效的利益制衡机制，这样会导致学校的利益就是股东的利益。
而作为营利性组织的企业投资举办民办高校实际上是一种投资行为，在投资过程中的一般显著特征就是有回报预期，其中包括投入回报时间预期和回报额预期。受投资者投资回报额与投资回报期的约束，学校在创办初期多数是以经济效益为中心，投资者和学校的管理者的工作重心放在市场拓展上，往往出现以损失教育质量为代价的现象。
四、共同治理模式
“三无起家，滚动发展”和“企业投资，产业运作”两种民办高校发展模式分别产生于一定的社会经济背景中，对我国的民办高等教育的发展起到历史性的推动作用。但是，这两种发展模式都存在着自身的局限性。
从教育的本质来看，对高等教育尤其是高等学历教育产品的提供，理想的模式应该是非营利组织模式。因为非营利机构这个概念的核心是所谓的不分配约束，[5] 这种组织形式才是纯粹意义上的社会力量办学，投向学校的资金是捐资行为而不是投资行为，没有预期的投资回报期和投资回报额的约束。非营利机构实际上是一种激励机制的制度安排，而且这种激励机制的核心不是去强化利润动机，而是弱化利润动机，来消除潜在的利益冲突。退一步说，即使是投资行为，投资人要求的回报也不是以物质回报为主，主要重视无形资产回报。投入主体主要是出于公益性的目的，公益性不仅是民办教育投入的外部性，而且是投入的最初动机和最终目的。这种投入动机和目的决定了非营利组织法人治理结构与前面所介绍过的人力资本投入和货币资本投入的两种投入模式不同。
对应民办高等学校这一非营利组织理想的治理模式，笔者认为应该是以满足社会公益目的的“共同治理”模式，如图2所示。
图2 共同治理模式
这种模式把民办高校看作是一个社会服务功能满足社会公共利益的非营利教育机构。其治理结构与前面两种治理结构具有本质区别，主要体现在以下几方面：
1.从组织目标来看，民办高校是追求社会利益为主要目标的一种非营利组织，其组织的利益目标和社会利益的目标是内在一致的。民办高校这一非营利组织追求的是学校社会价值最大化，而不是经济价值最大化。
2.在董事会与校长之间具有合理的分工和互相制衡机制。它与前两者治理模式的主要区别，是“共同治理”取代了前两者的“单边治理”。这种共同治理结构体现在吸收社会贤达和具有法律规定资质的教育工作者以及与学校具有直接利益相关者进入董事会、监事会。捐资者从资本的角度考虑学校的发展和运转，学校校长从学校教育教学的角度去考虑学校的发展，而社会贤达则相当于企业中的独立董事，应该是社会利益的代表者，因此这样的决策机构首先从人员的构成上，通过不同角度、不同利益的碰撞、博弈，能够为学校教育目标的实现和资源使用效率的提高、经济利益的获得提供一种组织上的保证。
共同治理结构的核心就是通过学校章程等正式制度安排来确保各个利益主体具有平等参与学校管理决策的机会，同时又依靠相互监督的机制来制衡各利益主体的行为，适当的投票机制和利益约束机制则用来稳定合作的基础，并达到利益主体行为统一满足社会公共利益需要这一共同目标之上。共同治理结构模式包括董事会和监事会两个并行的机制，董事会中的共同治理机制确保利益主体有平等的机会参与学校重大决策，监事会中的共同治理机制则是确保各个产权主体平等地享有监督权，从而实现相互制衡。
五、结语
目前，我国民办高等教育正处于从第一种模式向第二种模式的转变过程中，而第三种模式是一种发展方向，大多数民办高校目前还没有达到向第三种模式转化的条件和实力，并且如何从企业法人治理结构向非营利组织法人治理结构转变也是目前需要从理论上进行研究的一项课题。[6]
笔者认为，没有最优的只有满意的治理结构。而满意的治理结构应当是一种状态依存控制结构，也就是说，控制权应当与自然状态相关，不同状态下学校应当由不同的利益要求者控制。[7]
总之，学校治理结构并没有统一的模式，因而不能从概念出发，而要根据不同地区的经济社会发展水平、学校关键要素的投入形式、办学规模等诸多因素出发，设计费用最低、效用最高的学校治理结构。