中国实施农业保护的基本理论依据和政策特征，本文主要内容关键词为：中国论文,理论依据论文,特征论文,农业论文,和政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业保护是一个世界性的课题，是世界大多数国家在经济发展到一定阶段实施宏观调控、确保国民经济稳定发展的重要手段和政策措施。这不仅因为农业是国民经济的基础，以及这种基础作用已为大多数国家的经济发展历程所证明；而且因为农业是一个自然再生产和经济再生产交织的过程，农业生产活动一方面依赖于人力、资金、技术等要素的投入，另一方面直接受到自然条件的影响，这使得农业必然、而且始终承担着自然风险。农业生产自然要素的有限性，地理位置的固定性，使得农业生产要素的流动和配置受到极大的限制。在商品经济和市场经济条件下，由于农业本身的特点，农业与其他产业相比存在很多不利的因素：（1）农产品需求弹性小，可替代性低。而且， 农产品价值实现的难度大，农产品市场供求波动所造成的危害远远超过其他商品。（2 ）农业生产需要的固定资产多，利用率低，生产周期长，资金周转慢，技术进步滞后，因而投资于农业往往得不到平均利润。在市场经济条件下，农业比较利益低的问题更加突出，导致农业在市场和产业竞争中乏力。（3）农产品量大值低易腐烂，相对运费高，储存损耗大， 集中经营极易形成垄断，分散经营又难以与其他经营者抗衡，从而农业在交换中往往处于极为不利的地位。在一段时间内农业劳动生产率的提高滞后于非农产业，进一步加剧了这种不利地位。正是鉴于农业的基础地位和农业所承受的风险，世界大多数国家都对农业给予支持和保护。虽然各国的具体情况不同，保护的程度、重点、具体政策措施和手段不同，但对农业实施必要的保护则是一个比较普遍的做法。
中国是一个具有12亿人口的大国，农业在国民经济发展中具有举足轻重的地位。而目前我国农业发展面临着十分严峻的形势。
首先，中国农业资源相对贫乏，生产条件和环境恶化，与众多人口日益增长的巨大需求形成强烈的反差。
巨大的人口压力会首当其冲地体现为对农产品的日益增长的巨额需求。尽管到目前为止，中国依靠自己的力量，在解决十多亿人的吃饭问题方面做出了惊人的努力，在不到全球7%的耕地上养活了占全球22 %的人口。但是，应该看到，随着人口的持续增加和经济的发展以及人民收入水平的提高，无论农产品的数量需求，还是质量需求，仍然显示迅速增长的势头。
与巨大需求形成鲜明对照的是，中国农产品有效供给的前景不能令人乐观。农业资源有限，生产条件的低水平和生态环境的恶化构成了农业有效供给迅速增加的严重制约：（1）耕地资源有限，破坏严重， 耕地面积持续减少。按照目前人口的增长速度和耕地的减少速度推算，到2000年，中国人均耕地将由1.2亩减少到1.0亩。如果不采取有效的补偿措施，中国耕地所能提供农产品的生产量将达到承载人口生存的极限。（2）水利基础设施数量不足、标准偏低， 特别是江河的防洪标准普遍偏低，农田水利灌排设施失修老化现象严重，农业抗御自然灾害的能力很弱。（3）尽管对生态环境问题的认识不断深入， 也为改善农业生态环境做出了很大的努力，但从总体上看，中国农业生态环境恶化的趋势没有得到根本的扭转。森林覆盖率低，植被稀少，再加上破坏严重，使本来就容易产生的水土流失更加严重。由于没有强有力的生物工程措施，每年耕地沙漠化达300多万亩， 还有相当数量的草原也同样面临着严重的沙漠化趋势，沙进人退的局面还在发展。（4 ）农业生产规模细小，经营效益普遍不高，大量农村劳动力滞留于农业，使经营者失去获得规模效益的机会，降低了农业生产经营者的积极性，粗放经营、撂荒等更使本来就十分有限的耕地资源得不到有效的利用。这是制约中国农业发展的一个特殊因素。（5） 农业科技水平低，制约了农业现代化的进程。尽管改革开放以来，中国在加强农业科技研究推广方面做了大量的工作，但科技在农业增长份额中只有35%，与世界发达国家甚至一些发展中国家相比，仍然存在很大的距离，与中国农业的发展也很不适应。农业科技进步水平低，难以从根本上改造传统农业，也就难以形成现代农业。
其次，工农业增长速度差距拉大，农业支撑国民经济持续、快速、协调发展的力量不足。
工农业的协调发展，是国民经济持续、 快速、 协调发展的关键。1985年以后，伴随着经济发展，中国工农业的增长速度发生了极大变化。进入九十年代以后，工农业增长速度之比一直在4∶1左右，1994年达到4.97∶1， 远远超过中国现阶段工农业发展的正常比例，由此带来城乡居民收入差距再度拉大。1978年，城乡居民收入差距为2.4∶1，1994年扩大为2.6∶1。
由于工农业发展失调，农业难以支撑目前整个国民经济的迅速增长。（1）从农业生产的角度看，粮食总产要由1994年的8890亿斤增加到2000年的10000亿斤，每年必须增加185亿斤，即每年增长2%。而从1984年—1994年，我国粮食总产由8146亿斤增至8890亿斤，每年仅增加70多亿斤，年均增长0.9%。而且， 导致近些年粮食增产速度缓慢的不利因素不仅没有消除， 有些还在继续发展。 （ 2 ） 从农民收入的角度看，1994年农民人均纯收入按当年价格计算为1220元，若按1990年价格计算仅为811元，如要达到2000年的 1200元，今后年均增长速度必须保持在6.7 %（指实际增长速度，下同）以上。但从这几年农民实际收入的情况看，如期达标的难度较大。1990-1994年，农民人均纯收入年均增长仅4.3%。（3）农产品有效供给不足，一方面牵动物价上涨，加大通货膨胀的压力（1994年零售物价上涨指数中，食品类涨价因素占60%）；另一方面，导致作为工业原料的农产品短缺，制约了加工业的发展。近年来，由于棉花生产和供给的减少，相当数量的棉纺企业处于停产或开工不足状态；由于粮食有效供给不足，玉米价格持续上扬，加大了饲料加工业的生产成本。（4）农民收入增长缓慢，城乡收入差距拉大， 也制约着农村市场容量的扩大。1985年，县以下消费品零售额占社会消费品零售额的33.5%，1994年下降到25.4%。农村购买力水平的降低，缩小了工业品的需求和农村市场容量，长期下去，工业经济的持续增长将失去有力的支撑。
因此，如不加强对农业的支持和保护，我国国民经济将难以持续、快速、协调发展。
再次，与国际社会比较，中国农业为工业化提供的巨额积累远远超出其自身的承受能力，并且仍然处在贡献之中。
世界经济发展实践表明，在工业化初期农业为工业提供包括资金、劳动力在内的要素积累，是一个必然现象。当工业化进入到一定阶段时，农业提供剩余结束，并很快转入工业反哺农业阶段，对农业保护的力度随之逐渐加大。我国农业为工业化提供的资金积累，无论是资金之巨还是时间之长，都是世界上任何一个国家所不能相提并论的。改革开放以后，虽然国家数次大幅度提高农产品价格，农业的名义保护率〔1 〕提高，但据已有研究成果表明仍然是负值，并随着经济发展和工业品价格的上涨，负值一度逐年增大。九十年代，当工业在工农业总产值中所占份额接近甚至超过70%时，农业提供剩余并未按照世界工业化经验表明的那样结束。直到目前，中国农业贡献者的角色没有根本改变。这就使本来就落后的农业因长期价值补偿不足而失去自身发展的活力，使农业生产的物质、技术条件得不到应有的改善。这是我国农业生产力发展缓慢的一个重要制约因素。
从1979年开始，我国农业经济体制实行重大改革，农户经营的主体地位得到了承认。国家的资金分配政策也实行了重大调整，国民收入分配格局中不利于农业的局面有所改观，可供农户分配的财力大幅度增加，使农业发展资金来源的基础条件大为改善，这为我国农业资金运行提供了新的、比较宽松的环境。但是，必须看到，改革16年来，国家的宏观分配政策和改革措施仍然不够完善，城乡关系、工农关系、中央和地方的关系并没有完全理顺，特别是在农户的收入增多、经营主体地位加强以后，并未建立起有利于农业发展的投入机制和积累机制。因此，农业资金投入问题仍然严重。国家减少了财政支农支出的比例，农村合作经济组织和农户的长期投入也同步减少。这样，国家、集体、农户三个主渠道，都减少了对农业的长期投入。由此导致了农业生产后劲不足。这是自1984年以来农业资金运行过程中存在并越来越突出的问题。
中国农业为工业化提供的巨额积累，使中国在十分贫困的基础上形成了比较完整的工业体系和国民经济体系。但农业自身的积累发展能力已非常脆弱。尽快结束农业提供剩余，为农业创造一个自我积累自我发展的条件是当前中国农业发展的最低要求。
最后，面对市场经济的快速生成，农业资源要素的竞争能力明显不足。
建立社会主义市场经济体制是中国经济体制改革的既定目标，引进市场机制，彻底打破传统的资源要素配置格局，必将极大地提高资源要素的使用效率，加快包括农业在内的整个国民经济的现代化步伐。但是，我国农林水气资源有限；大量剩余劳动力滞留农村和土地的社会保障性，使得农村土地要素的流动缓慢，难以形成有效的规模经营；农业产业结构调整的滞后，放大了农产品需求弹性小的效应；农业技术进步水平低，劳动生产率提高缓慢。这一切都使得我国农业受到资源和需求的较强制约，扩张空间小，投资效益差，产业比较利益低，从而在资源要素特别是资金要素的竞争中，缺乏足够的实力和吸引力。同时需要看到，中国市场经济体制正在形成发育中。市场机制本身和宏观调控体系的不完善，法规制度建设跟不上，农村社会化服务体系和其他市场中介组织的不健全，农民缺乏联合自助，无力抗衡非正当竞争，使得短时期内农产品市场和要素市场仍将处于无序失衡的状态，这将会增强农业产业比较利益低的效应，扭曲资源要素的市场配置机制，加剧农业本已不利的竞争地位。
以上四个方面说明，在中国建立社会主义市场经济和加快国民经济发展过程中，由于农业在国民经济中所处的基础地位、农业固有的弱质性和所受资源条件、生态环境的约束，以及农业发展对一个人口众多的农业大国居民实现小康和国民经济实现现代化的关键意义，不仅有必要，而且必须加强对农业的支持和保护，中国农业保护已经提到议事日程。当然，中国有自己的国情，中国的农业保护须走自己的道路，不能照搬外国的经验。
首先，中国是一个发展中的人口大国，工农业之间、城乡之间和地区间的不合理的资源要素分配关系是长期积累的产物，调整这种关系，结束农业的剩余提供，加大农业保护力度，不可能毕其功于一役，需要有一个渐进的过程，因而具有阶段性。已有研究表明，日本、韩国、我国台湾省开始工业化时期“农业保护率”近于零，在这种情况下工业化进程较快。而目前我国的负值过大，显然，工业对农业剥夺过多，有碍于我国农业的发展和工业化的顺利实现，再加上我国人多地少，人均农业资源少，对农业的保护应适当高于发达国家工业化初期的“农业保护率”值。因此，我们认为，在近期内，应通过价格（缩小工农剪刀差）、税收、资金投入、防止农村储蓄存款流失等经济手段和政策措施，逐步减少“农业保护率”的负值，并由负值转为接近于零。以后的趋势是随着农业供给剩余的结束和工业化的高速发展，使农业保护水平逐步提高。但是，就我国而言，我们不可能走发达国家过高农业保护的路子，以免给国家财政背上沉重的负担。世界各国经验证明，“农业保护率”稳定在30%左右，就可以保证每个农业劳动力收入不低于其他行业劳动力收入的80%，同时也能够保证农产品的稳定供给。我国“农业保护率”逐步达到并长期稳定在30%为合适值，对工业和农业的发展均有利。
其次，支持和保护农业的目的在于努力提高农业的综合生产能力，其核心是加大对农业的投入特别是资金投入。现有渠道的农业投资要长期稳定，并逐年增加力度，同时，需要多方开辟、增加农业资金渠道，实行全民办农业。具体说来，一要较大幅度地增加国家财政对农业的投入，提高农业基本建设投资占国家基本建设投资的比重，增加对农业科技进步的资金投入，增加对扶贫项目的资金投入。二要改革和完善农村金融体制，增加信贷资金对农业的投入。国家在信贷资金的投入、资金安排和计划管理等方面对农业发展要采取适当的倾斜政策；要调整农业信贷结构，增加农业中、长期贷款的比重；要在充分发挥中国农业发展银行支农作用的同时，放开搞活农村信用社，让农民的资金尽量用于农业。三要积极鼓励、引导农村集体和农民增加农业投入。农村集体和农民投入是农业投入的大头。要使农民对农业的投入有一个合理的回报；要在国家投入、政策等方面采取措施引导农村集体和农民增加对农业的投入，特别是活劳动的积累，使农民在增加农业投入中取得切实利益。四要加快农业、水利利用外资的步伐。政策性外资贷款要优先安排用于水利、农业基础设施，政府对这些项目中国外投资的转贷利率应给予优惠，并切实加强利用外资的归口管理；国家从外商投资企业征收的税金中可抽出一部分建立投资风险基金，对投资于农业、水利的外资项目必要时予以适当贴息，以正确引导外资投向；同时要与其他增加农业、水利投入的政策相结合，多渠道解决国内配套资金问题。此外，还可以考虑从全社会固定资产投资中、从国有土地使用权出让费中、从耕地占用税（变一次性征收为逐年征收）中、从直接受益生态效益的集体和个人中、从粮食销售环节、从非农建设占用农业灌溉水源和工程中、以及从国外优惠贷款和赠款中，多渠道筹集一定数量的资金，用来设立国家农业保护基金，这样加上原已设立的农业发展基金和农业事业费，分别运用于农业的简单再生产、扩大再生产和服务单位的业务补助，农业投入机制就可望有效建立并完善起来。农业市场风险主要通过国家财力和动员全社会来解决，农业自然风险最有效的办法是通过动员农民参加合作保险来解决。鉴于商业性保险和政策性保险兼管的现行体制已经不适应农业保险事业的发展，根据国外的经验和我国部分地区的实践探索，可考虑加紧建立在国家财政支持下的农业政策性合作保险公司，使之成为保持农业稳定发展的一项重要保护措施。总之，中国农业的发展不但直接关系亿万民众的生活和整个经济发展的进程，也直接或间接关系到其他产业的发展，并且随着经济发展程度的提高，后者对前者的依赖性会越来越强。现阶段国家财力有限，实施农业保护，既有中央和地方各级政府的责任，也有农村集体和农民的责任；既有金融部门和机构的责任，也有全社会其他各行业、各部门的责任和义务。
再次，农业保护的对象涉及农业生产、交换、分配、消费等各个领域，择其要者，主要包括主要农产品生产的保护、水资源和水利基础设施的保护、气象探测环境和基础设施的保护、耕地资源的保护以及农业科技教育的保护等等。不同的国家根据不同的国情，对农业保护的领域会有不同的侧重。发达国家实施农业保护是在农产品过剩的条件下进行的，主要通过对农产品市场的干预，平衡农产品供求，稳定提高农业生产者的收入，促进农村经济发展。而市场机制对应付农业危机、调整农业生产所起作用则存在明显的欠缺或不足，比如，农产品过剩使之价格下跌这种情形下保持或增加收入水平的唯一办法是增加产量，结果更加剧了农产品过剩，延长了危机时间。因而市场机制不仅无助于解决农业危机，反而使之更趋严重，这样，政府干预便成为必然的选择，由政府建立完整的保护农业体系便是其中的重要措施之一。与发达国家的情况不同，中国在今后很长一段时期内，农产品有效供给不足仍是面临的一个主要矛盾。因此，现阶段以至今后相当长一段时期内，中国农业保护还必须围绕提高农业生产力、增加农产品的有效供给来进行，进而实现平衡农产品供求、提高农民收入、加快农村经济发展的目的。所以，中国农业的保护，不同于发达国家重点放在市场和流通领域，而是重点要放在农业生产领域，放在加强农业基础设施建设和农业科技进步方面。
最后，实施农业保护的手段是多方面的，既有资金等要素方面的重点投入，也有政策、制度、法规等手段的运用。中国农业保护刚刚提出不久，面临的问题很多，因此，需要统筹协调各种保护手段的运用。比如，加强在流通领域内对农民利益的保护方面，就可以通过采取多种手段达到目的，如：建立、完善粮食等大宗农作物的风险基金制度、农产品最低保护价制度和粮食储备体系；改革农产品流通体制，按照事权的划分，建立粮食等大宗作物的两级调控、平衡体系；进一步完善农业生产资料的流通和价格体制；加快立法，完善农业市场的运行规则；建立健全政府对农业的客观调控体系；鼓励、支持农民自己兴办中介服务组织等等。
总之，保护农业是中国经济发展到今天的客观必然要求。保护农业就是要切实加强农业基础，改变农业不利的发展环境，提高农民的收入水平，推动农村向小康迈进，实现工农、城乡和地区间的共同富裕，为下个世纪国民经济的稳步快速发展奠定坚实的基础。这也是中国实施农业保护政策和保护行为的基本出发点和独特性所在。
*参加本文写作和讨论的还有艾云航、张岩松、苏明、 王翠槐、杨德瑞等同志。
注释：
〔1〕农业保护水平通常以“农产品名义保护率”（ PSE ）为标志（本文以下简称“保护率）。“保护率”是通过促进或制约农业项目发展的各项因素而计算出的。各国农业供给剩余结束期的“保护率”值接近于零，负值越大表示农业为工业提供剩余越多，正值越大表示工业反哺农业的量度越大。一些发达国家“保护率”可达相当的程度，如日本1986年已达72，美国已达50。而我国在1992年仍为负值18.5。