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一、风险社会视角下的农村社会风险与安全
(一)“风险社会”的概念与当前中国的社会风险
“风险社会”一个时期以来曾成为社会流行话语。究其源，作为一个分析概念是20世纪80年代伴随德国社会学家乌尔里希·贝克1986年系统提出“风险社会”概念出现的，乌尔里希·贝克和英国社会学家安东尼·吉登斯等认为，现代风险与以前的自然风险明显不同，从根源上是内生的，伴随着人类的决策与行为，是各种社会制度，尤其是工业制度、法律制度、技术和应用科学等正常运行的共同结果，因而是一种人为的风险。吉登斯等则进而提出了制度性风险问题。作为现代化的结果之一，工业社会的核心问题之一是财富分配以及不平等的改善与合法化[1]，也就是社会风险与化解社会风险的问题。虽然中国社会发展阶段和环境与西方有异，但贝克、吉登斯等对现代社会的风险研究和揭示，为我们反思和理解现代社会发展中的社会问题提供了重要视角和理论基础。
与后工业化国家相比，工业化过程中的中国面对的风险环境更为复杂：一是现代意义的风险大量出现与传统风险并存；二是尽管技术风险、制度风险成为风险结构中的主要类型，但由于中国在进行着现代化的同时，也进行着制度改革和制度转轨，因而制度风险中既有过程风险也有结构性风险[2]。改革开放以来，随着市场经济、工业化和城市化推动着我国社会从计划经济体制向市场经济体制、从封闭型经济向开放型经济的转型，一方面是社会经济迅速发展，另一方面，经济转型和社会变迁打破了中国原有的社会平衡，带来了整个社会的风险环境变化，使我们面对一个“风险高发”的社会。目前，社会的内部分化在加剧，社会问题频繁出现，社会各种矛盾日益激化，改革的结果是，无论形式或实质上，平和、有序已不再是社会的常态，社会已如贝克、吉登斯等告诫的呈现“风险社会”症状。毋庸讳言，我们所追求的“和谐社会”理想已处于窘境。
(二)“三农”问题——中国风险社会在农村的表征
就我国社会目前所面临的风险而言，“整体上已进入一个高社会风险的发展阶段，其中有部分社会群体则进入高端社会风险区”[3]，占我国人口大多数的农民群体是这一“部分社会群体”主体，这点已为国内研究者公认。也就是说，中国的社会风险是在农村地区以严峻的“三农问题”的形式表现的，而农民群体则处于高端社会风险区。
对农村社会风险增加的原因，社会上及学术界有许多的解析，但一个时期以来，一种值得质疑的说法在我国社会流行甚广，并被誉为“国际经验”或“国际惯例”，认为“对于一个经济在短时间内急速发展的国家，当它的人均GDP达到1000～3000美元时，这个国家就进入了所谓的社会矛盾凸显期，它一定会面临各种社会风险的压力”。我们十分赞同学者于建嵘先生的看法，即，这“实际上是把目前中国社会公共安全系统出现的问题，当作是在社会转型期经济发展到一定水平时必然产生的社会现象”。“人均收入跟社会的贫富差距以及社会公共安全体系出现的问题之间，并不存在必然的联系”，“国外经济学界根据社会统计数据做出的试图解释某些社会现象之间联系的努力，是与特定的社会制度和经济政策以及许多其他因素密不可分的。因此，把某些在特定条件下得出的结论推广到普遍性和必然性的层次去加以理解和接受，就会犯以偏概全的错误。”[4]
“三农”成为日益严重的社会问题是中国农村发展中缺乏基本社会保护的典型实例，昭示着现阶段中国社会农民所面临的风险。农村社会风险日益严重的重要原因之一，在于经济发展与社会发展的严重不协调。众所周知，我国农业早已不是稳定收益的优势产业，在城市社会经济加速发展的同时，农民收入增长缓慢，城乡差距愈来愈大[5]，部分农村已呈现经济社会衰败迹象，伴随城市化进展，农村土地被大量占用，农村人均耕地面积急剧减少。城市化进程与农村人口就业水平脱节，从事农业的市场风险增大，农民收入不稳定。当我们以风险与保障视角来观察农村、分析农民问题时就会发现，中国农民在抗御风险方面处于明显弱势，生活水平的低下使农村贫困群体更易遭受各种生活风险的侵袭。我国农村社会的多数农民(特别是较贫困地区农民)，面对的社会风险主要是生活风险或“生存风险”，在生产及生活中存在很多可预测的和不可预测的风险，主要表现在自然环境、经济环境和社会环境等方面，部分源于生产风险(如自然灾害及耕作技术、品种选育问题)导致的农业收入损失，部分源于由生活风险(如疾病、健康问题)，以及由社会因素变更等令农民处于生计的“风险”中。农民生计的脆弱性是农村地区风险社会的最显著特质。
我们认为，所谓“三农”问题，在一定程度上是对社会风险缺乏基本社会保护的产物。在经济相对落后的农村地区，我们看到的农民的风险，表现为农民生计保障的“脆弱”，缺乏社会保护的个体小农经济生存和发展的困境、缺少社会公共财政投入的农村公共事业的若有若无、缺乏基本社会制度保护的农村困难群体生活的艰难。传统的家庭保障和土地保障已难以规避市场经济条件下农民所面临的巨大风险，正在累积成“社会风险”，形成系列问题-农村社会安全问题正进入“发作期”，可能影响农村甚至危及整个社会的稳定。
二、保障性制度安排是建设新农村的社会政策导向问题
(一)对社会政策导向问题的认识
降低和化解社会风险的有效途径依赖于国家社会政策和社会的风险共担机制。中国农村社会问题积聚演化为举国关注的“三农”问题，与社会政策和保障体系构建不建全密切相关。
对于社会政策的涵义，学者们有着种种见解，如国外学者，或强调是指“与政府有关的政策”，“对公民的福利有直接的结果”、“其核心由社会保险、公共救助、健康和福利服务、住房政策等组成”(马歇尔)，或强调社会政策的再分配功能和对资源的权利要求的改变(蒂特马斯)[6]，多基于20世纪对社会福利的理论；国内学者则强调社会政策是“公共权威机构制定的”、“以满足社会性地认识到的”“个人需求”，“增进公民的个人福利和社会福利的政策”[7]。显然，关注国家的社会职能和公民权利是其共性认识。
我们以为，视社会政策为“在现代社会基础上发展起来的一项为降低市场经济中的社会风险的政策体系和基本制度，核心是由国家对国民收入进行再分配，把对社会成员提供普遍的社会保障和支持广泛的就业，作为自己的一项基本职能”[8] 的概括，较为科学严谨，价值取向明确，也符合我国目前及未来协调经济社会发展的现实导向需求。可以作为我们深入探讨农村社会问题的理论基础。
历史的和国际的经验值得研究和借鉴。市场经济、工业化带来社会经济发展的同时，也带来巨大的社会风险，在欧洲市场经济发展和工业化进程中出现过的社会风险及引发的社会动荡，以及在此过程中逐步发展和明晰的社会政策和实施效果，是我们今天需要正视的。
伴随近代以来西方向工业化的发展和社会转型，基于私有制、市场经济的工业化和城市化发展，产生的医疗卫生、失业、低工资、工伤等社会问题，激化了资本主义的社会矛盾和风险，曾引起社会革命浪潮，促进了社会主义思潮的发展，政治、经济的压力和社会的思考，使由社会改良思路的“社会观”和“公平观”成为社会政策的价值基础。《贝弗利奇报告》倡导的全民“社会福利制度”成了此类社会政策的实践标本，实质是“用国家的力量来调节社会财富的分配”[9]，“矫正”私有制在市场经济下的不公平，保障社会经济稳定发展。此后一些工业国家先后建立了全民性、强制性的社会保障体系，思路也从开始的反贫困发展到现代的反“社会排斥”，强调公民社会权利。虽然其存在种种问题，但对减少社会不平等现象的功不可没。欧洲国家劳动群体获得较多社会资源是国家社会政策的结果。20世纪70年代以来受到质疑并进行了诸多改革，但其社会政策的社会价值基础和制度框架并无重大改变。
应该指出，中国社会改革也是以市场经济体制为指向的，市场经济没有社会政策的介入和国家的干预，也必然出现两极分化，社会分配不公和社会不平等不可能由市场本身自我纠正。中国在市场经济、工业化、城市化发展进程中同样面临着巨大的社会风险，中国有了多年的经济快速发展，但如前所述，在社会发展的某些方面出现了严重的滞后甚至倒退现象，集中表现在社会政策指向上。
从抗风险能力和机制方面看，改革过程中所批判和急于改革的内容包括一些效率低下、资源浪费的“企业办社会”、“公费医疗”等，而往往忽视其中为社会成员所提供的化解各种风险的潜功能。当时的改革初衷之一就是提供一个有一定风险的社会来促使优胜劣汰，从而提高效率和社会活力。但由于各种保障性的措施无暇顾及，结果在提高效率的同时也迅速瓦解了原有体制下社会风险的部分化解机制，出现了大量处于社会边缘的“弱势群体”，一下子将中国社会推向了风险社会。在城市，随着政府在医疗、住房、就业、教育等领域的财政甩包袱式改革，直接使城市居民面对失业、医疗、养老、住房、教育和低收入等社会风险，出现了社会边缘的“弱势群体”。在农村，改革前，在人民公社集体经济体制下，农民抵御社会风险的是集体经济基础上的收入分配制、医疗需求依靠合作医疗保健制度、乡村初等教育靠集资办学、特困老年养老由“五保”制度解决，归属于社会保障的项目仅有社会救助及优抚制度。农村改革后，集体经济解体，分散社会风险的组织基础和物质基础瓦解，合作医疗瓦解，集资教育衰落，农村社会仍然缺乏公共财政支持的基本社会保障机制。一家一户的个体经济直接面对着难以预测的社会风险，农业、农村、农民重新陷入无保护状态。
(二)建设社会主义新农村亟待明确社会政策的社会价值观
我们认为，建设社会主义新农村的社会政策最终目标，应是矫正中国市场经济下的社会不平等，增进社会凝聚力，实现社会发展中的社会公正和公民社会权利，推进公民社会的形成，这也是社会主义理念的实际体现。
建设社会主义新农村，亟待明确社会政策的社会价值观。社会价值观决定社会政策导向，马歇尔的“公民权理论”是福利国家保障制度最主要的价值基础[10]，但目前我国对社会政策(社会保障)的理念，存在价值观模糊现象，诸如“公平”是不是我们社会应该追求的价值，我们社会应该追求的是经济效率还是社会公共利益至上？倡导经济效率、保障稳定是手段还是目的？这是首先需要回答的社会价值观问题。目前的社会价值认同里缺乏基本的、明确的社会公平理念。其原因自然与中国社会停留在“形式公民权”阶段有关[11]。中国农民公民权利意识长期缺乏，对社会公平、公民权实质理解不清，其结果是，虽然政府部门承认“劳动和社会保障权利是公民的基本权利”，但是农村社会保障制度体系建设长期陷于低水平徘徊，停滞不前，国家公共财政支出的二元体制，“厚城薄乡”，农村发展、农民生存均缺乏基本社会保护，加上农村经济发展缓慢和生活贫困，农村剩余劳动力大量流入城市，近距离比较而形成的强烈的生活反差，更强化了农村人群的“相对剥夺感”，故社会有“二等公民”之喻并非偶然。
我国“低保”发展的政策导向为，社会救助对于社会弱势群体权益保护和社会安全意义重大，因为它保障的基本目标，是基本生存条件，是社会安全“最后的一道基础防线”。“低保”项目对于存在大量贫困人口的我国农村居民来说是最具实际意义的基本保障。但这一制度在城乡却出现了不同的政策指向，1995年后，国务院发布《关于在全国建立最低生活保障制度的通知》等文件，将农村建立此制度定位于“有条件的地区”的特殊对象，1999年国家正式颁布了《城市居民最低生活保障条例》，资金由地方人民政府列入财政预算，对财政困难地区中央财政给予支持，为城市户籍所有居民提供了最基本的生活保障，城市很快实现了“应保尽保”。对农村，国家并未强制，仅明确由“有条件的地区”各级财政解决，经费的短缺使这项制度在农村实施范围有限。问题的关键是，亟待“低保”救助人口存量大的地区恰恰都是财政困难的地区，各级地方财政为城市户籍居民提供最基本的生活保障已捉襟见肘，更难以顾及农村贫困群体，保“基本生存”权利、保公平无法实现成为低保制度发展的政策怪现象。
(三)农村社会保障的尴尬：当前农村社会政策导向问题分析
与城市社会保障制度建设比较，政府和学术界对农村社会保障制度建设重视不够。目前农村社会保障制度发展缓慢，缺陷明显，起不到“社会安全网”作用，其主要表现有[12]：
1.农村社会保障体系不健全
从目前制度建设情况来看，除原有的“五保”、优抚、救助救济外，我国政府目前在农村地区推行的制度化“社会保障”，主要是新型农村合作医疗和社会养老保险制度以及社会救助制度和扶贫开发政策。农村依然缺乏系统的公共卫生体系、养老保险体系等重要保障机制。
2.农村社会保障管理体制分散甚至混乱
我国农村社会保障管理部门存在条块分割的现实，造成了政策协调、资源共享等诸方面的较高交易成本。农村社会保障基金则由地方各级政府的下属机构来管理，社会保障基金管理缺乏约束，影响社会保障基金的安全性、流动性与收益性，直接影响了农村社会保障基金的保值增值。
3.农民工和失地农民保障问题成为新社会问题
随着城镇化战略实施的加快，失地农民的数量越来越多。目前全国失地农民保障大多局限在一次性提供征地补偿金的办法上。对于缺乏其他技能的农民来说，失去土地保障，又没纳入城市的保障系统，仅靠征地补偿金不能保证他们将来的生活，“农村失地群体”的保障问题依然严峻。
4.各级政府，特别是中央政府对农村社会保障体系的资金投入不足
5.现有的各项农村社会保障制度的覆盖面仍很小
这种种问题的背后实际上涉及到政府的责任定位问题。当前政府在政策导向和制度设计中构建农村“社会安全网”问题未给予足够的重视，农民仍处于各种“风险网”的包围之中。
三、社会政策与制度体系保护是农村发展与社会风险化解的基石
新农村建设在社会价值追求上，应引导社会公正观的发展，逐步使社会公正的价值观成为社会普遍认同的价值基础，有利于社会整合，实现社会公平、和谐的社会整合，这正是新农村建设的社会主义应有之意。农民既是新农村现代化的对象、受益者，也是新农村发展的承担者和操作者，他们是新农村现代化的主体。政府的主要作用是通过社会政策和相关保障制度保护和支持他们。
在中国进入风险社会的大环境背景下，农民、农村、农业面临的风险事关整个城乡社会安全，中央“十一五”规划提出建设社会主义新农村战略决策，推动解决我国农村社会发展问题。其中明确将“强化政府对农村的公共服务”、“积极推进城乡统筹发展”、“大力发展农村公共事业”作为目标，在加快发展农村经济、增加农民收入的同时，加速发展农村教育、文化、医疗、社会保障、基础设施等社会事业。这对改变农村旧有社会公共事业体制和面貌的提供了有利契机。
应该说，“强化政府对农村的公共服务”、“积极推进城乡统筹发展”、“大力发展农村公共事业”、构筑以社会权利和社会公平为导向的社会风险保护机制，是实现社会主义新农村发展战略目标的关键，而强化对“三农”的社会保护，构建农村地区的“社会安全网”是落实社会主义新农村建设战略目标的具体体现。政府在构建农村“社会安全网”方面须树立以下理念和思路：
首先，应该在政府主导下，通过社会保护政策(制度)帮助农民应对市场经济带来的风险问题。政府必须改变公共财政的社会转移支付中“重城市、轻农村、重工业、轻农业”的社会政策取向，加大对农村社会保障的投入。
其次，农村社会发展应该是有社会保护的发展，农民面临的风险实际是生存风险，社会政策的制定要着眼于农民的需求，根据农业生产易受各种灾害侵袭、农民人均资源量小、人均农业剩余微薄、生计脆弱性突出的特点，通过公共财政转移支付对农业生产资料、产品补贴，减免税费和技术投入、支持发展多种经营等政策保护手段，增加收入，稳定农村经济社会发展。适当引入商业保险机制以帮助农民应对自然灾害等风险。
再次，农村社会发展是农村人口拥有基本抵御风险机制的发展。这需要以政府为主导，发展和培育农村社会组织(如老年协会等)及传统社区力量，作为农村社会保障发展、运行的组织资源，实行普遍的、最基本的、目标具体、明确的社会保障制度。通过政府的转移支付建立农村基本医疗、农村最低生活保障、农村养老等各项制度，保障农民的实质公民权利。构建一个立足国情、政府角色定位明确的农村社会保障体系，逐步形成以基本社会保障制度体系为核心的农村社会安全保障体系，消弭各项公共事业方面的城乡差距，在现有城乡二元结构下实现城乡统筹、协调发展和解决“三农”问题，消除农村发展中的农民所面临的各种风险的必然选择，是新农村建设成功的重要标志，必将给我国农村社会发展带来深远影响。
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