摘要：2015年中央城市工作会议明确要严控增量、盘活存量，尊重城市发展规律，开展城市更新和城市修补。国家、省严控500万以上人口特大城市中心城区新增建设用地，倒逼存量用地挖潜。随着城市更新工作深入到珠江三角洲地区的各个城市，更新方案编制工作结合不同城市的特点逐渐形成较为完善的体系。本文通过分析广州、深圳、佛山、东莞、珠海五个城市的城市更新方案编制体系及内容，总结城市更新方案编制的特点及存在的问题；对城市更新方案的高效落地实施有一定的启发。
关键词：城市更新；更新改造方案；更新单元；片区策划；实施方案
1 研究背景
城市更新改造方案编制要解决城市发展战略在本区域落地的问题，通过功能的优化，基础设施和公共服务设施的补缺和提升来补城市快速发展中存在的短板；同时要实现文化的保护和传承、城市特色的维育、平衡原土地权属人的发展和利益诉求。基于这样的需求，珠江三角洲地区几个典型城市的更新方案编制体系均包括从宏观到中观到微观的不同层级，宏观把控主要对接和落实国土空间规划，中观把控主要对接控规管理单元，微观层面则到具体项目的落地。
2 珠江三角洲地区典型城市更新方案编制体系及内容
典型城市案例选取了广州、深圳、佛山、东莞、珠海五个城市。其中广州市在“1+3”体系下，强调政府管控企业参与，目前形成了较为完善的政策体系。深圳市是全国最早的“村企合作”试点城市，其城市更新政策体系最为完整。佛山市是全国最早的“三旧”改造试点城市，是广东省“三旧”改造综合试点。东莞市的土地开发强度较高，在省内仅次于深圳，其城市更新工作始于产业结构调整，并着力于生态环境提升与产业升级改造。珠海市城市更新工作始于旧城镇、旧区的改建工作，其更新改造思路强调“慎用大拆大建，少用小拆小建，多用不拆不建整治”。这个五个城市的城市更新工作在珠江三角洲地区具有典型意义。
2.1广州市城市更新方案编制体系
广州市城市更新方案编制体系为四个层级：城市更新总体规划/专项规划——城市更新年度实施计划——片区策划——实施方案。其中城市更新总体规划/专项规划（旧村、旧城、旧厂专项规划）是城市更新总体层面的规划引导，主要明确城市更新的目标、策略、规模、重点改造区域、改造时序以及总体功能和强度指引等。城市更新年度实施计划是城市更新管理的抓手，主要明确全市及各区年度工作目标、任务、规模，明确更新片区、项目单元边界及工作内容等。片区策划方案编制通过梳理片区问题，明确片区总体定位、发展目标、改造思路与模式、建设规模、用地布局、开发强度、公益性设施（公服、市政、道路等）、初步经济测算、项目单元边界、资金来源、改造时序等内容，为控制性详细规划编制或修改提供依据。实施方案的编制根据片区策划方案及控制性详细规划编制，明确改造范围内用地布局、开发强度、实施主体、经济测算、实施时序等内容，推动项目的开发实施。
2.2 深圳市城市更新方案编制体系
深圳市城市更新方案编制体系包括：更新“五年规划”——法定图则——城市更新单元计划——城市更新单元（含有一个或者多个项目），共四个层级。其中市层面“五年规划”通过目标控制、总量控制统领全市城市更新工作，主要内容为明确五年内全市更新的目标、策略、时序和重点片区，并突出重点片区的统筹地位，量化城市更新计划、规划、用地规模和公共配套设施指标。区规划落实市“十三五”提出的更新单元计划的结构、规模、配套设施、固定资产投资。城市更新单元计划，是城市更新工作有序开展的重要管控手段，列入更新单元计划的项目应当具备近期实施条件，具可实施性。城市更新单元计划需要明确拆除范围、更新方向、主要公共利益等核心内容。现行法定图则与更新单元计划功能不符的，需开展法定图则调整编制，具体需要明确更新单元范围、范围内应当配置的基础设施和公共服务设施的类型和规模、城市更新单元的规划指引。城市更新单元规划则是具体的改造项目方案内容，主要内容包括：土地与建筑物信息核查、更新范围、更新目标与方式、功能控制、城市设计、公益移交、分期实施、生态修复、以及产业、交通、市政、公服、历史、环境、生态等专项研究。
2.3 佛山市城市更新方案编制体系
佛山市提出三级规划管控体系，在增加了实施方案编制工作后，共四级管控体系：更新专项规划及城市更新五年规划——城市更新单元计划——城市更新单元规划——实施方案。
更新专项规划及城市更新五年规划，重点需要明确城市更新的重点区域及更新方向、目标、时序、总体规模和更新策略，以及具体工作任务。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆城市更新单元计划主要内容包括城市更新单元划定、控制性详细规划修改说明、明确公益性城镇建设用地提供的责任主体及完成时间表，需明确更新类型（政府主导更新改造、社会资金参与改造、集体经济组织自行改造、原土地使用权人自行改造等）、资金来源、供地方式（协议出让、公开出让）等内容。城市更新单元规划主要内容包括：具体项目范围、更新目标、更新模式、开发时序、规划控制指标、公共服务设施、交通承载、城市设计指引规划管控、城市设计等。更新单元如涉及规划调整，该环节视为控制性详细规划修改；如不涉及，该环节视为地块开发细则。实施方案编制以已经批准的城市更新单元规划为依据，主要内容包括：地块规划、现状、土地利用情况、协议补偿方案、土地整合方案、征收、拆迁方案、分期建设方案、公益性设施及用地建设和移交方案，完善历史用地手续方案。
2.4东莞市城市更新方案编制体系
东莞市城市更新方案编制共四个层级：全市城市更新专项规划——镇街城市更新专项规划——更新单元划定—— “1+N”总体实施方案。其中全市城市更新专项规划、镇街城市更新专项规划以城市总体规划、土地利用总体规划、生态控制线规划、工业保护线专项规划为编制依据，主要内容包括：全域更新管控框架，落实生态控制、文化保护、工业保护、公建配套底线，衔接轨道交通和重大产业平台开发建设规划，作为更新单元划定基础，确定更新单元类型；参照近期建设规划深度进行编制。镇街层级需包含年度实施计划、确定公共服务设施捆绑内容。城市更新单元划定主要内容包括：提出单元改造目标，明确更新范围、更新方向，依据上层次规划提出应在单元内配建的公共设施内容、用地规模、建设主体和移交方式等要求。“1+N”总体实施方案整合了全流程审批事项，包括一份申请和前期研究报告、改造方案、征地报批方案、收储方案、收地方案、供地方案等。
2.5珠海市城市更新方案编制体系
珠海市更新改造方案编制共四级体系：全市更新专项规划——城市更新单元划定——控制性详细规划和更新单元规划——实施方案。全市更新专项规划，一般为五年，并与近期建设规划相衔接，主要明确全市城市更新的重点区域及其更新方向、目标、类型、时序、总体规模和更新策略。各行政区可以根据实际需要编制辖区范围的城市更新专项规划。城市更新单元的划定，需符合全市专项规划，符合基本生态控制线，各类强制性管控要求，保证基础设施、公共服务设施完整性。控制性详细规划和更新单元规划同步开展，并相互影响，需要确定的内容为：更新单元范围，制定城市更新单元的规划指引，明确更新单元范围内应当配置的基础设施；确定具体项目范围、规划指标、产业布局、专项评估报告、土地置换方案。实施方案为项目的具体内容，包括项目实施主体、基本情况、投资计划、建设进度安排、搬迁补偿安置措施、监管措施等。
3 珠三角地区典型城市更新方案编制体系特点分析
3.1 编制体系层级趋于成熟
各城市的城市更新方案编制体系层级均为从宏观的总体控制层面到中观的单元/片区层面，最后到实施层面。其中总体层面控制侧重于全市的更新战略方向、工作任务、重点地区等统筹内容；中观层面的单元/片区层面，则侧重具体的项目执行计划、公共利益的保障、产业经济的综合把控；最后的实施层面包括与法定规划指标的衔接与确定、具体的改造项目的土地整理、征拆、分期建设、完善历史用地手续等内容。具体各城市结合自身特点进行细化执行。
3.2“单元”/“片区”规划
从各城市对更新单元/片区的界定可以看出，从较大范围划定城市更新单元/片区，实施成片连片改造，避免配套设施无法落地，保证城市整体发展效益。空间上协调各方利益，解决城市整体与利益个体的关系。改变侧重盘活存量用地、追求土地经济效益的单一目标，将城市更新上升到城市发展战略的高度，注重改善人居环境、促进产业转型升级、传承历史文化、激发城市活力等多元目标的实现。
3.3更新方案与法定规划的关系
广州市城市更新片区策划与控制性详细规划修改相衔接，片区策划方案作为控制性详细规划修改的依据，通过控制性详细规划落实更新改造方案的法定性。佛山市的城市更新单元规划等同于控制性详细规划的修改，东莞市则在“1+N”总体实施方案需包含独立的控制性详细规划修改环节；深圳市的更新单元规划有法定图则具有同等效力；珠海市控制性详细规划为独立环节，并与更新单元规划同步开展、相互影响。目前城市更新改造方案不属于法定规划体系的环节，在执行过程中必须与控制性详细规划相结合。随着更新改造工作的不断开展，未来需要从更高层面上提高城市更新改造方案的法定地位，提高方案编制与执行的效率。
4 结语
城市更新以已开发的低效、面临再开发需求的用地或建设为对象，本质是对既有众多利益相关人的利益格局的再调整、再分配。城市更新方案编制工作作为利益各方的协商平台，要求展现不同以往的规划逻辑，需要进一步探索科学有效、综合施治、共同治理逻辑下的编制方法体系及细则。
论文作者:窦飞宇
论文发表刊物:《基层建设》2019年第15期
论文发表时间:2019/8/6
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