惠州市乡镇党委实行新体制运作的问题研究，本文主要内容关键词为：惠州市论文,新体制论文,乡镇党委论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262;D267.2 文献标识码：A 文章编号：1007-5194(2007)04-0045-07
2006年，广东省惠州市按照党的十六届四中全会精神和省委关于领导体制改革的要求，圆满地完成了乡镇换届工作。换届以后，乡镇党委领导体制如何运作？领导核心作用如何发挥？是各级党委和组织部门极为关注的一个重大问题。为此，我们成立课题组，通过召开座谈会、问卷调查、个案分析等方式，深入开展调查研究，较全面地掌握了新体制运作以来的基本情况，并根据运作过程中发现的新情况新问题，形成了相应的对策建议。
一、乡镇党委实行新体制运作以来所产生的积极效果
通过“减人”、“减线”和“减层”后，班子的整体运作情况比较理想，主要体现在四个方面：
第一，党委“总揽全局，协调各方”的格局基本形成，党委的领导核心作用进一步体现。
总揽全局、协调各方，是各级党委在同级各种组织中发挥核心领导作用的基本原则，也是各级党委理顺党政关系的基本要求。换届后，惠州市乡镇党委班子大多配备了9-13名党委委员，党委委员的权力由“虚”变“实”，党委班子的力量明显加强，抓经济、促发展的能力明显提高。大多数乡镇党委能够集中精力抓好全局性、战略性和前瞻性的问题。乡镇政府能够服从和接受党委的领导，认真抓好经济工作和完成各项工作任务，政府班子及其成员的工作积极性和工作热情有了明显提高。党委政府班子互相支持、互相配合，执政能力进一步提高。
第二，避免和减少了重叠分工，班子成员权责匹配，责任心和工作积极性进一步增强。
换届前，虽然党委委员分工负责、各管一块，但往往只有建议权而没有决策权，事无大小都须向分管副书记请示汇报，由副书记“定调”后再向书记汇报，即实行“党委委员—副书记—书记”三级工作机制，决策环节和决策层次较多，决策效率相对低下，党委委员的工作主动性和创造性受到限制。换届调整后，每位党委委员从过去的“协管员”变成“指挥员”，权力与职责互相匹配，激发了他们的工作热情，责任心和事业心明显增强。
第三，班子结构进一步优化，班子的活力进一步增强。
班子结构是否优化，影响到领导体制的运作情况。在这次换届工作中，全市共精简乡镇领导班子职数93个，减少副书记职数112个。进一步加大了培养年轻干部的力度，积极推进了机关与乡镇、发达地区与欠发达地区的干部交流，乡镇干部队伍的整体素质明显提高，领导班子的结构不断优化，乡镇班子保持着生机与活力。
第四，班子的整体运作比较顺畅，整体功能进一步强化。
换届前，书记办公会虽然不是一级决策机构，但却是实际工作中的最高决策层。通过换届的“减副”与“减层”，基层党委的权力层次得到简化，党委会的职能持续体现，集体领导不断强化，党内民主进一步发扬。尤其在决策环节，党委委员可以充分发表意见，真正参与到集体决策中来，增强了决策的民主化科学化水平，党委会的决策功能明显增强，班子的执政能力有较大提高。
二、换届后乡镇党委运作过程中出现的新情况新问题
1.党政关系仍未理顺
乡镇党委和政府是基层政权的最重要机构，党政职能定位是否准确，影响和决定着基层班子的整体运行状况，进而影响到农村经济社会的发展。调查发现，目前的乡镇党政关系还很不稳定，还不够顺畅，工作中存在“你中有我、我中有你”的现象，相互配合、分工协作的机制尚未完全形成。一方面，党政职能一体化。党委和政府是乡镇最主要的决策主体和执行主体，都一样在行使行政权力，尤其是乡镇党委，往往会自觉不自觉地过多直接插手或者干预具体的政府事务，“总揽”变成了“包揽”，“协调”变成了“取代”，不仅造成了党委一班人工作头绪多，常年辛苦劳碌，政府一班人“跑龙套”、“靠边站”的现象发生，而且还极易破坏党政“一把手”之间的团结和谐。另一方面，党政关系模糊化。对党政关系的定位问题，从中央到地方都没有作出严格具体的界定。从乡镇的实际情况看，两者的关系是极不稳定、极模糊的。两者的关系往往会因“一把手”的改变而改变，真正是“一个地方一个样，一个领导一个样，换了一个领导又一个样”。在问卷调查中，有64%的乡镇干部认为党政关系不顺畅，必须进一步加以规范和界定。
2.岗位职责不够规范
乡镇实行新的体制以来，书记、副书记、党委委员的工作范围如何划分？党委委员各自的工作责任、权利、义务怎样界定？尤其是专职副书记，作为党内的“三把手”，其职能怎样定位，作用又怎样体现呢？从政策文件看，专职副书记是“受书记委托负责有关工作，或协助书记开展工作”。虽然作了规定和界定，但还是比较笼统的，不够明晰具体。从惠州的实际情况看，副书记的职能有3种情况：有的“大权在握”，对党委工作拥有决策权，是“书记代言人”；有的按照文件精神规定“协助书记工作”，什么事都“沾点边”，似乎是事事都在管，实质上却是“办公室主任”角色，权力被“虚化”；有的具体分管某项工作，只是“党委委员”的角色，党委副职的作用难以体现。问卷调查中，92.3%的乡镇干部认为，规范专职副书记的岗位职责，是领导体制顺畅运行的关键所在。
2.领导分工不够科学
目前，各个乡镇根据不同类型，配备了9-13名党委委员。在分工时，大多数乡镇都考虑到了班子结构需要、个人专长等因素，基本上做到人岗相适。但调研中发现，由于缺少统一规范和政策制度作为参考，乡镇领导成员如何分工，往往由“一把手”说了算。这样，分工就变成了“分权”，就会搞“肥瘦搭配”。现实表明，乡镇领导的分工出现了不均匀和不合理的现象。如，有的身兼数职，手握大权、实权和重权，有的却“偏隅一方”，只管一些“冷门”、“小门”、“偏门”，“责小一身轻”。在分工方面，还发现有的专职副书记管经济不管党务，有的党委委员不抓党务，有的政府副职管党务，还有的纪委书记兼任组织委员。这些问题，必须引起各级党委重视，并采取有效措施加以解决。否则，就会成为党政关系不顺不和的隐患。
4.工作机制不够完善
换届前，由于各级党委都比较重视制度建设，或多或少出台过一些制度规则，对班子内部运作进行规范。换届后，新的领导体制运作时间还较短，班子还处在“蜜月期”和“磨合期”，存在的很多问题还没凸显，一些矛盾还没有暴露，一些制度机制还来不及修改和完善。调研中一些干部反映，目前的决策机制和协调机制还不够顺畅。首先，决策机制方面。换届前，书记办公会是一个议事机构，是决策前各方反映意见和缓解矛盾的“缓冲地带”。换届后，党政班子成员分工相对独立，工作相对封闭，彼此之间互不隶属、互不交叉、互不了解，那么就可能因为缺少“缓冲地带”，而强化了书记个人说了算，或者班子成员说了算，或者由于缺少酝酿阶段而导致决策时书记与成员直接冲突，造成议而不决或者不议而决，最终影响到班子的决策效能。因此，如何建立健全决策机制，进一步规范决策范围、决策权限和决策程序等问题，成为当前乡镇党委亟待解决的重大现实问题。其次，协调机制方面。取消书记办公会后，班子协调沟通出现“三难”：(1)党内协调难。无论副书记怎样分工，但“书记－副书记－党委委员”以及委员之间如何协调，如何沟通？委员们是不是事事都要向书记、专职副书记汇报请示？如果是这样，书记的精力和时间会被大量的事务牵扯，难以从宏观上思考问题。但如果只是向副书记汇报请示，副书记却无权决策时，又怎么办？(2)党政协调难。原来的书记办公会，参会的副书记既有管党内事务的，又有管政府事务的，党委与政府之间协调起来比较方便顺畅。但取消办公会后，现在党政双方如何协调，成了一个新难题。(3)“缺位”协调难。实行委员分工负责制后，乡镇领导干部分管一线，“一包到底”。但当有些领导干部出差、休假或外出培训而“缺位”时，如何“补位”？原来还有分管的副书记或者党委委员之间可以互相代理，但现在没有分管副书记顶上，又不能事事让书记代理，那又如何解决？这个问题如果解决不好，就有可能造成工作失序、失机、失效。
5.监督体制比较滞后
一是监督氛围不浓厚。一方面，有些乡镇领导接受监督的观念不强，内心里抵制监督。另一方面，由于领导干部尤其是“一把手”责多权重，班子成员以及其他普通党员干部，都不愿监督，不敢监督，不善监督。而党组织对领导干部的教育管理，强调自律多，主动监督少，往往失之于宽、失之于软。总体而言，监督意识薄弱，监督空气不浓厚。二是监督制度不完善。目前，党内出台了两个《条例》，为加强党内监督工作提供了制度保证。但由于缺乏具体细化、操作性强的配套制度，实施起来难度不小，监督效果不尽如人意。三是监督合力没形成。目前，乡镇领导干部主要是接受自上而下的监督，而同级监督和下级监督不够到位。特别是乡镇党代会没有实行常任制，党代会和党代表的监督功能大大削弱。此外，党外监督、群众监督和舆论监督还相当薄弱，监督网络不够健全，难以形成监督的合力和威力。
6.能力素质不够适应
一是思想上不适应。一些领导干部尤其是那些较长时期任职、年龄偏大的“老面孔”，对实行新体制的意义理解不深不透，对原有的工作机制存在一定依赖性，导致在工作中存在等待观望，有的甚至缩手缩脚，不敢大胆开展工作。二是能力上不适应。实行分工负责制后，一些领导干部的理论政策水平还不够高，管理社会事务、协调利益关系、开展群众工作、激发社会创造活力、处理内部矛盾、维护社会稳定的本领不够强，以及领导经验还不够丰富，等等。三是作风上不适应。有的领导干部不重视学习，理论素养不够高，缺少理性思考；工作主动性积极性不高，开拓创新意识不强。有的群众观念不够牢固，服务群众意识淡薄；有的工作作风存在“漂”、“浮”、“软”现象，不注重调查研究，不想办法解决问题，遇到矛盾绕弯子、兜圈子、撂担子；有的依法行政意识不强，仍然依靠行政命令推动工作，影响社会稳定大局。
三、构建乡镇党委运作机制的思考与对策
要坚持以“三个代表”重要思想和党的十六大、十六届四中全会精神为指导，以理顺党政关系为前提，以规范岗位职责为重点，以完善工作机制为手段，以加强权力监督为关键，以提高执政能力为目的，着力构建科学合理、运作高效的乡镇党委工作机制。
（一）坚持“总揽全局”和“协调各方”相结合，构建党委全面领导、党政关系顺畅的执政机制
1.正确处理好两对关系
一是正确处理好“总揽”与“协调”的关系，充分发挥乡镇党委的领导核心作用。乡镇党委是农村基层政权的“龙头”，其领导核心地位必须进一步巩固和强化。这就要求乡镇党委必须正确处理好“总揽全局”和“协调各方”的关系，既不能搞“党政合一”，也不能简单机械地搞“党政分开”。解决这个问题，关键在于把握好“总揽”和“协调”的平衡点。乡镇党委要善于从整体上推进全局的工作，把主要精力放在全局性、战略性和前瞻性的重大问题上，在抓方向、议大事、管全局、出主意、用干部、带队伍上下功夫，同时通过发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，用实际行动团结和带领人民群众全面建设小康社会和社会主义新农村。要大力支持政府工作，对政府事务“宜放则放”、“应放就放”，放手放心让政府班子干好工作，努力构建各司其职、各尽其责、互相配合的政治格局。
二是正确处理好个性与共性的关系，科学划分党政职能。(1)乡镇党政班子的共同职能：坚持按照社会主义市场经济要求，突出党委的核心领导职能，强化政府的经济服务职能，从乡镇经济社会发展的实际情况出发，转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率，切实抓好社会主义新农村建设，积极推进社会主义和谐社会建设，努力满足当地人民群众物质文化和精神文化的需求。(2)乡镇党委的主要职能：对政治、经济和社会要实行全面领导，同时，强化对经济工作的领导，提高党委总揽经济工作全局的能力。适应不断变化着的新形势新任务的要求，切实抓好党的建设和精神文明建设，为构建和谐社会与全面建设小康社会提供坚强的政治保障。(3)乡镇政府的主要职能：要自觉接受与服从乡镇党委的领导，坚决贯彻党委对经济工作的重大决策。要贯彻执行法律政策，大力推进民主建设；促进农村经济快速发展，切实增加农民收入；大力提高社会管理水平，努力创造良好发展环境；积极发展公益事业，提供优质高效的公共服务；认真抓好社会治安综合治理，有效维护社会稳定发展大局。
2.切实抓住三个重点
一是加强党对经济工作的领导。领导经济工作是乡镇党委的核心职能。在新形势下，乡镇党委必须紧紧抓住经济建设不放松。坚持从实际出发，确定当地经济社会发展的中长期战略目标，认真抓好关系经济工作的各项重大事务的综合协调，从整体上提高领导经济建设的能力素质。党委领导经济建设，具体来说，就是要把握方向、搞好决策、用好干部、优化环境、形成合力、狠抓落实。
二是加强党对政府工作的引导。乡镇政府是党在基层执政的重要载体。乡镇政府必须服从和接受党委的领导，做到重大问题向党委请示报告，尤其是关系全局的重要决策，要组织论证后提交党委讨论决定，再组织实施，乡镇党委不再插手具体事务。乡镇政府要通过法定程序，将党委的主张、意图、决策转变成政府的政令并付诸实施，认真履行好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等重要职能。
三是加强党对群团组织的指导。工青妇等群团组织是党联系群众的桥梁纽带。乡镇党委要进一步加强和改进对工青妇等人民团体的领导和指导，支持他们围绕党的中心工作，依照法律和各自的章程创造性地开展工作，更好地发挥群团组织联系群众、组织群众的积极作用，夯实党的执政基础，推动党的路线方针政策贯彻落实。
（二）坚持“行使职权”和“履行义务”相结合，建立岗位职责明晰的规范机制
1.规范岗位职责应遵循的几项原则
一是依法办事原则。制定乡镇领导干部的职责规范必须符合现行法律法规。建议制定乡镇党委和政府机构说明书和领导职位说明书，防止“因人设岗”、“因地设岗”的现象发生。
二是优化配置原则。认真分析乡镇经济社会发展状况，并根据实际需要规范岗位设置，科学合理划分岗位职能、职责，实现岗位能力要素的最优化组合，促进乡镇领导机制顺畅运行，增强班子的整体效能。
三是权力均衡原则。要防止权力过分集中和权力重心下移两个倾向，形成岗位权力之间相互制衡、互为补充、良性互动的权力结构，确保权力规范使用，坚决杜绝滥用权力现象。
四是职责一致原则。坚持权利与责任对等，做到有岗位就有职责，有权力就要承担责任。
2.合理界定岗位职责
岗位职责应该包括岗位职能和岗位职责两方面内容。规范专职副书记的岗位职责是新体制运作是否顺畅的关键所在。我们设置了四种类型：(1)党务型。在地方党委中分管具体一项工作，其在党委班子中的作用与县级以上政府班子中的常务副职相同。当党委书记缺位时，全面负责党务工作，和政府正职主持政府工作对应，形成并驾齐驱的格局。此种定位有利于职责互补和避免分工交叉重叠，突出了专职副书记职责岗位的重要性，也符合了专职副书记职责设置要遵循“授权充分、各负其责”的原则要求。在问卷调查中，28.9%的乡镇领导认为此类职位设置比较适合当前经济社会发展，权力分配比较合理，值得推广。(2)委员型。在地方党委中分管具体一项重要工作，不再分管其他工作，如副书记兼纪委书记。这种定位有利于加强对某项工作的领导，弊病是副书记委员化，背离了职位要求，只有6.3%的乡镇领导干部认可这种分工。(3)协调型。在地方党委中不分管具体工作，专职负责协调委员之间、党委班子和其他班子之间的事务；还可以接受书记委派，承担重要工作或是挂任中心工作的临时机构负责人。此类定位有利于班子运作和成员间协调，弊病是副书记容易被“挂空”、“闲置”。20.1%的乡镇领导干部认为这种分工比较合理。(4)综合型。在地方党委中分管党务工作，如党群线，同时在政府班子中也分管重要经济工作，如负责某个开发区的全面工作。此类定位有利于全面锻炼提高干部的能力素质。有41.6%的乡镇领导干部认为，这种分工赋予专职副书记参与党务工作和重要政府工作的权力，较能体现这一职位的重要性和权威性。
3.对乡镇一级领导岗位职责设计的三条建议
(1)乡镇党政“一把手”实行“一肩挑”。由于乡镇宏观事务不多，而抓落实、推动工作任务繁重，同时也为了更好地体现党委对经济工作的领导，降低执政成本，减少班子内耗，增强班子的整体功能，打造团结和谐的领导班子，建议乡镇书记和镇长实行“一肩挑”。尤其在贫困地区，更有必要实行这种体制。问卷调查中，有38.7%的乡镇领导干部赞成党政“一肩挑”，28.O%的不赞成，有31.3%的表示要“视情况而定”；其中，在乡镇党政“一把手”中，有 40.2%认为可以实行党政“一肩挑”，33.7%认为要“视情况而定”。
(2)取消专职副书记职位。这次换届工作，“减副”的力度是比较大的，取得了一定的成效。但调研中有不少同志建议，领导体制改革的力度可以更大些，彻底取消专职副书记这一职位，只保留1名副书记兼任政府正职即可，真正形成所有党委委员直接对书记和党委会负责的体制。
(3)适当减少党委委员职数，适当增加乡镇政府的领导副职。乡镇基层宏观事务比较少，具体事务比较多，绝大多数具体事务都要靠政府去推动落实。但乡镇政府领导职数有限，只能将一些具体事务分工给党委委员完成。这样，就违背了改革的初衷，造成了“党政不分”。为此，一些乡镇领导干部建议，可以适当减少党委委员的职数，增加乡镇政府副职的职数。
（三）坚持“反映民意”和“集中民智”相结合，构建科学、民主、规范的决策机制
1.要不断扩大民主，坚持做到民主决策
一是建立社情民意反映制度。要疏通反映社情民意的渠道，确保各种“声音”都能及时传达到决策层；要充分发挥媒体的作用，加大反映社情民意的力度，确保社情民意能够及时、完整、准确地反映上来。对反映的重大问题和提出的重要意见和建议，及时认真办理，并将办理结果通报有关党组织和党员；要严肃查处压制批评、打击报复等严重侵犯党员民主权利的行为。
二是建立定期调研制度。要规定每位党委委员每月进村入户搞调查研究不少于3次，就即将决策事项充分听取广大党员和群众的意见和建议，收集党委决策在基层贯彻执行的情况等。
三是大力推行党务公开，逐步建立和完善党内情况通报制度。要积极创造条件，保障党员及时参加其应当参加的各种会议，阅读其应当阅读的各种文件；要开辟党建网站和政府网站，让党员了解其应当了解的各种事务，做到重大事情党内先知道，重要文件党内先传达，重大问题的决定党内先讨论，重大决策的实施党内先发动，调动和发挥广大党员参与党内事务的积极性、主动性、创造性。
2.要不断丰富决策手段，坚持做到科学决策
一是建立专家咨询论证制度。建立专家咨询论证制度是决策科学化的必然要求，专家通过对决策方案的可行性或不可行性研究，发现决策存在的问题，尽量避免决策失误。乡镇党委要树立现代决策意识，逐步建立和培育各类专家咨询机构以及多层次多学科的“智库”，并把这类机构建设成为决策咨询中心。
二是建立健全决策评估制度。要建立相对独立于党委、政府而又服务于党委、政府的决策评估系统，根据一定的标准，对每次决策的效果和影响进行追踪性研究，并作出科学客观的评估。
三是建立决策奖惩制度。按照“谁决策、谁负责”的原则，出台制定责任追究和奖励的具体办法，明确决策者的权限及相应责任。对违法决策、越权决策、盲目决策的，必须追究相应的法律责任和行政责任；对责任心、事业心强，勇于和善于决策，并取得良好效益的决策者，应给予表彰奖励。
3.要不断完善决策程序，坚持做到规范决策
一是重大事项事先设定，不搞“临时动议”。结合乡镇工作实际，“重大事项”可以界定为：涉及党的路线、方针、政策的大事；有关权力配置问题，包括领导班子的分工、部门职责和重要科室的权力运作等问题；干部人事工作，包括干部职工的录用、推荐、任免、调整、奖惩等问题；规模较大的工程、土地项目和金额较大的财、物问题；制度、规程的制定和修改；上级党委规定应由集体讨论解决的问题等内容。乡镇党委要将重大事项尽量细化，并向社会公开，接受群众监督。
二是召开“正式会议”，不搞“会下定调”。所谓“正式会议”，就是指由党章和有关条例规定了其权限、范围和参加成员的规范性会议或“法定会议”，就乡镇而言，主要是党员大会、代表大会、党委会。对于程序不同的重大问题应该在哪个层次的会议上决定，就在哪个层次的会议上决定。新体制实行后，书记办公会被取消，委员会成为真正的最高决策层。因此，必须防止和克服召开所谓的碰头会、联席会，或者以传阅、圈阅等非正式会议的形式取代正式会议的做法。
三是决策主体充分发言，不搞“一锤定音”。召开正式会议进行决策前，必须把握好时间节点，提前发布“安民告示”，让决策者明确会议议题，并有足够时间做好发言准备。讨论会上，要让每个委员发表决策意见、表明态度。未到会的，可以发表书面意见。由书记最后发表意见，不能搞“一言堂”。
四是实行投票表决，不搞“特殊待遇”。表决是民主决策的关键性程序。要严格执行一人一票制，每票权重等同，除干部任免实行无记名投票外，其他重大问题实行记名票决制，增强与会人员表决的责任感。需要特别指出的是，决定重大事项，绝不能以书记或会议主持者作总结的办法来代替表决。
五是形成会议纪要，不搞“秘而不宣”。重大事项决策后，要形成会议纪要，并在一定范围内公布于众，同时上报上级组织，便于及时监督，防止和减少决策失误。
（四）坚持“定期汇报”和“适时沟通”相结合，构建衔接紧密、运行顺畅的协调机制
1.建立党内协调制度
新体制运作之后，由于缺少了“副书记”这一层级，导致“书记——副书记——委员”以及“委员——委员”之间存在党内协调难的情况。因此，必须建立定期汇报制度，以消除协调不足而对工作造成不利影响。(1)书记碰头会。书记碰头会不是一级决策机构，开会形式要简单、内容要实在、时间不宜长。参会范围可限定在乡镇党委3位正副书记，主要议题就是总结经验、布置工作和讨论会上决策的事项。 (2)委员定期“说事”制度。这个制度主要为委员之间提供协调沟通、交流信息、了解情况的平台。可考虑每两周召开一次，情况紧急可以随时召开。各位委员“有事说事”，“无事听事”，不作必须发言的硬性规定。一些镇采取这种方式进行协调沟通，成效较好。(3)委员谈心制度。谈心是增加了解、化解矛盾、舒缓压力的有效方式。党委领导要站在全局高度，加强与班子成员的沟通，经常了解他们的工作情况和思想状况，帮助做好协调工作，想方设法帮助解决实际问题。问卷调查中，有58.7%的乡镇领导干部认为，谈心是最有效的协调沟通方式。
2.建立党政协调制度
建立党政班子联席会议制度，为党委和政府班子相互交流、相互协调、研究问题提供一个重要平台。联席会可每月召开一次，主要解决涉及部门多、协调难度大、相对比较复杂的问题和困难。要求班子成员会前要深入调查研究，并就某些问题提供可行或不可行研究方案，每次党政联席会议力求解决 1-2个实际难题。
3.建立“缺位互补”制度
从乡镇工作的实际情况出发，可考虑设立3种“互补”类型：(1)相近补位。本着职责相近、便于工作的原则，当出现“缺位”时，职能相近的领导干部自然顶替，履行职能，承担责任。(2)专门补位。专职副书记担任“消防员”角色，只要有领导“缺位”，副书记就自然代理其职权。这就要求专职副书记知识面要广，视野要开阔，既要熟悉党委工作，又要熟悉政府运作，综合的能力素质要高。(3)指定补位。着眼于优化班子整体效能，以及培养锻炼年轻干部的需要，党委重点培养1-3个发展潜质较好、综合素质高、作风踏实的班子成员，要求他们全面掌握乡镇领导工作，一旦出现“缺位”，就指定他们代理职责，及时补位。
（五）坚持“自我净化”和“异体监督”相结合，构建严谨高效的监督机制
1.夯实执政为民的思想基础，做到以党性制约权力
加强领导干部的思想政治教育，是加强党内监督的基础环节。要经常进行权力观教育，引导乡镇领导干部克服特权思想，主动将自己置身于监督之下，理解、欢迎和支持各方监督，提高接受监督的自觉性。要通过大量理想教育、宗旨教育、榜样感召和警示教育，让他们清醒认识到权力的来源和性质，深刻理解“权由民赋、权为民用、权受民监”，从而不断加强政治修养和党性锻炼，自觉做到立党为公、执政为民，坚决抵制各种不正之风的侵蚀，始终保持共产党人的先进性和纯洁性。
2.建立和完善党内监督制度，做到以权力制约权力
一要强化上级监督。上级的监督具有权威性和威慑力。(1)建立和完善巡视制度。惠州市是全省第一批开展巡视工作的地级市。可参照省里的做法，将巡视范围扩大到镇一级。由市、县两级纪检、组织部门牵头，成立专门巡视组，对乡镇党委、政府工作情况，特别是领导干部行使权力的情况进行巡视检查。要出台政策，规定巡视组有列席党委会的权力，有直接找领导班子成员谈话的权力，对检举、控告及检查发现党员领导干部或党组织存在违法违纪问题，还有提出处理意见的权力。(2)建立用权监督员制度。上级党委可以选聘一些党性观念强、原则性强、实际工作经验丰富而又比较有威望的领导干部作为用权监督员。可根据工作需要，赋予其监督权、查办权、受理举报调查权、整改建议权等权力，对乡镇党政领导干部尤其是“一把手”的用权情况进行全面监督。(3)建立县（区）党政“一把手”监督乡镇“一把手”的制度。要制定具体可行的操作办法和实施细则，确保上级监督到位，保证乡镇党政“一把手”用权规范化科学化。同时要规定，上级党政“一把手”如果疏于监督造成严重后果的，要追究其责任。(4)完善述职述廉制度。领导干部述职述廉要增加行使权力的内容，镇级领导干部要向党委会报告本人行使权力、廉洁从政的情况，形成述职述廉报告，装入领导干部廉政档案。同时，可考虑将述职述廉与群众评议领导干部、开展民意调查结合起来，要求领导干部向党代表、人大代表和政协委员以及群众代表述职，强化群众对领导干部的监督。(5)建立家属定期谈话制度。上级党委及其组织部门要延伸干部考察和监督范围，可定期组织领导干部家属进行谈话，适时通报有关情况，发挥“廉内助”、“贤内助”对领导干部行使权力的监督作用。(6)建立廉政保证金制度。参考外国的经验做法，建立个人廉政保证金专户，从领导干部的合理收入中扣除较大比例的资金，由财政定期存入专户。领导干部履行领导职务期间，如发生贪污渎职行为，保证金就要上缴国库。
二要强化同级监督。同级监督是一种比其他监督更直接更有效的监督方式。强化同级监督，可以使班子成员时时处处感受到近距离的制约与制衡，确保自己能够正确用权。(1)完善集体领导制度。要按照民主集中制的原则，建立健全领导班子内部议事规则和决策机制，提高决策能力和决策水平。要充分发挥领导集体的作用，凡属“重大事项”，都要坚持由班子集体研究决定。班子成员要根据集体的决定，积极主动地开展工作，按时按质按量地完成自己分管的工作。要建立健全领导工作责任制，明确班子成员的责任，做到在其位、谋其政、尽其责、展其能，不断增强班子的整体效能。(2)规范“一把手”权力。要明确领导班子成员间的关系，在研究重大问题时，“一把手”和其他领导成员都是平等的，都只有普通一票，严禁搞“一言堂”。对人、财、物和敏感事项的管理，要进行合理分工，做到互相制约和互相配合。有些地方的“一把手”不直接分管人、财、物，效果很不错，值得学习借鉴。(3)加强班子内部监督。领导干部的真实情况，上级不能天天看到，下级也不能天天看到，而同级领导成员彼此是最熟悉的。要建立连带责任追究制度，强化班子成员彼此之间互相支持、互相配合，同时也互相监督。
三要强化下级监督。(1)完善党内选举制度。党内选举是普通党员对权力实行监督的有效途径。要进一步减少委任制，逐步扩大直接选举；要逐步减少等额选举，不断完善差额选举。要改进选举人对候选人的了解途径，让施政演说、演讲和辩论等竞选方式逐步走入基层党委的选举中。(2)完善民主评议制度。民主评议是党员对乡镇领导干部作出的客观评价，可以对领导干部形成有效监督。要在党员充分知情的前提下，增强民主评议的激励约束作用。要将民主评议与领导干部的考核、任免和奖惩直接挂钩。(3)严格乡镇领导干部过“三重”组织生活会制度。要明确规定，领导干部既要参加镇委班子召开的民主生活会，也要参加所在党小组的组织生活会，还要参加所在社区的党组织生活会，使乡镇领导干部接受多重的教育管理和约束监督。
3.坚持内部监督与外部监督并举，形成监督网络体系，增强监督实效
一要强化舆论监督。舆论监督被称为“第四种权力”。社会舆论监督具有传播速度快、透明度高、曝光性强等特点，通过对事件的揭发、披露和批评，引发唤起公众的注意，使被曝光者不得不直面群众的压力和监督，可以根治有些领导干部“不怕内部通报，就怕公开见报”的“顽症”。因此，建议尽快出台《新闻监督法》，依法保障新闻媒体的社会调查、批评报道的权利，明确新闻工作者的责任与义务，使新闻充分发挥监督威力。
二要强化群众监督。领导干部生活在群众中间，他们的功过、是非、优劣，群众看得最清楚，也最有发言权和监督权。因此，要大力推行政务公开，公开办事程序、公开决策过程、公开评议领导干部。要进一步落实群众参与公务的知情权、参与权和监督权，不断创新公开形式，深化公开内容，健全公开制度，发挥监督效能。
三要强化专门监督。充分发挥审计、信访、纪检、检察等职能部门的作用，强化专门监督，形成监督的整体合力。
（六）坚持“教育培训”和“实践锻炼”相结合，构建乡镇领导干部强能提质的培养机制
1.坚持抓好教育培训，着力提高综合素质
要大力加强乡镇干部队伍的建设，及时对新进党政班子成员和党政“一把手”进行轮训。在轮训时，要把握好三个方面：(1)在内容设计上，要注重岗位性。坚持从适应发展的需要出发，以胜任岗位任职要求为目的，把领导干部的心理素质、理论知识、业务知识和领导艺术作为培训重点，努力提高领导干部的专业知识层次和文化知识水平。对乡镇党政“一把手”，要侧重培训把握方向、谋划全局、协调班子的能力，对新进班子成员侧重培训心理调适、协调利益关系、化解各种矛盾、做好群众工作等能力。 (2)在方式选择上，要注重创新性。针对现在乡镇干部文化素质高、理解能力较强等实际情况，要大力推行个性化和差别化培训，尤其要引进菜单式选课、案例教学法、学导式教学法、情景模拟法、诊断式教学法等培训方法，增强培训的吸引力。(3)在激励约束上，要注重权威性。建立干部任职资格考试制度，对经过培训参加考试考核，仍达不到相应知识水准的，要给予待岗、下岗或降级使用。建立“述学”、“评学”和“考学”制度，真正做到“干部述职时述学，群众评议时评学，组织考察时考学”，切实解决干部队伍中存在的“学与不学一个样”、“学好学坏一个样”等问题。
2.坚持抓好实践锻炼，着力提高构建和谐社会的能力
实践锻炼是培养干部的最直接最有效的途径。乡镇干部身处基层，也要选择科学的实践方式，让他们在实践中砥砺思想，锤炼作风，增长才干。根据实际情况，可考虑选择如下方式：(1)“补课型”。针对干部自身的素质、经历的明显缺陷，实施“缺什么补什么”的锻炼。如对长期在基层工作的，可安排到县以上甚至是市、省一级机关锻炼；对长期从事单一工作的，可进行轮岗锻炼，提高其综合素质。(2)“考验型”。对一些发展潜质好的重点培养干部，要选派到艰苦复杂、矛盾多、困难大、条件差的地方进行锻炼，提高组织领导能力和应对复杂情况的能力。(3)“结合型”。把定岗压担与多岗轮换相结合，外派交流与跟班帮带相结合，全面提高建设和谐社会的能力。
3.坚持抓好党性锻炼，着力形成执政合力
教育引导乡镇领导干部既要胸怀远大理想，又要脚踏实地，为实现党的长期与近期目标而不懈努力。要强化宗旨意识，引导树立正确的政绩观，坚持和落实科学发展观，始终做到把实现人民的愿望，满足人民的需要，维护人民的根本利益，作为工作的根本出发点和落脚点，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋；要加强正确的权力观、地位观和利益观的教育，坚持以人为本，淡化“官本位”思想，以坚强的党性原则，筑牢拒腐防变的防线，永葆共产党人的高尚情操和先进本色。
收稿日期：2007-04-23