农民工问题剖析及政策创新，本文主要内容关键词为：农民工论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民工问题是城乡统筹的关键结合点和最大难点之一。遵循世界各国现代化进程中农业劳动力向非农产业、农村人口向城镇迁移的一般规律，农民工代表了我国现代化进程中农村人口向城镇的迁移过程。由追求发展所驱动的我国农民工现象是中国特色的，可称之为“发展移民”的人口迁移的过程模式[1]。现阶段农民工处于不完整迁移状态，这形成了以农村劳动力迁移带动和实现农村人口迁移的主体条件和机制条件，需要进一步发展来加以推进。因此，解决农民工问题的推进方向是：以农民工带动农村人口，以家庭为基本单元的完整迁移，以家居城镇为实现迁移的标准，通过动态管理确保渐进迁移过程的健康有序，伴随着我国在城乡统筹的格局中实现现代化，最终完成现代化进程中的农村人口迁移。在此，结合2007年对重庆农民工访谈调查结果，分析推进解决重庆农民工问题的政策创新。
一、从农民到农民工
从农民到农民工起初是一个自觉自发的过程，近年来，则成为农村劳动力转移的工作目标。2003年，重庆在全国率先开展了农村劳动力转移培训、有序输出及平等就业试点，2004年全面实施“百万农村劳动力转移就业工程”，通过建立资源调查、技能培训和组织输出三大系统，落实技能培训、输出奖励、费用减免、权益保障和回乡创业五大政策，来推进农村劳动力的快速转移，以从根本上破解农民增收难题，缩小城乡差距。2007年重庆市《关于发展劳务经济促进城乡统筹的意见》提出，到2012年实现农村青壮年富余劳动力应转尽转，其中30％左右实现向城镇居民的身份转变等目标。
根据2004年的全国调查，重庆是外出务工农民占农村劳动力比重较高的省市，安徽、江西、湖北、重庆和四川5个省市的农村劳动力转移比重均在30％以上[2]；而且重庆也是西部地区跨省流动农民工占农民工总量的比重较高的省市之一。同时，重庆市农村劳动力转移还存在以下特点（见表1）：
表1 重庆市2001～2007年农村劳动力转移
2001年2002年2003年2004年2005年2006年
2007年
转移总人数(万) 414.70 489.42579.90621.10664.80706.30
748.00
其中:市内(万)
180.30 －
281.00302.00329.30344.80 －
市外(万)234.40 －
298.90319.10335.50361.50 －
转移比重(％) 30.70 36.50 43.20 46.30 48.77 51.60 54.70
注：转移比重指当年所转移的农村劳动力占农村劳动力总量的百分比。
数据来源：根据《重庆经济年鉴》及其他媒体数据整理。
（一）农村劳动力外出数量逐年增长，增速高于全国平均水平
重庆市农村劳动力转移总量呈逐年增长的趋势，2002～2003年的增长速度高达18％，2004年后增速逐渐回落，2004～2007年年均增长6.55％，近4年的增速高出全国平均水平近2个百分点，也高出西部地区平均水平1.5个百分点。
（二）重庆作为劳动力净流出地区，农村劳动力转移比重全国领先
2007年．重庆市农村劳动力转移比重达到54.70％。根据2006年国务院发展研究中心的农村劳动力利用状况的调查数据，重庆市是劳动力净流出省市中农村劳动力转移比重最高的省市[3]。与西部劳动力转移大省四川相比，重庆的农村劳动力转移比重略高于四川，2006年四川省的转移人数达到1871.10万人，转移比重为49.24％；2004～2006年农村劳动力转移的增速．四川省年均增长10.98％，高于重庆3个百分点。
（三）市内、市外转移份额相当，劳动力流动具有明显的二元特征
2003～2006年，重庆市内、市外转移份额基本相当。从转移速度来看，2004～2006年，市内转移的年均增长率为7.07％，市外转移的年均增长率为6.55％，市内转移的增长速度略高于市外转移的增长速度。从流出地来看．重庆农村劳动力的转移呈现出明显的城乡二元结构特征。重庆市规划局2006年的5区县抽样调查表明：第一，从流出地的层面看，流出地越偏向基层，流向市外的比重越高。从村社流向市外的比重为72.4％，从镇驻地流向市外的占63.9％，从街道居委会流向市外的占51.8％[4]；第二，从“一圈两翼”的战略布局看，离主城区越远，流向市外的比重越高，“一圈”地区流向市外的比例低于“两翼”地区，分别为66.85％和73.81％。“一圈”地区的劳动力转移较彻底，外出人口的户比占78％，高于“两翼”地区5个百分点，人口比为41.5％，高于“两翼”地区1.5个百分点；而且在村社层面，“一圈”地区的流出人口占比为83.25％，远高于“两翼”地区村社占比的51.46％。这反映出农村劳动力流动的复杂性，也反映出重庆市主城区对劳动力吸纳的能力不足。
二、从农民工到家居城镇
2005年重庆率先开展进城务工农民服务管理试点，在13个区推行与城镇居民同等享受社会公共服务资源的流动人口居住证“一证式”管理，在主城区试行“农民工公寓”的建设与管理。2006年重庆市出台《关于解决进城农民工户籍问题的意见》。该《意见》以固定住所为关键对农民工及其家庭成员的迁户入城进行了规定，并按学历和技能水平以及突出贡献进行倾斜。重庆市九龙坡区作为重庆市城乡统筹发展综合改革先行示范区，已率先试行一元化户口登记制度，华岩、白市驿、西彭3镇的农户，凡拥有稳定的非农收入来源，又自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权，就可以申报为城镇居民户口，在子女入学、就业扶持、养老保险、医疗保险、生活保障等方面都将与城镇居民享有同等待遇。
2007年，重庆市出台了解决农民工问题的一系列办法。2007年起，凡农村居民转为城镇居民新登记从事个体工商经营的，3年内免收个体工商户管理费、市场管理费和税务登记费。2007年6月起，农民工购买二手房可以免契税（总房价的1.5％）。2007年7月1日起施行的《重庆市农民工养老保险试行办法》，专门为农民工群体量身定做了低费率、可转移、保障水平适当的养老保险，适用于重庆市行政区域内各类用人单位招用的农民工。2007年10月1日起，重庆实行《重庆市农民工大病医疗保险市级统筹试行办法》，在农民工比较集中的主城六区建立农民工大病医疗保险。
2007年夏季对600名重庆农民工进行了访谈调查，样本中63％的农民工与配偶在一起，40％的农民工把子女带在身边，3.4％的农民工月收入超过2000元。就全国而言，国务院发展研究中心2006年的抽样调查表明，举家外迁、完全脱离农业生产和农村生活环境的农村劳动力比重为5.29％，其中东部为4.71％，中部为4.99％，西部为6.61％[5]。另外，从居住条件来看，中国青少年研究中心2007年的报告表明，第二代农民工中，自己买房居住的占12.6％[6]；从收入水平来看，劳动和社会保障部2007年初的抽样调查表明，月收入2000元以上的农民工占比9.6％[7]。结合这些数据推测，目前农民工事实上家居城镇的比例大概在5％～10％之间。
三、推进解决农民工问题的政策创新
结合重庆市建设城乡统筹综合配套改革试验区的任务，提出解决农民工问题的三个政策创新。
（一）重庆的农民工问题具有良好的试验基础
第一，重庆农村劳动力外出的增长趋势与全国同型。全国农村外出劳动力是逐年增长的，但是，在2004年，农村劳动力外出的增速出现较大的回落。根据国家统计局分析，2004年农民工总量的增幅较2003年下降了5个百分点。这与2003年在珠江三角洲地区开始出现并随后扩大到长江三角洲地区及全国的“民工荒”的经验观察是一致的。重庆2003年农村外出劳动力较上年增长18.49％，是最大增幅的一年，2004年较2003年增长7.10％，增幅回落11.39％。可见，重庆作为西部重要的劳动力转移大市（省），其农村劳动力转移的总量特征和增长趋势与全国同型。
第二，重庆在农村劳动力转移的深度上全国领先。尽管按照耕地面积和人口比例的总量推算，农村尚有大量的富余劳动力。但是，按照结构测算可转移劳动力，2004年全国40岁以下的农村富余劳动力只占到农村总劳动力的11.7％[8]。同时，国务院发展研究中心2006年的调查也表明，只有1／4的村认为还有青壮年劳动力可转移，而且作为主要转出地的中西部地区这个比例还低于东部地区[9]。重庆市按照总量推算农村富余劳动力在900万左右，但是按照结构测算，重庆市农村富余劳动力已经所剩不多。总体上，重庆农村劳动力占农村人口55％左右。根据重庆市规划局2006年的抽样调查，5个区县转移人口的比重在32％～46％之间，平均39％[10]；外出劳动力的户数比在77％～88％之间，平均76％，都已达到较高的水平。在张光寿的调查中。所报告的3个社19～49岁的农业劳动力仅11人在家，其中一个社仅有1位女性劳动力在家[11]。在“中国劳动力市场的供求态势已经发生根本改变”，“中国发展进程中的‘刘易斯转折点’已经到来”[12] 的时代背景下。在城乡二元结构明显的劳动力净流出地区重庆探索统筹解决农民工问题，具有突出的试验价值。
第三，重庆解决农民工问题的政策探索走在前沿。重庆市2007年《关于建设“一小时经济圈”的决定》明确了“十一五”期间“一圈”带动“两翼”转移人口150万的目标，《关于发展劳务经济促进城乡统筹发展的意见》和重庆市第三次党代会的报告都明确提出了“五年内全市农村青壮年富余劳动力实现应转尽转，其中30％左右实现向城市居民的身份转变”的具体目标。
（二）农民工家居城镇的问题
一般认为户籍问题是制约农民工家居城镇的重要问题。但是，调查表明，只有10.29％的农民工对户籍感兴趣，大多数认为“只要有足够多的钱，户籍问题无所谓”。中山大学将放弃承包地与获取城市户籍相关联的调查表明，珠江三角洲地区9个城市农民工样本中仅24.8％愿意弃地入户．而且收入越高越倾向于不迁户[13]。调查认为，当农民工在没有城市户籍的情况下与城市人差别不大时，他们选择务工城市户籍的意愿较低。只有在从城市户籍上获得的收益大于放弃农村户籍丧失的利益时．农民工才愿意选择城市户籍，作出永久性迁移决定。而竞争力越弱的农民工越倾向于选择制度化的户籍作为保障。总体上看，农民工作为农民自主开辟的一条市场机制的迁移之路，已经逐渐“稀释”了严格的户籍管制制度。尽管由于城乡二元结构的初始迁移条件以及伴随计划经济向市场经济的体制转型，农民工在流出地与流入地之间所享有的权益存在着一定的差别，但是，城镇户籍已不是制约农民工家居城镇的重要问题。
1.农地流转问题。关于退地意愿，调查表明，2／3的农民工无论是否迁户，都不愿意退出承包地，认为土地是自己的“退路”和相当于城市人的“社会保障”。关于承包地撂荒和流转，在铜梁县做了9个社的田野调查，从报告的7个社的数据看，调查者评定水利“条件较好”的3个社撂荒田占总面积的4％，评定水利“条件一般”的2个社的撂荒田占总面积的13％，评定水利“条件较差”的1个社的撂荒田占总面积的9％，评定水利“条件差”的1个社撂荒田占总面积的27％[14]。调查也报告了3个社的农地流转数据．转让的土地面积占到土地总面积的38％～50％，平均45％，而这3个社占人口32％的在家农业劳动力中，91％都是50岁以上的。这项调查表明撂荒田并不是一个严重的问题，而且在现有农地管理体制下，农地的流转无论采取哪种形式，总体上也是有效率的。结合我国土地权利调整改革目标的讨论[15]，统筹城乡地观察经济运行的要素配置机制，更为突出的矛盾是农民工作为劳动力要素的市场配置与土地要素的计划配置。因此，有必要考虑在土地公有制和计划管理的前提下，探讨适应于城市化和工业发展需要的城乡土地动态流转的配置方式。
关于重庆市农民工养老保险投保状况调查表明，农民工和用工单位参加社保的程度低、人员少而且积极性差．表示强烈投保意愿者大都以对方负担费用为前提。用工单位不愿意另缴社保费，认为工资支付中已包含了这部分费用，并提出“除非所有企业都真正一律实现”的实施底线。农民工不愿意缴纳的理由包括“工资水平太低，缴纳了社保费会影响基本生活”、“工作不稳定，交的钱会泡汤”以及“以后回了农村又怎么办”等。总体上看，当前养老保险的缴费政策对于农民工是一种远期收入，对于用工方是当期支出，本质上是一种收入调节政策。它不利于促进富余劳动力的充分就业，也抬高了企业的用工成本，而且在实践中难以实施[16]。
2.城市的民生费用和农民工的收入问题。近3年来，随着农民工权益保障的逐步落实，由身份差别所致的权益差距问题逐步得到解决。2007年重庆的抽样调查表明，进城务工经商农民环境得到较大改善，合法权益有了基本保障；但总体上进城务工经商农民工作和生活条件普遍较差，在工资收入、劳动安全、社会保障、培训就业、子女上学等方面还存在不少困难和问题[17]。无论如何，从实现家居城镇的目标来观察，农民工不得不面对与城镇居民均等的城镇生活的民生费用，包括住房、医疗卫生、子女教育以及生活质量等。国家统计局课题组根据我国农民工生活质量指标体系对2006年城市农民工的抽样调查数据进行测算表明，2006年全国平均的农民工生活质量指数为0.53[18]。直接决定这一问题的是农民工的收入。根据劳动社会保障部2007年初抽样调查，2006年农村外出务工人员的平均月工资为1226元，人均月支出为439元．约占其月工资收入的36％。调查样本的农民工收入低于上述水平200元左右[19]。这个收入水平在供养家庭和子女求学① 之后，无力应付家居城镇的费用。因此，农民工的收入水平问题是决定家居城镇的关键问题。
图一 推进发展移民的战略路径
（三）解决农民工问题的政策创新
以上分析表明，实现家居城镇的目标，农民工的收入问题是决定性的问题。而在这一过程中需要深化城乡土地流转改革和创新人口管理制度。如图一所示．农民工家庭的收入直接决定家居城镇是否能够实现，城镇生活的民生费用调节着家居城镇的实现。农民工的家庭收入是市场调节的。但是，需要政府着力推进农民工的素质提升，这既提升农民工的收入，又通过开发农民工的人力资源促进城镇产业提升。研究表明．城市外来劳动力接受高中或中专教育是显著提高工资的重要转折点，城市劳动力接受大专及以上的教育才是显著提高工资的转折点，外来劳动力高中或中专阶段的教育回报显著高于城市劳动力；依照2005年的数据，外来劳动力高中或中专阶段的边际回报系数为0.08，这意味着，高中或中专阶段的教育年数每增加一年所带来的工资收入增长的比例，比初中及以下阶段相应的比例高8％[20]。因此，解决农民工问题的政策试验之一是建立农民工素质提升的社会化体系，以城镇的农民工而非农村的劳动力为对象，实行多元投入和社会化运行而非按照管理层级分解指标，在内容上强调从高中起步、技能为主以满足在城镇发展所需。
在城镇生活的民生费用中对于农民工最为重要的是养老保障。国务院《关于解决农民工问题的若干意见》指出，“土地不仅是农民的生产资料，也是他们的生活保障”。建议由政府将城乡土地流转与农民工的养老保障问题相结合，实施“农村土地换城镇保障”。一方面是提升城乡土地管理的大流转体系，以此为解决农民工问题的政策试验之二。
政府在现有土地制度和土地管理体制的条件下．提升土地管理的配置能力，着力推进城乡土地的动态流转。在总体耕地保有量不减的前提下，根据城乡土地的整体规划制定单位人口的城乡土地调整比例或总量指标，随着农村人口的动态移民实行农村土地向城镇土地的动态调整．并且按照指标随人移的方式实施跨地域的规划管理。这可以激发各地推动农民工家居迁入城镇的积极性，更重要的是适应完善社会主义市场经济体制的需要，冲破城乡统筹发展的要素配置障碍。另一方面是农民工的养老保障问题，建议由政府依据就业时间累计年限为实现完整移民的农民工支付不同定额的养老金。目的在于：一是激励农村劳动力转移和农民工带动农村人口完整迁移．二是促进农民工的农地流转和城乡土地流转，三是有助于农民工动态就业过程的管理规范化并促进就业和用工的正规化，四是具有可行性。以当前农民工群体的平均年龄29岁计，尚可工作20～30年，在政府财力增速高于经济发展速度的基础上，经过20～30年的发展，有能力为实现完整迁移的农民工支付养老保障金。这一制度需要建立人口管理的信息化体系，以此作为重庆解决农民工问题的政策试验三。体系实行“电子户籍＋电子档案＋其他”的内容设计，与现有的户籍和居住证制度双轨运行并逐步取代传统的户籍和档案管理制度。这既服务于农民工和农村人口的迁移管理，同时探索大量流动人口的管理创新。
以上三大政策创新构成了推进解决农民工问题的战略路径：通过提升农民工素质促进家居城镇，以家居城镇换土地要素促进人口动态流转，基于人口流动动态过程的管理创新．以要素流转促进城乡协调发展来提供养老保障。这一路径聚焦于实现农村人口完整迁移的核心问题，充分依赖市场机制并发挥制度设计的激励功能。
注释：
① 国家统计局服务业调查中心2006年农民工面访调查表明，农民工子女进城读书1年平均支出2450元，占其家庭总收入的20％。