发展型基层政权：乡镇政府的行为逻辑与角色属性
——基于浙东Z镇乡村旅游产业案例的分析
印 子
(中南财经政法大学 法学院，武汉 430073)
[摘 要] 受制于压力型发展指标的常规化，乡镇政府的行为逻辑发生了变化。乡村旅游产业发展案例显示，乡镇政府一方面将公益性项目资源转化为重要的可支配财力，动员和整合乡村社会资本，推动乡村社会的市场化；另一方面通过金融信贷打造旅游产业平台，为下乡产业资本提供更多政策福利。这表明，发展型基层政权的角色属性立足于特定制度环境下经济和社会的发展，以获取发展性而非增长性政绩为宗旨。伴随着基层治理需求的格式化，乡镇政府通过制度创新，平衡了经济增长与生态保护、政绩生产与公益扩增、政府自利性扩充与权力合法性夯实等多组关系之间的张力，无形中推动了公共服务型政府的建设。
[关键词] 乡镇政府 行为逻辑 角色属性 项目制 发展型基层政权
基层政权是国家权力向基层社会延伸的末梢，在国家治理体系和治理能力现代化建设中占据基础性地位。党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，明确提出加强基层政权建设，推动治理重心下移。这既是对理论界关于基层政权改革的积极回应，同时也对理论界开展基层政权建设研究提出了新的要求。对基层政权的角色界定，是理论界长期关注的焦点，其对明确基层政权建设的方向具有基础意义。结合当前乡镇政府行为逻辑的变化，对基层政权的角色属性予以重新讨论，无疑能够为强化基层政权建设，夯实乡村治理体系和治理能力提供理论指引。
为检验长大纵坡试验段沥青路面铺筑质量，本文根据《公路路基路面现场测试规程》（JTG E60—2008），分别采用渗水系数仪、3m直尺和钻芯取样的方法，对施工完成后长大纵坡试验段的渗水系数、平整度以及压实度指标进行检测。另一方面，由于长大纵坡沥青路面极易出现车辙病害，因此，本文还对施工完成3年后试验段行车道上的车辙深度进行检测，施工完成时路面检测结果如表4所示，施工完成3年后试验段车辙深度检测结果如表5所示。
一、基层政权角色属性研究的 视角转换
在诸多既有理论中，“谋利型政权经营者”和“公益经营者”等基层政权角色理论最具代表性。基层政权具备谋利性最早可以追溯到集体化时期，基层政权代理国家行使地方事务管理权，垄断了包括经济资源在内的几乎所有公共资源。[1](P49-58)基于对发达地区乡镇政府行为的分析，杨善华和苏红提出，[2]伴随乡镇企业的迅猛发展，基层政权的“经营性”特征在强化，其发展经济的方式越来越类似于公司或“厂商”。[3]戴慕珍认为，“财政包干”制度对地方政府兴办乡镇企业的行为实现了强激励，地方政府不仅通过税收获取财政收入，而且能够从企业利润中汲取丰厚的预算外收入。[4]
基层政权直接依靠乡镇企业获取财力的谋利之道，终结于分税制改革。分税制改革的直接目的是建立强有力的中央集权政府，强化中央对全国经济发展和统筹区域经济发展水平差异的集权能力。分税制改革极大地削弱了地方政府在经济增量分配中的份额，导致了乡镇企业的衰败。[5]尽管中央希望以分税制调控央地关系，缩限地方政府在经济发展中的自主性，意外后果却是将地方政府谋求GDP增长的重心，转为经营城市和过度汲取农业剩余。这表现为，东部发达地区的地方政府开始以土地财政作为扩充预算外收入的主要手段，而中西部欠发达地区的地方政府则强化了对农业剩余的汲取，导致农村社会背负起沉重的农业税费负担。为缓解地方政府的财力不足并减缓农民的税费压力，中央政府开始推行农业税费改革，并最终全面取消了农业税费。[6]与此同时，中央推行县乡财政体制改革和乡镇机构改革，几乎取消了中西部地区乡镇政府的财权并严重限缩了其事权，带来乡镇政府财力上的“空壳化”。[7]
社会福利政策是国家治理不可或缺的一部分。自从俾斯麦创立世界上第一套福利结构和社会福利项目以来，社会福利政策就被认为是国家建设、政治统治、社会控制、保障公民生活质量的重要工具。社会福利政策质量直接影响政策目标群体的生活水平，关系社会和谐稳定，是评判国家治理水平的一个重要指标。本研究从界定“社会福利政策质量”和“社会福利政策质量评价”的内涵入手，进而探讨社会福利政策质量的评价标准、评价原则以及社会福利政策质量评价体系建设，这些是社会福利政策质量研究的基础性问题。
发展型基层政权并非以发展经济为中心，而是促进扩充政府自利性与夯实权力合法性的良性互动。乡镇政府为了确保组织生存，必须扩充政府自利性。但乡镇政府总体上应该面向基层治理事务，做到为人民群众服务。在资源下乡过程中，乡镇政府为了推动项目建设，适度克制对政府自利性的扩充，以资源输入实现社会动员，积极整合乡村治理资源，做到分配正义，将公权力的运作锁定在制度监管的牢笼里。
相比于“谋利者”角色，基层政权的“公益经营者”角色的凸显较晚。分税制改革以来，中央所建立的转移支付体系意味着以工哺农格局的形成，地方政府越来越具备“公益经营者”的色彩。[8]公共资源下乡的浪潮中，中央财政资金通过中央政府的“条条”向全国分配，省级政府内部的财政资金配置也不断专项化。[9]原本旨在规范转移支付制度运作的技术治理架构，促成了全国范围内地方政府财政开支在纵向上的高度科层化、法治化。不过，国家以民生项目反哺农村的过程中，出现了项目资源遵循政绩生产的逻辑，本应用于民生事业的项目资源却被异化为政绩景观。[10]显然，政府积极主导的民生事业，也极有可能被“谋利者”的自利性扩张钻空子。
基于此，基层政权的角色属性客观上徘徊于“谋利”与“公益”之间，其属性不在于两者中的任何一方，而是立足于特定制度环境下经济和社会的发展，以获取符合特定时期目标管理指标所要求的政绩。由此，在讨论基层政权的角色属性时，应该将基层政权放置于新时期经济增长和社会发展的复合语境中予以考查，深入解析基层政权的行为逻辑，以整合既有理论进路，呈现并提炼出更为客观的基层政权属性。经验材料源于笔者及其所在研究团队于2017年12月对浙江省Z镇的调研，访谈的对象包括乡镇党委书记、副书记、组织委员等乡镇领导，以及项目办、产业办、城建办等各个乡镇内设办公室的负责人；同时还访谈了十余位乡村干部以及各类产业经营参与者和普通农户。
二、发展型基层政权： 一个关系主义视角的解释框架
既有地方政府行为研究更多秉持着一种选择性观察的视角，侧重于观察地方政府的谋利行为或是公益经营动机，缺乏从整体上全面把握地方政府的行为逻辑，对其角色属性的认识过于单一。更重要的是，既有理论秉持着一种强烈的线性历史观，将观察到的地方政府角色属性按照时间的顺序予以排列，得出地方政府的角色属性在历史进程中的类型演化，仿佛地方政府在改革开放早期是“谋利者”，而当前则演化为“公益经营者”。实际上，地方政府行为逻辑的复杂性远远超出了既有理论的认识框架，地方政府不可能只谋利而不发展民生，也不可能透支财政而过度推动民生的发展。地方政府只可能结合自身所处的制度环境，来选择性地执行中央政策，最终还是保持了自身在经济、社会发展中的适度自主性。[11]只看到谋利和公益经营中的任何一个面向，都是对地方政府角色属性的误解。
作为国家政权系统的末梢，乡镇政府身处国家(上级政府)—市场—社会的微观环境，这为重新理解乡镇政府的政权属性提供了一个关系主义视角的分析框架。这个分析框架的核心是发展型基层政权，即认为乡镇政府并非实体性地构成了一个独立的治理主体，其处在国家、市场、社会所构成并相互关联的微观环境中。在产业发展中，国家、地方政府、市场和社会在基层治理过程中的交互性特征意味着，即便地方政府在产业发展中居于主导地位，但市场所提供的资本规模和乡村社会内部所蕴含的资源存量，都深刻地影响了产业发展的结果，并且对地方政府的行为逻辑构成了重要的形塑力量。在这一分析框架中，主要包括乡镇政府与国家(上级政府)、乡镇政府与基层市场、乡镇政府与乡村社会三对相互联系的主体关系，如图1所示。
图1 发展型基层政权模型
如图1所示，在发展型基层政权模型中，乡镇政府所处的制度环境最显著的特点是压力型发展指标的常规化。具体来说，乡镇政府要按照国家或上级政府规定的目标管理责任制来运作，即实现经济发展、生态保护、民生保障等一系列发展性指标。这无疑体现了乡镇政府围绕着考核指挥棒来运作的基本逻辑。毫不夸张地说，只要县级政府发布的考核办法有所改变，乡镇政府的行为逻辑立即就会发生改变。比如，一旦推广了差异化考核，不需要着重发展经济的乡镇，就会立即推动各项民生工程的实施，以提高民生事业上的考核分数。中央层面一直在建设公共服务型政府，但压力型体制并未减弱，而是在具体的运作机制层面出现了新的变化。[12]在县乡政府层面，这种变化主要体现在县级政府对乡镇政府开始实行差异化考核，对于不具备经济发展优势的乡镇，县级政府更侧重于考核一系列综合指标，拉动经济发展的主力军集中在具有特定优势的乡镇和县域经济开发区，其他乡镇的主要工作开始与GDP增量逐渐脱钩。
考虑到实际绕线过程中，槽满率越高，绕线工艺性越差，绕线越困难，而以传统作圆求交点法所制梯形槽电枢冲片槽满率经验值一般不超过68%，对比以上槽满率数据可知，若以理想梯形槽参数所制电枢槽满率可达到70.7%，留余取整得70%，此时，电枢绕组可选择规格较粗的漆包线以使热负荷降低。
压力型发展指标相当于为乡镇政府谋发展划定了一整套规则体系，只有在权力运作的规则体系范围内发挥能动性，才有可能获得发展。显然，仅仅认为拉动经济增长就是发展型基层政权的唯一重点的看法是不够妥当的——当经济指标在考核体系中的重要性下降后，新的以生态为中心的发展性指标立即填补了经济指标的重要性。不仅如此，生态指标还不单指生态环境的保护，也指生态本身也成了促进经济增长方式转型的重要推动力。从这方面来看，县域压力型体制不但没有出现解体的迹象，反而是以更为复杂的方式在驱动乡镇政府对经济社会发展的追求。这意味着，地方政府虽然开始谋求更为科学的发展观，但推动发展的行政集权体制并未发生实质性改变，目标管理责任制所承载的指标系统发生了更新，生态的指标替代经济指标而赋予发展以新的意涵。
为了实现绩效考核上的达标，乡镇政府需要充分转化、整合手中的治理资源。国家和上级政府输入的项目资源，无疑成为乡镇政府支配的重要财力。县级政府适度下放项目资源后，原本具备条线治理特征的项目制开始实体化地集中于乡镇的“块块”结构中，这极大地扩充了乡镇政府的可支配性财力，使得乡镇政府可以自主地借用项目资源来发展社会事业。
在以经济增长为中心的官员考核体制下，经济增长一度成为乡镇党政主官获得晋升的指挥棒。[13]生态保护和社会发展成为乡镇的中心工作后，针对官员的考核体制发生了一些变化。变化的主要方面是考核指标变得更加多维立体。与单纯的经济GDP指标相比，社会发展指标不如经济增量那样显而易见且集中。例如，经济增长很容易通过招商引资和大型项目投资来获得，而社会发展因涉及农民生活的方方面面而显得极为琐碎且难以准确衡量。如此一来，原本能够通过大力发展经济而获得晋升的可能性便大大降低，乡镇领导工作的积极性无形中受到了一定的压制，因为谁也很难保障面上的工作一定能够做好，面面俱到远比做好单一工作的难度要大。乡镇党政领导的职位晋升就无法通过单一的经济指标来加以权衡，而需要做好面上的各种综合性工作；乡镇党政主官也不能再依靠传统的经济发展方式来获得政绩，而需要做好社会建设这项系统工程。
由于发展性指标嵌入到县域压力型体制结构中，乡镇政府不得不兼顾生态环境和经济增长之间的协调，在推动旅游产业发展的同时加大了美丽乡村建设的普惠性。乡镇政府着力参与社会建设意味着政绩成果更多的是累积性的，需要更多地与乡村社会发生深入互动，这就使得乡镇政府的行为开始从以往粗放式的经济发展行动转为更为技术化、精细化的社会治理。由于乡村社会成为基层市场的重要载体，基层治理开始规则化、格式化，令乡镇政府在应对发展性指标考核的同时，积极开展公共服务改革，这倒逼基层政权不断提升自身在公共行政上的回应能力。当经济发展指标的重要性下降后，经济发展一定要符合生态发展的制度性要求，这就驱使乡镇政府在日常工作中更加注重治理的社会效果，也促使乡镇政府朝着公共服务型政府的方向积极转向。
从以上分析来看，作为基层政权运作实体的乡镇政府的形象多元而复杂，这种复杂性是说，乡镇政府的行为逻辑在特定的制度环境下会快速发生阶段性变化，以使其角色属性同时具备包含张力的多种特征。真正重要的正是这种存在张力的角色属性的共存，无疑对既有角色属性理论产生挑战。由此，乡镇政府开始处于一个高密度的技术化、指标化、规则化和法治化的组织环境之中。对不同乡镇政府角色的比较见表1。
表1 不同乡镇政府角色属性比较
本环节让学生根据总结出的“概念图”，联系实际，写一则呼吁更多人参与熊猫保护的海报，把改写与仿定融为一体，进行“写”的迁移训练。
新的考核环境并不意味着乡镇政府的压力获得了减轻。恰好相反，乡镇政府实际上处于更为复杂的考核环境中，既要保护生态环境，又需要打造生态产业，让美好的环境产生经济价值。总之，表面上看，乡镇政府所处的体制环境在经济发展上的压力减轻了很多，但取而代之的是种类繁多的发展性指标。从以上发展性指标来看，由于考核的指标类型不再聚焦于单一的经济增长，而是生态保护、民生事业、社会建设、绿色经济等多维度的指标，乡镇政府需要在这些新的考核指标所编织的制度环境中重新调整行为逻辑。除了民生保障类指标主要依靠常规化的行政工作，生态保护和生态经济两大类指标需要乡镇政府在现有条件下发挥能动性。
三、浙东 Z镇旅游产业发展的 案例分析
浙东Z镇地处千岛湖沿岸，是全县旅游产业发展的重点乡镇。Z镇在全省范围内属于经济欠发达乡镇，是典型的“吃饭财政”。Z镇正式编制39人，其中公务员编制23人，行政事业编制16人，另有5位临时工。Z镇全年的财政收入在4500万元左右，上级转移的日常性收入为每月55万元，主要用于办公和发放工资，其中工资为每月30万元，办公经费为每月25万元，全年共计660万元。Z镇的企业不多，目前有7家税源企业，一些农业型加工企业基本不产生税收。Z镇全年的税收收入为260万元，按照50%自留，即130万元可用于自主开支。浙东Z镇旅游产业发展的案例，很好地呈现了上述发展型基层政权模型中乡镇政府的行为逻辑，对于讨论乡镇政府的角色属性具有实证意义。
金属性接地短路指线路发生接地时，短路电阻数值很小，可以简化为直接接地，如图1.1。最常见的有经弧光电阻接地。金属性短路接地故障点的边界条件为：UA=0；IB=0；IC=0（以A相短路接地为例）。
也有不针对具体人的、目的不明确的签文：比如说把一块锡兰岛的蓝宝石扔进幼发拉底河，在塔顶放飞一只鸟，每一百年在沙粒无数的海滩上取走（或加上）一粒沙等等。有时候，这类签的后果十分可怕。
(一)乡镇政府的制度环境：压力型发展指标的常规化
长期以来，压力型体制对地方政府的要求都是侧重于发展经济。但是在产业结构进行优化和调整后，很多地方政府对乡镇政府的定位发生了变化，开始划分乡镇政府所处的板块。尤其是在发达地区，不少乡镇被纳入到非开发地区，这就直接化解了很多不具备发展工业经济条件的乡镇的负担。但是，这并不意味着乡镇政府从压力型体制中解脱出来，虽然县级政府不需要乡镇政府完成经济发展的重担，但发展出一套更为多元的考核指标体系。2017年，浙东Z镇的目标责任指标被划分为发展指标、重要工作目标、个性工作目标、领导考评和加扣分等部分，前四项共计120分，其中发展指标为70分，具体计分分解如表2。
表2较为客观地反映了乡镇政府所面临的新的考核环境。在该表中，经济发展已经下降到次要位置，环境保护和民生保障成为重要的工作领域。在环境保护上，乡镇政府不再只是面对单一的考核部门，县级政府通过部门联动的方式考核乡镇政府，环保局、林业局、国土局、巡查办和住建局都负责相关的环保工作。相比于以前，环保局对乡镇的考核权大大增加，一共16分的生态保护分，环保局的考核权就占据了7分之多。与环境保护工作的权重同步增加的是民生保障工作，细分来看，民生保障工作几乎全是要求乡镇政府提供公共服务，就连涉及信访稳定的工作，也被转化为群众诉求的化解率，这无疑对提高公共服务水平提出了新的要求。更为重要的是，乡镇政府所面对的经济增长的考核指标体系也发生了巨大变化。之前的经济发展主要由财税系统考核，财政税收数据是衡量乡镇经济水平的重点；而现在是农办、经科局、商务局、妇联等部门都对乡镇经济的发展水平具有考核权，这说明县级政府对乡镇发展经济更加注重综合质量，更加注重经济发展中农民获得感的提升、绿色经济的含量。
骨伤手术患者因机体受到较大创伤,手术过程中可能会出现大量出血,需要进行大量输血[1]。大量输血指的是24小时内的输血量约等于或大于患者的一个血容量[2]。研究显示[3],大量输血会导致器官功能障碍,再加上库存血在保存过程中的保存损伤,会引发凝血功能障碍等严重并发症,给患者的的健康甚至生命安全造成严重威胁。为了进一步对大量输血对患者凝血功能造成的影响进行分析探讨,笔者对我院2016年1月~2017年12月接受收的44例骨伤手术患者的临床资料进行回顾性分析,现报道如下:
表2 2017年度乡镇经济社会发展目标发展指标设置
续表
数据来源：浙东某县委考评办。
将x=x0处裂纹等效为连接于梁形心处刚度为K0的旋转弹簧[33-35].考虑裂纹缝隙效应,当旋转弹簧向裂纹闭合方向转动角度θ0后,裂纹闭合,弹簧效应消失,即裂纹不存在.注意到,采用FRP布加固梁的同时也对裂纹进行了加固,将裂纹处的FRP布等效为拉伸弹簧,则当裂纹未闭合时,FRP布和裂纹等效旋转弹簧构成如图3所示的组合弹簧.此时,若裂纹等效旋转弹簧转动角度θ,则FRP布加固层的伸长为ΔⅡ=-θrⅠ,其相应的正应变εⅡ和拉力Ff分别为
(二)动员乡村社会与助力产业平台发展
在生态保护方面，乡镇政府主要依靠来自上级的项目资源。Z镇自主造血能力不足，但每年都能够获得体量庞大的项目资源。除去用于乡镇日常运作的经费和留成税收，Z镇收入的80%以上是各种项目投资收入，约为3600万元，其中2000多万元为大型项目资源，其余为小型项目资源。这些小型项目资源被称为小额公共资源。根据县政府的规定，凡是5万元以上、100万元以下的小额公共资源，乡镇政府具有自主招标权和自主管理权。这意味着，Z镇财政结构的特点在于项目资源中的1/3左右可以被乡镇自主支配。由于小额资源项目的招标权、管理权集中于乡镇政府，那么无形中乡镇政府可支配的财力便得到了极大扩充。虽然项目资金只能专款专用，但由于这些项目不仅内容丰富、数量庞大而且长期稳定，乡镇便可以灵活利用，将其服务于自身的发展。
1.以小额项目资源完善旅游产业基础设施
Z镇处于山区，长期以来不通公路。2008年，全镇修通公路，由此带来乡村旅游业发展的黄金时期。按照县政府的规划，当地乡村旅游的发展方向是全域景区化，整个乡镇范围内都要作为旅游景点来打造。正是如此，Z镇的小额项目资源在全镇范围内分配，各个行政村每年都有数额不等的小额项目经费。乡镇政府通过对小额项目资源在各个行政村范围内的均等化配置，不仅能够完成生态保护上的考核要求，而且有助于发展全域范围内的旅游产业。表3是Z镇2017年全年的小额项目资金。
2.缓解了政绩生产与公益扩增之间的张力
表3 Z镇2017年小额公共资源汇总
续表
数据来源：Z镇小额公共资源规划办。
由表3可见，Z镇的小额公共资源全部按照均等化的思路来配置，首要目的是为了完善旅游产业基础设施的改造。正是如此，乡村社会的发展没有出现非均衡性，而是实现了社会性层面的整体发展。得益于小额公共资源的全覆盖式的实施，才使得乡镇政府在后续动员乡村社会性投资时，获得了农民的广泛参与。
主人公非常地喜欢花。“……现在却如同想见到朋友一样地想看花。”花对于主人公来说是朋友般的存在。主人公曾想把酢浆草挖起来带回囚室，但是“看守用可怕的目光盯着我，”因而没能成功。这也是主人公每次到运动场活动时都要向酢浆草问候七十次的原因之一。
2.以民宿产业示范点创建动员乡村社会性投资
小额项目资源重点是优化乡村的基础设施建设，其中不少基础设施建设项目投放的重点是当地的民宿产业。乡镇政府的经济发展思路是通过民宿引来人流，以商品房开发、微酒店经营以及景点门票带来税收。在政府财力并不充裕的前提下，乡镇政府试图通过打造民宿产业示范点，来动员乡村社会性投资。
毛岭自然村原本位于湖岸边，共有16户居民，原临湖建村，依靠捕鱼为生。2012年，县政府开发马术游乐公园，将毛岭村实行整体搬迁至游乐公园附近，紧邻省道，交通便利。县政府的旅游规划为乡镇发展民宿带来了契机。按照政府的补偿方案，毛岭村村民每户可以享有由政府统一规划的宅基地和一栋三层楼房，村民需要对房屋进行装修，作为民宿来经营。毛岭民宿由政府聘请设计师统一设计，每户的装修费用在60万元左右。为了建设精品民宿，乡镇政府对新搬迁后的毛岭村的基础设施进行景观化建造，利用项目资金将其建设为公园式村民居住区，前后投入项目资金达2000余万元，其中不仅包含了可由乡镇政府自主管理的小额项目资源，还包括县政府主导的资金达800万元的“特色村落”项目。民宿村建成后，村民对如何经营民宿感到不知所措。乡镇政府通过积极动员，并开办产业培训班，为民宿的经营提供全程专业化指导。经过乡镇政府的多次动员、经营指导和业务技能培训后，毛岭民宿不仅收益可观，每户每年的平均毛利润在30万-40万元左右，成为由当地居民自主经营民宿的一张名片。
1.乡村社会市场化后的治理需求规则化
3.借助金融下乡打造旅游产业协同平台
在全域景区化的整体战略中，乡镇政府要着力让游客能够全面享受旅游资源，民宿经济主要是解决了吃和住的问题，而民宿点范围之外的旅游资源就需要通过多点的旅游产业协同平台来加以开发。在Z镇，根据未来乡村旅游产业的规划布局，采摘果园、旅游步道、溪水漂流、餐饮风情街等多处景点已经处于开发之中，乡镇范围内的旅游产业需要更多资本投资。就此而言，乡镇政府显然缺乏财力资源，而县农商银行却存在大量的闲余资金需要寻找新的投资领域。为此，县农商行结合全县的旅游开发，推出了乡村旅游金融贷的信贷项目，对从事旅游产业的经营主体提供相应的资金支持。信贷业务对于银行而言具有不小的市场风险，为了实现金融投资回报和旅游产业的健康发展，这个乡村旅游金融贷的实施最终由乡镇政府来主导，即乡镇政府在辖区范围内选择较为优质的旅游开发项目和对产业经营已经较为成熟的项目，积极地向县农商行推荐，然后再由县农商行实地考察项目的经营情况。目前，通过乡镇政府的积极推动，采摘果园和溪水漂流项目已经被纳入到县农商银行的投资计划之中。
归结来看，受制于压力型发展指标的常规化，乡镇政府的行为逻辑发生了不同于以往的变化。乡镇政府将公益性项目资源视为重要的可支配财力，动员和整合乡村社会资本，推动乡村社会的市场化；而且通过金融下乡来打造产业平台，为下乡产业资本提供更多政策福利。这表明，发展型基层政权的角色属性立足于特定制度环境下经济和社会的发展，以获取发展性而非增长性政绩为宗旨。
四、乡镇政府的制度创新 及其治理绩效
(一)乡镇政府面向治理需求规则化的制度创新
站在乡镇政府的角度来看，村民大力投资民宿是符合产业发展要求的，最终能够吸引到人流，并为乡村旅游产业的整体发展带来活力。随之而来的是乡村社会发生的一系列改变，这倒逼乡镇政府在社会治理策略上进行了制度创新。
由于毛岭民宿局部旅游景点的成功所带来的可观经济收益，当地村民个体开始形成了投资旅游产业的动机。毛岭民宿带来的旅游经济在村庄内部产生了不小的引导作用，村民们纷纷开始兴建房屋，每户的新建房屋的成本在百万左右，甚至不惜全家举债建设民宿。
在社会层面，地方政府通过引导民宿产业，开始吸引从农村进入城市的农民返乡创业。民宿的建设不仅需要耗费多年家庭财富的累积，而且需要投入足够的家庭劳动力。由于当地靠近上海、杭州，旅游资源优质，精品民宿不愁没有生意。只是，民宿经济并非没有风险。一旦村民投资民宿，就意味着原本仅仅作为生活资料的房屋开始成为重要的生产资料，并被卷入到整个民宿产业的激烈竞争之中。如果民宿产品无法在市场化的产业升级中保持优势，终将因竞争力不足而被迫退出市场。村民现在并不担心经营民宿没有生意，而是担心一旦民宿产业整体升级，自己便有可能被立刻淘汰掉。从这个这角度来看，乡镇政府以项目资源撬动了乡村社会的市场化，将与市场和资本尚有相当距离的乡村社会整合到市场经济体系之中，将农民变成了第三产业中的重要市场主体。
如此，乡村社会便成为旅游产业市场竞争的场域，村民之间的社会关系变成了市场性的竞争关系。与此同时，乡村社会也成了城市游客消费的空间，乡村社会整体上将越来越法治化，市场经济嵌入之后的乡村治理也就更加需要格式化的规则之治了。由此，乡村社会对乡镇政府就必然形成一系列规则化的治理需求，乡村社会也在市场化的语境中成为新的制度化的治理对象。
2.乡镇政府的回应性制度创新
为了更好地发展乡村旅游产业，乡镇政府出台了针对民宿产业的特种消防管理办法、工商税收管理办法和产业奖励措施，公安系统也专门出台了更为具体的治安管理办法。从这个角度看，乡镇政府对乡村社会的治理实现了全方位的制度创新，乡村社会的治理面貌整体上已经开始信息化、网络化和格式化了。具体而言，民宿经济在实体上涉及人口管理、社会治安、食品安全、卫生许可、消防管理、消费者维权、税费收缴等多种行政管理事项，这些需要直接对接到乡镇政府。就目前民宿产业的发展水平来看，人口管理较为成功，派出所对民宿的人口管理已经全面系统化，身份证的登记制度已经落实到位，乡村社会充分市场化之后的社会治安问题并未恶化。由于大多数民宿的消防存在一定隐患，乡镇政府还开通了消防行政许可的特殊通道，以加强对民宿产业消防问题的统一管理。
通过表1分析可以发现，发展型基层政权的行为逻辑是在发展性指标考核中获胜，这个发展性指标凸显出生态保护和民生事业的重要性，但也同时包含了生态经济的发展要求。对于乡镇政府来说，最重要的制度环境已经不是项目制，而是压力型发展指标的常规化。项目资源的配置方式的“块块”化，推动了乡镇政府运作逻辑也发生了新的改变。这意味着，乡镇政府被要求不再是仅仅获取GDP的增长，而是推动乡村社会事业和绿色经济的同步发展。由此，基层政权朝着以发展为要义的公共服务型政府迈进。
(二)制度创新的治理绩效
乡镇政府针对蓬勃发展中的民宿产业进行制度创新，其治理绩效如下。
1.平衡了经济增长与生态保护之间的关系
县域压力型体制在具体运作机制上进行调整后，上级政府对乡镇政府的考核指标开始具备发展性，而发展性指标又未脱离目标管理责任制。这种调整奠定了乡镇政府行为的组织环境。对于乡镇政府的真正挑战在于，如何将这些物质资源利用好以达到考核的要求，或者说更重要的是实现可见的政绩累积，整体上的难度并未降低，甚至不降反升。正是如此，乡镇政府在利用项目资源推进旅游产业政策的同时，一方面以点带面，实现对社会资本的动员和整合，扩充旅游产业的建设力量；另一方面，也必须为社会资本发展旅游产业保驾护航，开展系统的社会治理上的制度创新，以回应乡村社会出现的新的治理需求，维持生态环境的优良状况。这使得乡镇政府提升了公共服务水平，强化了其在绿色经济发展和美丽乡村建设上的行政回应能力。
市场机制的引入有助于提高水资源配置效率和吸引水务建设与管理的社会参与。但是水市场的作用也有很大的局限性，只有部分水资源和水服务的有限领域能够进入市场并且受到水的流动性、多用途性和公共性的诸多限制。世界银行曾经对国际水市场经验做了总结，发现水市场发挥作用的前提条件较为苛刻，至少有9个方面。很多学者的研究也佐证了该结论，如卡尔·鲍尔的研究指出：水市场的运作相当复杂，其发展受制于法律规则、政治选择、制度安排、经济和地理条件、以及文化因素，所以对水市场应持谨慎和适当的预期。
基层政权的属性并非只以政府行为本身或政府建设的应然状态来加以界定，而是基层政权在所处的复杂的治理环境中所呈现出来的实然的质性状态。县级政府将项目资源的配置权下放至乡镇政府，这赋予了乡镇政府以充分的物质资源，这种资源的输入扩充了乡镇政府的事权。在市场经济环境下，乡镇政府将项目资源输入到乡村社会，表面上看只是打造了一些民宿产业的“点”，但通过示范作用，已经极大地改变了乡村社会的整体环境，乡村社会变成了市场经济环境的内在组成部分。一旦市场经济环境较好，在乡镇政府的推动下，乡村社会有可能从市场中获利，且这种获利并非是少数人得利，而是大多数都可以分得市场经济的蛋糕。正是因为特定的乡村旅游产业的规划，使得乡镇政府并不刻意追求项目资源投放中打造“点”的政绩效应，而是推动项目资源在辖区范围内的均等分配，使得项目资源实现了较好的社会动员。
3.促进了扩充政府自利性与夯实权力合法性的良性互动
尽管分税制改革导致地方政府经营乡镇企业时代的结束，但随着市场经济的发展，地方政府依然从地方税收中获取充足的财力，乡镇政府的财力依然可观。东部发达地区的经济增量不仅向中央贡献财力，同时满足于本地域的社会发展对公共财力的需求。这意味着，经济发达地区的基层政权不仅大搞土地开发，而且也有足够的财力来发展民生事业。如此一来，贡献经济增量的东部地区乡镇政府不仅需要以经济增长为中心，同时还要通过项目制来经营自身行政辖区范围内的“公益”事务。如果前者是侧重于“谋利”，那么后者无疑侧重于“公益”。可见，如果仅仅将这些处于高水平经济发展中的基层政权视为“谋利者”，而对其经营公共事业的成就却视而不见，显然在理论分析上有失公允。
五、结 语
长期以来，学界对基层政权角色属性的种种判断，只是侧重于基层政权运作的某个片段，或是其运作逻辑中的某一环节。面对新的制度环境，乡镇政府对项目资源进行了转化性的使用，并为产业资本提供金融政策服务。由此而带来了乡村社会朝着愈发市场化的方向转型，乡村社会治理需求不断规则化。为此，乡镇政府有针对性地开展了制度创新，无形中推动了公共服务型政府的建设。可见，无论是谋取自利，增长政府自利性，还是回应基层社会治理需求过程中公共服务色彩的增加，基层政权都不能以单一的切片式角色理论概念加以指称。对乡镇政府追求发展性政绩的行为逻辑进行呈现和解释，有助于将“谋利”与“经营公益”等存在一定张力的地方政府行为逻辑，包容性地纳入到发展型政权角色属性分析中。当然，局限于一时一地经验分析基础上的理论讨论，必然需要更多实地经验的检验和理论上的反思。
也就是说，在编织打造限制领导干部权力之制度笼子时，很有必要适当调整或者说变换一下我们关注问题的重点或视角，即由以往过分依赖向执政党领导人负责的“纪检委”和向政府领导人负责的反贪局或审计部门转变到更加重视由人民直接授权的“人大”及独立向“人大”负责的监察机关。为了发挥“民众”的杠杆作用，还必须广开言路，实行真正意义上的新闻自由，允许甚至欢迎媒体对领导干部的职务行为发布批评性言论。经验证明，社会监督和舆论监督不仅具有低成本、高效率的鲜明特点，而且对于监督党政官员的职务行为大有裨益，就是对于监督人民代表及“人大”工作也不无好处。
注释：
[1]张静.基层政权：乡村制度诸问题[M].杭州：浙江人民出版社，2000.
式中，i为第 i个产业；j为第 j个地区，Xij表示第j个地区的第 i产业的销售收入或产值指标；产业规模区位商也称区域规模优势指数。在本文中，产业规模区位商表示该地区工业总产值占全省三大产业总产值的比重。当产业规模区位商大于1时，表明该地区工业比较集中，一定程度上显示出工业具有较强的竞争力，产业规模区位商越大，表示该地区工业集聚越显著；产业规模区位商等于1时，表示该地区工业处于均势，该产业的集中还不明显；产业规模区位商小于1时，表明该产业在该地区没有形成集中。
[2]杨善华，苏红.从“代理性政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权[J].社会学研究,2002(1).
[3]Walder, Andrew G. Local Governments as Industrial Firms: An Organization Analysis of China’s Transitional Economy[J]. American Journal of Sociology, 1995(2).
[4]Jean C. Oi. Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China[J]. World Politics, 1992(1).
“要是残疾了，哥，你这下辈子可就…。”何西早就想说了，在医院，自杀的他可见多了，当时就挂的，好说。就怕真把自己致残的。
[5]周飞舟.分税制十年：制度及其影响[J].中国社会科学,2006(6).
[6]李芝兰，吴理财.“倒逼”还是“反倒逼”——农村税费改革前后中央与地方之间的互动[J].社会学研究,2005(4).
[7]周飞舟.从汲取型政权到悬浮型政权：税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究,2006(2).
[8]陈颀.“公益经营者”的形塑与角色困境——一项关于转型期中国农村基层政府角色的研究[J].社会学研究,2018(2).
[9]折晓叶，陈婴婴.项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析[J].中国社会科学,2011(4).
[10]李祖佩，钟涨宝.项目制实践与基层治理结构——基于中南南部B县的调查分析[J].中国农村经济,2016(8).
[11]郁建兴，高翔.地方发展型政府的行为逻辑及制度基础[J].中国社会科学,2012(5).
[12]渠敬东，周飞舟，应星.从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学,2009(6).
[13]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究,2007(7).
Behavior Logic and Role Attribute of Township Government ：Based on the Case Study of Rural Tourism Industry in Z Zown in Eastern Zhejiang Province
YIN Zi
(Law School, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan 430073, China)
Abstract :Due to the regularization of pressure-type development indicators, the behavior logic of township governments has changed. The case study of rural tourism industry shows that the township governments, on one hand, transform the resources of public welfare projects into important disposable financial resources, mobilize and integrate rural social capital, and promote the marketization of rural society. On the other hand, the tourism industry platform is built through financial credit to provide more policy benefits for rural industrial capital. It shows that the role attribute of development-oriented grass-roots political power is based on the economic and social development under the specific institutional environment, and aims to achieve development rather than growth performance. With the format of grassroots governance needs, township governments balance the tension between economic growth and ecological protection, political performance production and public welfare expansion, government self-interest expansion and power legitimacy consolidation and other groups of relations through institutional innovation, virtually promoting the construction of public service government.
Keywords :the villages and towns government; behavior logic; role attribute; project scheme; grass-roots political power with development attribute
[中图分类号] C912.82
[文章编号] 1002- 3054(2019)11-0051-11
[文献标识码] A
[DOI] 10.13262/j.bjsshkxy.bjshkx.191105
[收稿日期] 2019-06-05
[作者简介] 印子(1988-)，男，湖北荆州人，中南财经政法大学法学院讲师。
[基金项目] 中央高校基本科研业务费“新型城镇化背景下宅基地‘三权分置’实现的法律制度创新研究”(2722019JCG032)