今日中国农民的利益及其与政府的关系，本文主要内容关键词为：中国农民论文,利益论文,关系论文,今日论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当东北的农民望着成堆的粮食发愁，南方的果农任凭柑橘挂满树梢而不去采摘时，我们就会有一种感觉：中国农业已经发生了很大的变化。按照流行的说法，中国农业进入了一个新阶段。新阶段固然孕育着新希望，然而正如本文将重点论述的那样，这个阶段也面临着许多严重的问题。
目前及今后一段时期，要解决这些问题——具体说，就是调整农业结构，解决农产品卖难，增加农民的收入，非常需要政府制定一套有的放矢而又切实可行的政策体系。事实说明，这个阶段广大农民最需要的就是政府的支持，特别是财政的支持。
一、体制转型时期市场的不完善性给农民带来了很大的风险
20年以来，我国农民被投入到持续的经济、技术变化之中，他们生活在两种相互矛盾的逻辑之中，传统的世界已经崩溃，对新的经济运行机制又不大熟悉。由于科技文化素质较低和市场意识的缺乏，加之市场交易的体系和规则还不规范甚至很不规范，他们在搜集、辨析和处理有关市场规模、技术变化、相对价格等信息并作出决策时，还面临着许多困难。这种情况下，经常表现为市场主宰他们，而不是他们主宰市场。正象一句箴言所说，愿意的命运（市场）领着走，不愿意的命运拖着走。广大农民仅有生产热情和积极性，已远远不够了，传统的勤快和懒惰，似乎已不是富裕和贫穷的主要原因了，他们或贫或富，更多的是取决于市场。但是，由于市场发育还不够充分，存在很多不确定性和风险，所以带给他们的并非总是福音。
目前我国农产品市场体系发育还不充分，市场设施落后，契约关系不稳定，组织化程度低，严重地制约着农产品的营销。比如，产区的集贸市场，契约化程度只有20%左右；已发育出来的批发市场功能也很有限，主要起商品集散地的作用。在产区批发市场，买者是开汽车的贩运户，卖者是推板车的农民；在销区批发市场，买者是蹬着三轮车的零售商贩，卖者是长途贩运户，交易场所设施十分原始；销区零售市场则大多为露天的，“三边”（路边、河边、桥边）市场随处可见，挤占道路，影响市容，特别落后。这些都表明，我国的农产品市场体系建设还处于初级阶段。同时，市场信息不充分对走向市场的众多农民产生了严重的影响，增加了他们的风险。我们知道，市场对经济运动过程的调节有其盲目性、风险性和滞后性缺陷。特别是在市场经济建设初期，由于信息机制和风险分担机制不健全，大多数个体生产者都遇到了缺乏信息、信息不对称和面临不确定性选择的难题。在农业领域，不仅自然风险总是伴随着整个农业生产过程，而且农产品供给的季节性与需求的常年性之间存在着矛盾，价格和收益难以准确预期和进行事先调节，同时，由于农户从事小规模的生产流通，对市场风险的承受能力弱，进入和退出市场均比较困难，从而使生产和经营面临较大的不确定性。因而，由于信息滞后和不准，极易一哄而上、一哄而下，造成市场均衡的脆弱性和市场进入的盲目性，造成短缺和过剩交替出现，农产品的价值无法实现，严重影响了农民收入的稳定增加。马克思多年前曾说商品价值的实现是“惊险的一跳”，对于我国农民而言，更为惊险。
在这个问题上，我们还必须清楚地认识到，市场化改革的过程中，放开经营和价格是件容易的事情，是一个“快变量”，这只要一道政令一夜之间就可完成；但是市场主体的培育、市场体系的建设以及保障市场正常运行的法律法规的建立和健全，却要困难得多，同时也必定是缓慢的，往往要花费几十年甚至上百年的功夫，或者说是一个“慢变量”，因为这牵涉到组织、技术和态度的根本性变化，关系到利益的重新整合和分配。所以，我国农民在一个较长的时期内都将不得不面对市场不完善性的挑战。
二、农产品的需求弹性和生物学特性使得农民在买方市场条件下处境更为不利
最近几年，我国农产品的供求关系发生了重大的阶段性转变，绝大多数的农产品都出现了过剩的现象，农民收入增加受到“卖难”和价格下跌的严重影响，农业生产结构与市场需求结构的矛盾变得非常突出。一方面，我国农业的综合生产能力不断提高，特别是最近几年粮食生产连年丰收，畜水产品持续高速增长，农产品供给日益丰富；另一方面，随着绝大多数城乡居民稳定地越过温饱线，恩格尔系数明显下降，分别从1980年代初的56.7%和67.7%下降到1997年的46.4%和55.1%，农产品的需求弹性也随之下降。这两方面的变化决定了我国农产品的供求格局历史性地结束了长期的短缺状态，出现了总量过剩的问题和结构不适应的问题。正如我们所熟知的那样，在漫长的农耕中国，五谷丰登、六畜兴旺，曾是被千万遍赞颂过的美好景象。那时，粮食就是财富。“忆昔开元全盛日，小邑犹藏万家室，稻米流脂粟米白，公私仓廪俱丰实。”（杜甫《忆昔》）诗人笔下的开元盛世是何等的富庶和殷实。然而，现在的情形却不大一样，因为在市场经济条件下，劳动果实并不直接等于通用财富，我们未必能看到过去所熟悉的那份“丰收的喜悦”。相反，增产不增收的现象倒是屡见不鲜。1997年、1998年农民收入增速连续两年下降，在很大程度上就是由于农产品过剩、价格下跌所致。统计资料显示，改革以来农民收入对农业产出增长的敏感性呈下降趋势，这固然意味着农民收入来源的多元化，同时也意味着由于供求和价格机制的作用而使得农业增产目标与农民增收目标表现出不一致性，收入对产出的弹性持续下降，农业创造收入的能力减弱了。那种过分偏重总量增长的农业发展模式已不可能使农民的收入得到较快的增长。
另外，在目前的买方市场条件下，农业独特的产业特性进一步增加了农民的风险。随着产业的整合和协同发展，农业的产业链得以持续延伸，日益成为一个开放的复合系统，而且凯歌高奏式的工业文明和现代技术极大地放大了人的力量，使人类深入到自然的内部导控自然，似乎进入了技术为本的时代，但是，农业在初始意义和本质规定性上，仍然是通过加速和改善动植物生长发育过程，以取得社会所需产品的经济活动，即农业生产过程是生命的繁衍的过程。这使得农业生产经营活动面临着与众不同的约束和风险。特别是，农产品具有鲜活特点，产品销售是否及时对农业效益的实现影响极大。这一特性使得在买方市场条件下，农业的处境相对其他产业部门更为不利，在其他部门，产品是否销售及时仅影响资金的周转速度，一般不至明显影响产品的性能，而农产品一旦不能及时卖出，它的性能和价值将受到极大的影响，甚至烂掉倒掉，分文不值。
三、结构调整缓慢，制约了农民的收入增长
改革以前，我国的农业生产突出了“三个为主”，即农业以种植业为主，种植业以粮食为主，粮食生产又以高产作物为主，核心是追求粮食产量的增长，可称为单一的“一头沉”的粮食型结构。这种结构下，不顾资源分布的区域差异而片面抓粮食生产，破坏了农业内部各部门之间的相互配合和协调发展，限制了农业资源开发的广度和深度，地区比较优势未能得到发挥。同时，结构偏差导致过剩的劳动力集中于粮食生产上， 劳动的边际报酬很低， 以高成本的“过密型增长”（overdueincrease）推动粮食产量的增长，造成了农业劳动生产率的不升反降。此外，过于单一的农业经营方式使相当数量的农业资源利用不合理，由于把许多本来适宜于其他部门发展的资源也开发为粮田，甚至实行掠夺式经营，从而使农业生态环境遭到破坏，生态经济条件逐步恶化。
改革以来，由于责任制和科技进步等因素的作用，我国的农业生产发展迅速。20年间，粮食生产连续上了3个台阶，并且具备了年产5亿吨的能力，在一个人口超过非洲和拉丁美洲总和的国家成功地解决了吃饭问题；同时，畜水产品和果蔬产品由于市场化程度、收入需求弹性和科技进步贡献率更高而得到了更为迅速的发展。这样，就在很大程度上改变了过去高度单一和效率低下的结构模式，农业内部各部门之间的关系得到了调整，从而拓展了农业内部的开发空间，不断地释放出结构生产力，扩大了农业的容量和能量，促进了农业生产效率水平的提高。
但是，与变化更快的市场供求关系相比，农业结构的调整却明显慢了半拍，全国各地农产品出现了普遍的过剩，价格连续3 年多持续走低，除了给消费者带来实惠外，对国家财政支出和农民收入的增长都造成了非常不利的影响（注：这种情况下，由于我国的粮食消费者相对富有，而国家财政和生产者较为贫穷，所以使得利益的分配更加扭曲。）。目前，国家粮食储备高达2000亿公斤以上，粮食库存已创历史最高纪录，为保存储备粮，需要花费巨额的费用（仅利息一项就相当可观）；同时，许多地方粮仓暴满，不得已露天存放（估计全国有40%以上国家储备粮露天存放），耗损严重；再就是，在如此庞大的国储粮中，有相当一部分是劣质粮（注：比如，目前我国北方小麦产区的小麦品种几乎都是面筋质低、蛋白质含量低的软粒小麦，虽然年年丰收，可市场上急需的加工面包、糕点的优质专用小麦却几乎全靠进口。黑龙江省国有粮库中积压的软粒小麦达77亿公斤，储藏期已逾5年，成了用处不大的陈化粮。再有，南方地区大量种植的早籼稻，品质很差，不仅连稻农自己都不愿吃，而且不宜作饲料粮，目前的库存积压也很严重。另外，近几年我国一些玉米主产区种的玉米含水量高达33%，远远高于国家规定的15%的安全线，国家每年要拿出大量的人力、物力来予以烘干，很被动。），市场需求非常小，很难及时销出去，更谈不上顺价销售，国有粮食企业也就无法扭亏为盈，国家在粮食上的财政负担日趋严重。这种情况下，不仅市场价格低迷，国家为了减轻财政负担也一再调低保护价和定购价，农民种植粮食的收入出现了负增长。除此之外，其他农产品的市场供求关系也大都处于失衡状态（如棉花、生猪、水果等），价格全线下滑，基本都降到了1992年以来的最低点。这一切使得农民增收面临着改革以来最严峻的形势。
事实上，在结构发生较大变动的时期，产品供给结构的调整经常滞后于需求结构的调整，这是一个普遍规律。但是，在我国，由于受长期形成的过分偏好产品数量目标的传统影响，加之市场体系和交易规则还不健全不规范，所以问题更为突出和严重，导致了农产品的供给与市场需求不能得到有效的平衡和对接，无效供给过剩而有效供给不足，影响了农民收入的增长。坦率地讲，目前我国农产品普遍供大于求的状况与政府偏好产量目标的政策选择有着直接的关系。特别是，粮食的普遍过剩与“米袋子”省长负责制有着极大的因果关系。
众所周知，1995年布朗的《谁来养活中国？》一文引起了异乎寻常的巨大反响，加之当年我国进口粮食近2000万吨，所以粮食危机的可能被显著夸大了。这种背景下，中央政府出台了“米袋子”省长负责制。该项政策要求各省“自求平衡”，旨在通过调动地方政府的积极性来分解粮食安全的风险。但在实践中，各省把“自求平衡”异变为“自我平衡”，并且政治化的色彩很浓，不少省份都通过政治动员机制实现本省粮食增产的目标，还纷纷向中央政府表态要在“九五”期间增产粮食多少多少亿斤。这样，一个可以想象的结果就自然出现了：各省的粮食几乎无一例外地增长了，当初为粮食短缺而担忧，现在不得不转而为解决粮食“卖难”而发愁。那位世界观察所的布朗先生以观察世界为己任，以先知者的口吻警示中国人，其实他根本就不了解中国。
所以，当前我国农产品的过剩与过去所推行的偏好产量的政策安排直接相关，政府应当为此负责，及时调整政策，并做出某种补偿，而不是“少了省长负责，多了农民负责”；或者说，政府应当尽量减弱不完善市场的波峰浪谷对个体小农的冲击，而不是放大这种冲击。
四、农民自己的组织发育不充分，使得他们缺少直接和专门的利益表达渠道
自1884年英格兰北部小镇罗奇代尔创建公平先锋社以来，发达国家的农民已在利益一致的基础上，普遍建立了自己的联合自助组织。经过100多年的流演整合， 这些合作组织已形成了一套健全的组织体系和有效的运行机制，在农村市场经济发展中发挥了不可替代的重要作用。比如，日本农协的多功能经营，如农产品销售、生产资料购买、信贷及推广等，为农民提供了有效的服务，满足了农民从事商品生产的多种需求。但在我国，农民的组织化程度还很低，各地的合作组织虽有一定发育，但在开拓市场、减少交易费用、降低风险、维护农民利益等方面的作用还很弱，甚至微不足道。这种情况下，原本应由农民组织自身承担的职责，转而成了政府工作的题中应有之义，所以，较之成熟的市场经济国家而言，在中国，政府承担的职能更为繁重，不仅有正宗的政府职能，而且还得承担大量准政府职能和非政府职能。这样，就会使得政府力有不逮，无法完全照应和处理层出不穷的问题，导致一些问题的“无定义”，不能按照理所应当的方式得到切实解决，想当然而不尽其然，农民的利益得不到维护。
今天，广大农民决不是孤鸿哀鸣，但由于农民自己的组织发育不充分，使得他们缺少直接和专门的利益表达渠道，或者说，使得他们作为社会系统中的一类行动者，在对资源的控制、结构位置、行动能力以及可能性等方面，都处于相对不利的地位。因此，政府和民间力量如果试图真正地保护农民的利益，就应该有计划地改变现在的状态，提高农民的组织程度。
五、财政政策的非农偏向直接拉大了城乡收入差距
由于农民缺少在政治天平上的足够分量，是社会经济结构中的相对弱者，所以在目前的经济低迷时期，利益的分配相对不利于农民。国家为搞活经济而采取的一些政策，如财政政策和收入分配政策，基本上都表现出了非农业的偏向。我们可以通过以下的事实清楚地看到这一特点。
1999年，为了扩大内需刺激经济，政府增发了工资，约8400万人每月大约增加收入100—300元不等，从而使城市居民的收入得以较大幅度地提高（前三季度现金收入增长8.8%）。为此， 仅当年下半年政府就增支540亿元，其中很大一部分来自国债（在涨工资的同时， 人大批准增发600亿元国债）。
与此同时，农民增收的形势却十分严峻。已经公布的数据称，1999年前三季度农民纯收入增长4.8%，但是很少有人不怀疑其真实性。 全年增长4%的目标，也很少有人相信其真得可以实现。 其中的原因除了农民的劳务报酬和乡镇企业所得增长缓慢外，最主要的就是因为政府调低了粮棉的定购价和保护价。根据农业部信息中心的资料，1999年，每50公斤粮食的平均收购价分别为：小麦（河南和山东）63.5元，与上年相比，定购价降低13%，保护价降低0.8%； 玉米（吉林）收购价为41元，定购价下降9元，保护价下降5元；早籼稻（江西等7省）50.9元， 定购价下降13.1%，保护价下降2.8%；中籼稻（湖北）54元， 定购价和保护价分别下降10元和4元；晚籼稻（湖南）58元， 定购价和保护价分别下降14元和8元；粳稻（江苏）60元，定购价下降16元， 保护价下降7元；大豆（黑龙江）定购价为86元，下降18.9%。 棉花收购价降价幅度更大，每担下调达150元左右。此外， 农产品的市场价格持续走低，“卖难”现象愈演愈烈。政府的那种说法——城市居民收入增加了将带动农产品的消费，刺激农产品价格的提高，进而增加农民的收入——看来把问题想得过于简单了。
由于上述两种不同的情况，城乡居民的收入差距被显著拉大了。目前尽管还没有公布1999年城乡居民的全年收入水平，但根据本人的观察，其差距有可能达到新中国成立50年以来的最高水平。
这种过大的城乡收入差距，必然扰乱经济社会的运行机制。无论从效率的角度，还是从公平的角度看，都是弊大于利的。
从效率的角度讲，如果说要增加居民收入，刺激消费，开拓市场，那么农民更需要增加收入。因为在我国目前的经济条件下，开拓农村市场比开拓城市市场明显要容易一些。城市居民多拿到几百块钱后，很可能转身就存到了银行（尽管利息已经很低），因为他们的消费确实出现了断档，这几百块钱未必现在能派上用场。与之不同的是，我国农民，特别是贫困地区的农民，由于收入增长缓慢，已经限制了其生产投资和生活消费支出，他们的衣食住行、生老病死还面临着较多困难，甚至急需用钱，或者说广大农民有着更高的边际消费倾向，如果国家能够设法让他们增加一些收入，可能很快就会转化为最终消费需求，拉动投资需求（特别是乡镇企业的投资需求），形成整个经济发展的良性机制。历史经验和理论分析都说明，在市场经济—买方市场的条件下，扩大内需需要刺激的重点应是消费需求，中间需求固然重要，但要使经济增长得到长期而稳定的保障，还必须得到社会最终需求的足够支撑。而在我国，由于农村庞大的消费人口基数和较低的消费水平，决定了刺激农村消费需求，开拓农村市场，是扩大内需、推动经济发展的必然选择。
从公平的角度讲，这次增发工资，从传出风声到发到手里速度相当快，政府的说法是要老百姓过好50周年国庆，这就更不应该没有9 亿农民的份儿。因为中国革命的胜利和改革的成功，无法离开几代农民的支持和奉献。新民主主义革命时期，正是由于走武装农民、农村包围城市的道路，才取得了革命的胜利。新中国成立之后，广大农民又马不停蹄地拉动了国家工业化的重轭，默默地做出奉献，帮助国家成功地摆脱了低收入国家发展初期所共同面临的投资不足的难题，逐渐建立起独立完整的民族工业体系，维护了我国政治和经济的独立，强化了我国在国际交往中的权利基础。最近的20年，我国农村又率先进行了改革，联产承包责任制的实行，不仅以较大的贡献份额推动了农业的高速发展，而且给整个中国经济带来了希望和启示，为经济体制的全面改革提供了契机；可以说，如果没有农村“包产到户”和稍后乡镇企业的异军突起对传统体制的冲击，我们就很难引进今天如此之多的市场机制，从而使资源配置的基础发生如此之大的变化。此外，作为一个重要的事实，改革以来，几千万农民涌入城市，极大地促进了城市经济发展和城市面貌的改变。近些年，我国城市日新月异，变化神速，楼越盖越高，桥越建越多，路也越修越长，一派繁荣景象。繁荣的背后是广大农民辛勤的汗水，是他们廉价的劳动。假若这些建筑是在发达国家，其投资将不知要增加多少倍。可以说，农民不仅在农村建设自己的家园，而且也用勤劳的双手建设了一座座现代化的城市。所以，在建国50周年喜庆之时，我们无论如何不要忘记为革命和改革做出巨大贡献的亿万农民。
更坦率地讲，在我们的社会结构中不要把9亿农民边缘化了， 我们需要的是一种公正社会契约的价值观。在西方，从洛克、卢梭到罗尔斯一脉相传的社会契约论都提出了一个最基本的观点，就是“最少受惠者的最大利益”。它包括两方面的内容：一是每个人在最广泛的基本自由和财产权利方面相对于其它人的类似自由，具有一种平等的权利；二是社会和经济的不平等需要得到调整，即所有的社会价值，包括自由和机会、收入和财富等，都应得到平等分配。为了实现这种平等，社会必须对那些拥有较少资产的人和社会地位较为不利的人予以更多的关心。当然，绝对的平等从来不曾有过，但人类的努力可以减少不平等——很显然，社会不可以阻止老天下雨，但可以制造雨伞。
六、加入WTO给我国农民带来新的挑战
中美就中国加入WTO达成协议后，曾有媒体称， “美国的农民笑了，中国的农民将面临更严峻的市场形势”。的确，加入WTO后， 我国需要逐步削减农产品进口关税，增加市场准入，扩大市场开放度，提高贸易的自由化和国际化程度。这意味着，我们每个农户平均不足1 公顷的超小型家庭经营，要与经营规模比我们大百倍甚至更多的欧美大农场去一比高低，更何况，我们同欧美国家的差距，还不仅仅体现在经营规模上，在其他诸如农业技术水平、农业劳动力素质、资金实力等等方面也存在相当大的差距。据最新出版的《美国农业》一书介绍，美国农户经营规模达185公顷，生产效率达到了惊人的程度， 一个美国农民能养活98个本国人和34个其他国家的人。相比之下，我国农业的劣势就显而易见了。这种背景下，我们的小农能否经受得住来自国际农产品贸易自由化的冲击吗？这是一个非常现实的问题。
对于这个热点问题的研究，目前学术界在大的思路上达成了一致，即我国的粮棉生产已经失去了国际市场上的竞争优势，但油料、糖料、水果、蔬菜等经济作物和水产品、肉类在国际市场上具有一定的竞争优势，所以，我国应根据比较优势原则建立一种与国际市场相互依存的食物经济关系（Interdependent Approach）， 出口劳动密集型的畜水产品和果蔬产品，进口土地密集型的粮食，藉此来提高我国农产品的国际竞争力。也就是说，我国学术界给出的应对WTO 的对策核心是：调整农业结构，发挥比较优势。
这种以比较优势学说为基础的政策思路具有相当的代表性，它从理论推演的角度向人们展示了加入WTO的利好前景。但是， 必须指出的是，在实际经济生活中，比较优势的发挥需要有一系列较高的条件，并受到许多因素的制约。 这在日美之间的贸易摩擦中得到了很好的体现。 1980年代以来日美之间的贸易争端越演越烈，日本一方面称赞和主张工业品贸易自由化，而另一方面却对农产品贸易自由化避而不谈；美国却正好相反，面对日本工业品的倾销、以及由此而产生的巨额贸易赤字，美国不得不对本国工业采取一系列保护措施，动用通商301 条例来限制日本的汽车、家用电器等等工业品大量涌入，而与此同时开始积极主张农产品贸易自由化，甚至把矛头对准了被日本看作为“圣域”的大米市场。这种奇怪的现象，从比较利益学说来看，应该是很好解决的。也就是，日本工业产品具有比较优势，而美国农产品具有比较优势，日本应当更多地专业于生产工业品，而美国应更多地生产农产品，双方之间的自由贸易将有助于双方的国内经济福利的增加。然而现实却不是这样的，日美双方似乎都不愿按照比较利益学说来解决上述的争端。
事实上，比较利益学说不过是一种抽象的理论，它是在许多前提条件下才能成立的，比如说各种生产要素的自由流动，经济之外的政治因素，稳定的国际环境等等，失掉这些条件，比较利益学说就会变成“画中之饼”，或者说一种需要长时期各方努力才能接近的理想。尽管在现实中经常能听到比较利益学说的声音，但这背后不过是被具有某项比较利益的集团作为谈判上的武器，比如说日本的工业财团和美国农产品贸易商都是很欣赏比较利益学说的。
通过上述分析，可以发现，按照比较优势原则来应对WTO， 是我们的理性的和长期的选择，但它决不是包打天下的灵丹妙药，切不可轻易地以此向小农们许诺未来，更不能以此来掩盖近期面临的冲击。当然，加入WTO，也并非大难临头， 它不过是给近来我国不景气的农业形势雪上加霜，因为在如何分配和完成配额上，政府方面掌握着充分的主动权和回旋余地（注：有人声称我国加入WTO后将损失960万个农业就业岗位，麦农将损失55亿美元。我认为这种说法是缺乏足够根据的，甚至是一种不负责任的炒作。）。
七、小农们无法离开政府的扶持
改革以来，我国农村从原有的集体体制中裂变出为数众多的农户，这些规模狭小的农户如何顺利地进入社会化大市场，如何适应这个发育尚不健全的大市场，成了一个普遍存在的难题。要解决这个难题，就必须加强政府的管理、引导和服务职能，加大政府对农业的支持力度，一方面用以克服小生产的局限性，并改善由于农业的产业特性给广大农民造成的相对于其他就业者更为不利的处境，另一方面又要为市场的正常运行创造条件，降低市场风险，从而使得家庭经营基础之上的农户生产的积极性得到最大限度的发挥，使得市场机制配置资源的有效性得以充分体现，有利于搞活农产品流通和加快农业结构调整。
进一步讲，在体制转型时期，政府肩负着创建制度和发展经济的繁重职能。如果没有政府职能的转变，没有政府的支持和保护，千家万户的小生产就无法适应千变万化的大市场。特别是在贫困地区，由于农民素质较低，市场基础薄弱，所以脱贫致富目标的实现，尤其离不开一个高效称职的政府。
所以，我们需要更为深入地理解体制转型时期的农民、市场与政府之间的关系，既要看到市场化改革给农民带来的巨大利益，也要认识到市场大潮的波峰浪谷对个体小农的冲击。在目前阶段，农民的损益与政府的行为有着密切的关系，一些重要问题的解决，如当前的结构调整和解决农产品卖难，特别需要政府制定一套有的放矢而又切实可行的政策体系。
1960年代末，法国农民曾有一种普遍的感觉：“如果国家不支持我们，那就什么办法也没有了”（注：孟德拉斯：《农民的终结》，李培林译，中国社会科学出版社1992年版。）。相比而言，中国农民的处境有过之而无不及，更需要在政府的帮助和支持下度过难关。可以说，在更加平衡的经济增长的宏观范围内，对农业采取更加广泛和有力保护的支持政策，这应当成为中国农业政策选择的基本理念。
八、现在需要政府做什么？
目前，我国农产品出现了持续和普遍的过剩，农民增收困难重重，适应这种形势的需要，同时结合应对即将发生的来自WTO的冲击， 政府的当务之急就是要做好结构调整工作。这项工作含有诸多方面。笔者要指出的是，农业结构的调整离不开政府的财政支持，政府必须处理好财政负担与农民收入的关系。或者说结构调整是需要政府花钱的，否则，就不可能达到预期的目标。
根据我国的实际情况，目前要做的工作，一是适当提高对适销对路的农产品的保护水平，真正实现优质优价。最近两年，政府对农产品的收购价一再以较大幅度调低，已经跌落至1994年以前，农民的收入增长受到了明显的不利影响。以湖南省为例，1998年定购数量和定购价格的“双减”，使农民人均减收多达31元，影响十分明显。1999年5 月政府为了调整农业结构，决定调低劣质的春小麦和早籼稻的保护价，实行优质优价，但到了后来，几乎所有粮食品种的保护价都调低了，而且不少品种的调减幅度比春小麦和早籼稻更大，优质优价政策执行得并不理想，对农民增收影响很大。所以，适当提高保护价已成了现实的迫切需要。
目前学术界流行一种观点，认为我国许多大宗农产品已接近或超过国际市场价格，故提价的余地很小。这是一种是似而非的观点。的确，与国际市场相比，我国的农产品的价格已经不低。但这并不意味着不能适当提价，更不能成为降低定购价和保护价水平的依据。我国农民人均土地经营规模狭小，技术含量又不高，根本无法与发达国家竞争。这种情况下，政府必须通过保护价机制保护农民利益。事实上，日本、欧盟的农产品价格均比国际价格高出很多，其政府都实行了较高的农业保护。当然，相比之下这里似乎存在一个多数人保护少数人还是少数人保护多数人的问题，但这同样又是一个认识的误区，在比较的时候，应该选择非农业纳税人人均粮食消费水平这一主要指标，也就是说保护价针对的是农产品，而不是农业生产者，保护价保护的只是质量和数量符合市场需求的商品粮部分，而不是所有的粮食产品。所以，我们认为国家应该及时提高粮食的定购价和保护价水平，这是国家正当的财政支出，它不仅可以增加农民收入，刺激农村最终消费，而且也是协调利益关系，促进社会公平发展的重要途径。
二是对缺少市场需求的粮食品种给予转产的财政补贴和技术支持（包括生态脆弱地带进行退耕还林还草还湖的补贴和技术支持）。由于农民受长期形成的种植习惯的影响，加之转产后可能会发生随之而来的技术难题和市场风险，所以如果政府只有空泛的引导而没有实质性的财政补贴和技术支持，结构调整就很难顺利实施。当然，这并不意味着政府要增加额外的财政支出，而仅仅是对原来粮食收储中财政补贴的重新调整；而且，较之保护那部分劣质粮，政府对转产进行补贴，可以节约一大笔人力、物力的开支。
九、很有必要学习外国的经验
我国正在进行农业结构调整，并在为应对WTO的冲击做准备， 为此首先需要及时调整农业政策。而为了确认和制定出合理的政策，有必要借鉴国际上的成功经验。
在这方面，日本的做法颇值得借鉴。日本从1960年代末开始出现了大米过剩，政府的粮食政策旋即由过去的鼓励增产转向了限制生产，将一部分水田休耕或转产改种其他作物，有目的有计划地从数量上控制大米供给量，避免生产过剩。日本政府根据潜在的生产量减去大米需要量，算出实际生产调整数量，然后将具体数量按国家—都道府县—市町村—农户这种过程，由上往下逐级分配，最终落实到具体的农户头上。为了保证生产调整政策顺利实施并取得预期效果，政府采取了奖励金制度，即凡是参加生产调整政策并100%达到限制种植的数量， 就可以从政府那里获得一定数量的奖励金。通过这一措施，日本基本实现了生产调整数量目标，同时，对于日本政府而言，更为可喜的是，其财政负担较之过去收储和保护过量的大米有了较大幅度的下降。日本的这种做法对于当前我国的农业结构调整，显然具有重要借鉴意义（注：参见李成贵、吴立山著《中日粮食政策比较研究》，提交日本国际学术交流基金会，1998。）。在应对WTO的问题上，日本的一些做法， 同样值得我国借鉴（注：更为详尽的论述可参见吴立山著《日本农业应对WTO 的对策与经验》，《中国农村经济》1999年第12期。）。由于日本农户经营规模狭小，食物自给率很低（40%左右），所以他们很担心农产品贸易自由化的冲击。1994年，也就是乌拉圭回合谈判终结后不久，作为应付贸易自由化冲击的重大决策，日本政府做出了一项高达6兆100亿日元的投资决定（接近日本政府每年农林水产财政预算的2倍）， 专门用于农业结构调整和农业基础建设等等方面（分6年实施）。 通过这些设施来提高农业的效率，提高农产品的质量和附加价值，并且推动土地流转和土地经营规模扩大。同时，政府对WTO 农业协定下实行关税化和关税下调影响的各种作物，按照不同的作物采取不同的对策。比如，对于实行关税化的花生，杂豆，淀粉等，由政府提供资助，开展国产品消费宣传，开发新的加工方法等。再比如，对于受到关税下调影响的水果生产，为缓解进口水果带来的市场冲击，由政府出面协助农户调整果园的种植结构，将生产过剩的蜜桔果园改为种植其他水果品种，对配合改种的农户由政府提供所需贷款的利息补贴。又如，对于收获时期比较集中的水果，为避免大量上市而造成供给过剩和价格下跌，政府提供资金援助，协助农户和生产团体引进新的加工技术和设备，将水果转化为高品质的果汁，调整供需不平衡的波动。为了能保证农民收入稳定，又不违背WTO 的原则，日本在废除旧粮食法之后，还设立了一种“稻作安定经营对策”。该对策的目的是为了防止自主流通米价格下跌给生产大米的农户造成过大的冲击，利用农户和政府共同出资建立的基金，对因价格下跌带来的收入损失进行补贴的一项制度。补贴的对象是100 %完成政府规定的生产调整任务的农户。补贴资金的来源，是由农户拿出大米基准价格2 %的资金，政府提供基准价格6%的资金，共同建立稻作安定经营基金。 补贴的办法是根据前三年的自主流通米价格平均数算出基准价格，然后从稻作安定经营基金中支付基准价格与当年价格差额的80%。
可见，日本无论是在农业结构调整方面，还是应对WTO 的冲击方面，都有着非常系统和具体细致的一揽子政策措施。相比之下，我国的不少人士在对农业结构调整的政策建议中还总是在不断重复“以市场为导向，以效益为中心”之类耳熟能详的口号式的东西，对WTO 的认识则还仅限于“既是机遇，也是挑战”的很空泛的层面上，并不利于问题的真正解决。
“周虽旧邦，其命维新”。在新的千年来临之际， 我们衷心祝福9亿农民生活幸福！