基层民主建设的基本特征与发展走向，本文主要内容关键词为：基本特征论文,基层论文,民主论文,走向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1008-1569(2010)05-0051-07
基层民主建设作为中国民主政治本身的一个环节，在村民自治制度嵌入中国农村之时，便成为学界多学科关注的公共性话题。然而，在世纪交替之际，在村民自治的兴起与被称作“三农”问题的农村问题凸显几乎遭遇到同步过程时，①上世纪90年代的主流话语“自治”、“民主”、“改革”被“三农”话语以及继起的“新农村建设”话语所取代。②进入21世纪以来的近10年间，随着“三农”问题的加深及其引发的各种社会矛盾的加剧，“农民维权”、“农村稳定”等新话语成为学界的主流。③学界开始更多地从村庄内部的视角来研究村民自治，而关注的内容也从村庄选举以及寻找中国政治发展路径的乡村治理研究转向了以村庄日常治理为核心的乡村治理研究。作为民主路径的“为民主寻根”④的村民自治，被作为治理工具的村民自治所替代。与此同时，近10年来全国各个地方都在不同程度上围绕完善乡村治理机制进行了多方面的探索和创新性实践，涌现出了具有不同地域特色的乡村治理模式。2009年11月，胡锦涛总书记作出重要指示，强调要在总结各地实践经验的基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制，包括建立健全既保证党的领导又保障村民自治权利的村级民主自治机制。本文认为，近10年来，基层民主发展进入了后选举时代，笔者以近10年来各地村治实践中比较典型的村治经验与典型模式为研究样本和分析对象，揭示后选举时代基层民主建设实践的基本特征和实践困境，着眼于思考基层民主建设未来的发展走向。
一、后选举时代：新一轮基层民主实践
上世纪90年代村民自治制度输入农村以后的第一个10年，村民自治的实践主要围绕村民委员会选举、产生和运作的民主程序、民主制度展开，村民委员会成为村民自治实践和研究的核心。海选、两票制、两推一选、一肩挑、一制三化、秘密投票等典型经验，对民主选举中的民主参与、村民民主权利的实现、选举过程的公开公平公正等，进行了创新性实践，基层民主建设中民主选举的程序和制度得到了不断的完善和规范。而进入21世纪以来的第二个10年，中国的基层民主建设跨入了“后选举时代”。在农村社会分化、农村发展急剧城市化和工业化的过程中，随着农业税的取消以及农村经济社会的发展，农村社会结构、利益格局发生了深刻变化，如何在治理过程中更多地反映民意，更多地协商，更多地妥协；如何革新基层的组织和参与机制进行政治和社会整合，创新村域治理的模式，成为“后选举时代”的主题。在社会多元化条件下，通过发展基层民主改善基层政权的治理绩效，以确保社会稳定和农村社会发展，成为新一轮基层民主建设中面临的主要任务。
基层的实践最贴近百姓生活，最具鲜活的生命力，历来都是民主政治的发源地和实验田，也是民主创新的主体和动力。近10年来，各个地方都在不同程度上围绕乡村治理机制的完善进行了多方面的探索和创新性实践，涌现出了具有不同地域特色的乡村治理模式。其中影响力比较大、具有代表性的基层民主创新模式有浙江省温岭模式、河北省青县村治模式、河南省中牟村治模式、广东省蕉岭模式、河南省邓州模式。这些典型的经验模式既有市场经济发达的东南和南部地区农村的探索，也有经济发展相对落后的中部地区的探索。温岭市位于浙江东南沿海，私营经济发达，社会经济综合发展指数在全国位居前列。蕉岭县位于广东省东北部，温岭市和蕉岭县的农村属于市场经济相对发达的地区。青县隶属于河北沧州市，其经济实力和人口在河北省属于中等县，在全国中等偏下。中牟县位于郑州和开封之间，是河南省郑汴一体化发展战略的中心区域，是急剧城市化的典型。邓州市隶属于河南省南阳市，是一个农业大县和人口大县。从村治模式产生的不同地域可以看出，基层民主治理的创新与社会经济的发展水平并无必然的正相关关系，由此也进一步证明，在后发现代化国家中，政治民主化的进程并不必然与经济发展和财富增长同步，国家的自主性力量可以在一定程度上避开经济发展的制约而变更政治关系和政治结构。
从具体的创新形式来看，基层民主治理的探索呈现为多元化的取向，而各地基层民主探索的内容虽各有侧重，但主要围绕民主决策、民主管理和民主监督展开。温岭模式的核心是民主恳谈会。民主恳谈作为“原创性的民主载体”引起了学界和媒体的极大关注，被冠之以“基层民主政治建设的拓展”，“中国参与式民主的新发展”等⑤。2005年，温岭市探索将民主恳谈这一协商民主方式引入人大预算改革，被称为民主恳谈的创新发展，而人们更为感兴趣的是，“温岭民主恳谈所突显的基层民主向上扩展的生命力”⑥。青县模式从组织创新的角度探索并进一步完善了农村村级治理结构问题，其为人所瞩目的是乡村治理体制方面的探索，青县模式的着眼点在于村党支部、村代会和村委会的关系问题。河南省中牟村治模式的典型特色在于，首先对村组干部以外的骨干村民进行大规模的培训。在培训的基础上，为了突出培训后骨干村民的作用，探索建立了组委会制、联户代表会议制和村民监督委员会三会制度。广东省蕉岭模式主要包括“村务监事会”制度和召集组制度，其主要特色在于逐步探索并建立了一个带有草根性质的权力制衡格局。⑦河南省邓州模式又被称为“4+2”工作法，它主要侧重于对基层民主运行和实施程序的规范和完善，“4+2”工作法受到了官方的认可，并要求在全国推广。
二、基层民主建设实践的基本特征
在新一轮的农村基层民主实践中，从温岭模式、青县模式、中牟模式、蕉岭模式、邓州模式所呈现的乡村治理创新图景中可以看到，主要的场景不是乡村之间的力量博弈，以及由此给人带来的代理人与当家人的争论，也不是基层政权是否违反了村民自治的法律规定，将村级组织作为自己的行政腿脚，其主要的景致是县域政府和村庄在地方治理过程中是否能够有效互动和协作，将国家的方针政策以及地方社会的发展目标落实到农村基层。在中国农村基层民主发展的过程中，我们看不到“市民社会”或者“公民团体”对政府施加的压力，显然，中国农村基层村民自治的发生发展与演绎有着自身的逻辑和特征。
(一)从民主选举到民主治理：基层民主建设的深化
近10年来，农村基层民主建设进入“后选举时代”，基层民主的探索和实践实现了从选举制度的完善到民主治理机制的探索与转型。各地实践和探索的重心放在了村民决策权、参与权与监督权的落实上，基层民主实践从民主选举深化为民主治理，民主管理、民主决策、民主监督成为后选举时代基层民主建设的主要内容。
温岭模式是在私有经济的崛起、社会群体分化和利益主体多元化的背景下，面对不同社会阶层和利益主体复杂性的利益需求和多样化利益实现途径，温岭模式以民主恳谈的方式，谋求通过反复的协商讨论，各方利益博弈达到平衡，取得共识。温岭模式的创新之处在于通过协商民主的方式在民主决策环节实现更大范围的公共参与，使公共决策变得更加理性化。青县模式是在农村持续不断的上访和维护基层稳定的压力下，通过完善农村村级治理结构，以组织创新的方式落实村民的决策权和参与权。中牟村治模式的创新之处在于：第一，它以农户为单位，由家庭代表作为家庭的代理人参与到乡村事务当中，即符合农村的实际，又节约了行政成本。第二，实施自愿联户，进行农村微观组织再造。第三，实行组委会、联户代表会、监委会三会制，延伸了民主管理的链条。蕉岭模式主要是从村务民主监督和权力制衡的角度，以成立“村务监事会”为载体，在农村村民监督权落实上做出的代表性探索。邓州模式总体来说就是所有村级重大事项都必须在党组织的领导下，按照规定的内容、程序进行决策和公开接受监督。邓州模式的探索主要是在现有的组织框架内，强化村级组织办事的程序、民众参与决策和监督的渠道，而且这种做法得到了中央的肯定。
(二)县域政府成为民主治理创新的主体
在当前基层民主治理创新的探索中，无论是温岭模式、青县模式、中牟模式还是蕉岭模式和邓州模式，县域政府都发挥了积极的重要作用。新的村治模式是在县域政府和村庄社会的良性互动中一步步形成的，这个形成的过程，既有县政对乡村社会需求的良性回应，也有乡村社会对以县政府为代表的国家行为的积极介入，县政府的角色实现了从“消极干预”到“积极引导”的转变。具体来说，县政府在制度供给与输入、制度运行的监督与管理以及村民的培训方面，都发挥了“培育引导”作用。
温岭模式是温岭市委为了贯彻落实浙江省委在全省开展农业农村现代化教育的决定，于1999年6月确定以松门镇为试点镇，探索新形势下加强和改进农村思想政治工作的有效途径和方式，其初始形态为农业农村现代化教育论坛。在这一做法获得成功后，温岭市委于2000年8月总结并推广了松门镇的做法，将此前已经在各地开展的“民情恳谈”、“村民民主日”、“农民讲台”、“民情直通车”等活动形式，统一命名为“民主恳谈”。青县模式是青县县委为了从根本上解决青县时楼村的上访问题并扭转村务管理的瘫痪状况，成立了专门的工作组，工作组在调查和征求群众意见的基础上，提出建立村民代表会议这一实体组织，搭建村民参与决策的平台。取得成功后，青县县委在全县进行了推广。中牟模式发源于中牟县的白沙镇，面对急剧城市化的压力，白沙镇投入巨资对骨干村民进行了大规模的培训。在培训的基础上，从2004年开始，为了突出培训后骨干村民的作用，白沙镇开始探索推行联户代表制，建立了组委会、联户代表会议和监委会制度。之后白沙的经验在中牟县和郑州市进行了推广。蕉岭模式是蕉岭县县委针对农村存在的村务监督职责不明、监督无力等问题，由蕉岭县纪委牵头，在蕉岭芳心村开展“村务监事会”试点工作，后在全县30多个村进行了推广。而邓州模式则是邓州市委、市政府根据中央提出的新农村建设的发展战略，抓住“管理民主”这个关键环节，总结出了以民主决策为核心的“4+2”工作法，为推行该工作法，邓州市委组织部对各村党支部书记、村组干部和部分村民代表进行了分批培训。
显而易见，县域政府在推动农村基层民主建设方面发挥了强大的作用，县域政府的引导地位日益凸显。这一方面是由于来自于县(县级市)政权所占据的制度与资源的优势；另一方面则来自于乡村精英及普通村民对县政权威心理上的认同。而更重要的是，在压力型体制、乡村社会发展以及急剧城市化等所带来的农村大量矛盾集聚期，由于现行的政治和行政管理体制与乡村社会治理与善治之间的某种错位，不论是以县(县级市)政府为代表的地方政府还是乡村社会，都产生了制度创新的需求。尤其是县(县级市)政府，作为行政体制的末端，承担着发展和稳定的重担和责任，基层民主的制度创新成为其实现农村稳定和发展的重要抓手。
(三)地方政治精英推动和政绩考量是推动基层民主治理创新的主要动力
基层民主的创新试验何以能在各地展开并得以稳步推进，是诸多观察者想要给出解释的问题。有学者将之归因为“市民社会”的存在，有学者将其归因为农民民主素质的提高和民主意识的增强，也有人将基层民主的发展归之于市场经济的发展而产生的民主诉求，但事实上，基层民主的发生和发展更多的是基于基层政治精英的推动和县域政府的政绩考量。
政治精英是政治体系中的精英分子，一般指在一个社会中掌握权力或处于首领地位的人。在中国，由于政治体系内部具有层次性，各个层次的政治精英的职能范围和活动方式是有差别的，如中央、省市、区县和乡镇的党政领导的政治活动方式就有很大的不同。⑧在这里，地方政治精英主要是指县、乡党政领导干部。在村域民主治理模式创新的过程中，他们在村域治理的制度选择与创新过程中发挥了重要的作用。基层民主创新与地方政治精英有着非常大的关联度。以中牟模式为例，在中牟村治模式创制的过程中，中牟县县委办公室主任樊惠林，中牟县白沙镇镇党委书记朱麦囤是地方精英的代表，他们共同推动了村域治理的制度创新。县委办公室主任樊惠林是中牟县村域公共治理模式的思考者，他是中牟县委常委、县委办公室主任，作为分包白沙的县领导，积极支持并跟踪、参与和指导，大到制度的设计，小到名词的使用，白沙经验的每一个细节，他都提出了建议与指导。同时，及时总结白沙的经验，组织宣传，扩大白沙推动的联户代表制的影响。2008年，时任河南省委书记徐光春充分肯定了白沙镇对于发展农村基层民主的做法，并明确要求各有关单位认真总结白沙经验，用于指导村级基层组织换届工作。⑨朱麦囤是中牟县白沙镇的党委书记，是中牟县村域民主治理模式的具体实践者。在地方领导都把经济发展和GDP指标作为中心工作目标时，他却把大量的精力和资金花在了农民的培训上。这是他对地方行政管理体制和农村社会治理思索的结果。他认为，当前农村的管理链条需要延伸，同时，政治权力建立在家庭这基本细胞之上，才符合农村的实际。为此，他在培训的基础上，实施了联户代表制度。
不可否认，这些基层政治精英脚踏实地地切实推动直接影响着当地基层民主创新的发生与发展。温岭模式中温岭市委宣传部理论科科长陈奕敏、青县模式中青县县委书记赵超英、蕉岭模式中蕉岭县纪委书记卢尧生、邓州模式中的邓州市委书记刘朝瑞，都是基层民主创新背后的重要推手。而除了基层政治精英的民主情怀以外，政绩考量是他们支持和推动改革的重要动力来源。制度创新是最大的政绩，不仅可以提高知名度，在个人升迁中也起着非常大的作用。高层领导的批示、媒体的聚焦、学界的认可，是地方政治精英在激烈的政治竞争市场中胜出的重要筹码，部分领导因为政绩突出已经得到了升迁，如青县县委书记目前已经升任沧州市委常委、市委组织部长。
三、基层民主建设的困境
(一)基层民主建设的体制困境
基层民主建设是在原有的基础制度框架基本未变的情况下村民自治制度的“单刀突进”，其生存的制度生态是中国这样一个后发现代化国家宏观的压力型行政体制，因而它就必然受到政府的目标多样化和选择的制约，如果政府没有有意识地对社会自治力量进行培育，基层民主的基础将是非常脆弱的。基层民主建设所存在的体制悖论是显而易见的。一方面，县乡政府是基层民主建设的重要推手。县乡政府对村民自治的态度与组织能力至关重要，它决定着供给什么样的游戏规则和供给多少制度实施资源。另一方面，县乡政府又可能成为基层民主建设的重要障碍。在农村基层组织的变革过程中，国家虽然赋予了村委会自治的地位，但这些自治要素无法形成对于既定制度格局的挑战。当农民权益受到政府侵害之时，村民的自治权很难对抗政府的行政权。政府可以借“坚持党和政府的领导”这种“排他性权力”来对抗“村民自治性”，村民自治权利就可能被悬空，而基层民主建设就可能会陷入内卷化。⑩虽然村民自治是发生在农村范围的事情，但它折射出了中国政治体制的总体性特征(11)。尽管县域政府和农村社会在相互博弈中由于距离最高权力中心较远，容易在制度的边际上挖掘创新活动的空间，但政治改革创新的空间依然十分有限，乡村关系、两委关系这些方面都受到了既有体制的刚性制约。因此，要改善基层民主的实践就必须进行更大范围的政治体制调整。正如徐斯俭所指出的：中国的“制度演进”过程并非线性发展，观察“制度创新”之后的制度演化，不能只看该制度的内在动力。应注意在制度演进过程中，整个政治体系内可能存在的不同制度逻辑。(12)
(二)基层民主建设的制度化困境
近10年来，基层民主建设取得了实质性进展，“民主治理”成为“后选举时代”的关键词，但我们也不得不看到基层民主治理创新的尴尬境遇。基层民主建设的制度化困境成为当前基层民主建设中面临的一个严峻问题。所谓制度化是指群体和组织的社会生活从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化过程。
各地的创新都不约而同地遭遇了“人走政息”的尴尬，温岭市泽国镇试行的参与式公共基建项目预算，由于2007年泽国镇党委书记蒋招华当选为温岭市副市长，致使泽国的参与式预算改革处于偃旗息鼓的状态之中；(13)青县在县委书记赵超英调离以后也遭遇了类似的境况。笔者在跟白沙镇党委书记朱麦囤谈到他离开白沙以后，联户代表制的可持续性时，朱书记也承认由于新任领导的思路和认识具有关键影响，对未来联户代表制的运行的实效不敢肯定。一方面，县乡一把手的决心和思路对制度创新具有至关重要的影响；另一方面，村民对传统政治心理、文化和价值观念也具有路径依赖性。因此，基层民主治理创新往往会一阵喧哗之后归于形式，甚至不了了之，有多少能够自我强化被保留下来，从而成为人们普遍的生活方式或行为方式，是一个值得进一步研究和思考的问题。
(三)基层民主建设中的创新动力困境
历史制度学派曾对“路径依赖”与“制度演进”进行过理论讨论。历史制度论对制度动力的解释是：“正向回馈、报酬递增、路径依赖”形成了制度演进的逻辑。基层民主治理的创新模式好像的确形成了某些“正向回馈”的“路径依赖”，可以看到制度的发展朝着不断强化基层民主程度等方向深化发展。但以上的基层民主建设的典型模式和实践经验表明，基层民主创新的最大动力还是政绩驱动和地方政治精英的个人偏好。从制度变迁的角度来看，不论是青县模式还是温岭模式、中牟模式都是一种供给主导型强制性变迁，是自上而下输入的。如果不能从农村社会内部产生持续的变革压力，缺乏村庄内生革新动力，民主治理的创新在涉及利益调整和利益博弈时，就会倒退或流于形式。
四、基层民主建设的发展方向
(一)从制度建设到能力建设：基层民主建设重心的转换
各地在制度建设方面进行的大胆实验和探索，涉及到民主管理、民主决策和民主监督不同方面的组织创新、机制创新，使农村民主治理更加规范化、可操作化。但如果要使制度创新内化为村民生活的一部分，成为当地干部和村民的一种生活习惯和生活方式，村民能力的提升是制度良性运行的关键。要改变“政府越推动，农民越不动”，农民在改革中“被民主”这一被动局面，离不开农民民主意识、民主素质和表达合作等能力的提升。白沙大规模的培训联户代表，有利于新型“乡村绅士”的发育和成长，他们个人在乡村经济政治生活中的参与和成长必然会成为乡村社会的中间力量和农村社会的稳定器。下一步乡村治理的重心要转移到提升农民能力上来，转变村民的观念，提升村民的行为能力，形成自下而上的压力和趋力，基层民主建设的制度创新才可能是不可逆的。
(二)从个体参与到组织化参与：基层民主建设的关键
村民自治这一承载基层民主政治和乡村制度变革责任的议题，从根本上说就是要通过村民自身权利的表达推进基层公共权力服务群众和乡村社会发展，化解权力或权威对农民生存和发展空间的限制。农民分散化的个体参与强化了农民对乡村两级权力体系的依附，而农民组织化参与，如各种专业组织、技术组织、市场中介组织以及一些涉及维权的自组织等等的培育和发展，可以从根本上为实现农民群众在乡村自治中的主体作用提供了组织层面的资源，从而大大提高农民对乡村社会组织资源的把握和占有能力，有利于农民多层面、多渠道表达和实现个人权利和要求。从管理的角度来看，也有利于降低管理的成本，更容易实现基层政府和乡村社的合作，而从长远看也有利于实现农村社会的动态稳定。例如，中牟村治模式中的“联户体”出现的联户合作经营、合作投资，大大提高了农村组织化程度，而更可贵的是这种组织化由外部强加而演变为内在的要求，这些都将是村域公共治理的基础。农村社会微观组织的再造是未来基层民主建设的发展方向。
(三)从外动力到内动力：基层民主发展的根本
基层民主治理创新的模式作为一种供给主导型强制性变迁，极容易出现水土不服问题，如乡土习惯、乡土文化与乡村网络等。另外，这种外部输入型制度变迁极易因地方政治精英的调动、政策的变化等外在因素而宣告中止。由于缺乏内在动力，制度的运行成本会大大增加，制度的实效性也会减弱，因此，注重制度的理想性的同时，在制度运行中，要把乡土文化传统资源整合利用，把乡村传统、地方性文化纳入到制度化的体系当中，从而使乡村民主创新的路径依赖能够不断地自我强化。由制度推动时的外动力，到制度运行中的内动力的转换，是基层民主建设和发展的根本。
注释：
①李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社2002年版。
②许多学者对农村政治研究进行了系统梳理和反思。参见吴毅、李瑞德：《二十年农村政治的演进与转向》；郭正林：《当代中国农村政治研究的理论视界》，《中共福建省委党校学报》2003年第7期。
③于建嵘：《当前农民维权活动的一个解释框架》，《社会学研究》2004年第2期；于建嵘：《当代中国农民维权组织的发育与成长——基于衡阳农民协会的实证研究》，《中国农村观察》2005年第2期；于建嵘：《土地问题已成为农民维权抗争的焦点》，《调研世界》2005年第3期。
④徐勇：“中国民主之路：从形式到实体”，《开放时代》2000年第11期；徐勇：《草根民主的崛起：价值与限度》，《中国社会科学季刊》(香港)2000年夏季号；王振耀：《中国的村民自治与民主化发展道路》，《战略与管理》2000年第2期。
⑤王浦劬：《民主恳谈：是一种原创性民主载体》；谢庆奎：《基层民主政治建设的拓展》；贾西津、张允：《中国参与式民主的新发展》等，引自慕毅飞、陈奕敏：《民主恳谈：温岭人的创造》，中央编译出版社2005年版。
⑥杨琳：《温岭民主恳谈：突显基层民主向上扩展生命力》，《瞭望新闻周刊》2009年9月21日。
⑦徐勇：《在第五届南方农村报·中国农村发展论坛上的讲话》。
⑧郎友兴：《民主治理的塑造：政治精英与中国乡村民主》，《浙江学刊》2002年第2期。
⑨白沙镇内部资料：《关于中牟县白沙镇发展基层民主实行“农村家庭联户代表制度”情况的调查》。
⑩贺东航：《中国村民自治内卷化现象的思考》，《经济社会体制比较》2007年第6期。
(11)景跃进：《当代中国农村“两委关系”的微观解析与宏观透视》，中央文献出版社2004年版。
(12)徐斯俭：《“制度演进”或“制度内卷”——中国地方人大从“述职评议”到“监督法”的制度变迁》，《“公民社会发展与地方政府创新”国际学术研讨会论文集》，浙江大学公共管理学院，2007年。
(13)朱圣明：《从原生到孪生：基层民主政治建设的现在进行时》，《“构建和谐社会与深化行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2007年年会论文集》，2007年，第115-128页。
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