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与反倾销相似，反补贴中计算补贴利益的价格比较，其基准来源同样有涉案国内部和外部之分，后者类似于反倾销替代国价格，采用补贴提供国以外的市场价格作为相应财政资助补贴利益的度量基准，一般称外部基准（external benchmark），或替代基准（substitute benchmark）。该方法早在1960年GATT补贴工作组报告的出口补贴例示清单中就有所体现，而度量国内补贴的外部基准在20世纪80年代后才逐步在美国反补贴立法和实践中发展起来，并于1998年正式纳入联邦反补贴条例。WTO《补贴与反补贴措施协定》有关补贴界定的第1条和利益度量的第14条基本采纳了美国有关国内补贴界定和度量的相关法律法规，但有关基准来源的规定模糊，直至美国—加拿大第四软木案WTO上诉机构报告的出现，外部基准的适用才首次为多边规则确认。
一、外部基准的适用前提和对象：与替代国价格的比较
从美国反补贴立法史看，外部基准规则主要适用于政府提供资金、货物（包括土地）和服务的补贴利益度量（张斌，2013）。联邦反补贴条例对其适用前提作了详细阐述，认为以下情形不存在作为基准的国内市场价格：政府提供者为相应货物或服务唯一提供者（sole provider）、国内市场主体（majority）或构成国内市场实质部分（substantial portion）（USDOC，1998）。
在2003—2004年美国—加拿大第四软木案中，WTO专家组和上诉机构对上述前提作了进一步延伸。该案专家组报告认为：“在譬如政府是该国该货物唯一提供者，或政府对该国该货物的所有价格实施行政控制的情形下，除政府所收取价格外不存在其他价格，因此，不存在SCM协定第14条（d）款所预见的比较基础，余下的唯一可能似乎是对该国该货物的市场价格构建某种形式的替代价格（proxy）或估算价格（estimate）。”①
该案上诉机构报告进一步采纳了美国提出的可采用外部基准的第三种情形，即私人价格受政府财政资助“实质影响”（substantially influenced）或“实际决定”（effectively determined），认为此情形指的是政府作为某种货物的提供者在市场中起主导作用（predominant role），即政府是价格的制定者，而私人提供者是价格的接受者，并认为：“就市场扭曲和对价格的影响而言，政府是货物唯一提供者与政府作为此类货物提供者在市场发挥主导作用两情形间并不存在差异。只要政府是货物主导提供者，即使并非唯一提供者，它也有可能通过其定价策略影响私人提供者价格，从而诱使后者将价格调整至与政府价格一致。”②
在2009—2011年中美“对中国部分产品征收最终反倾销反补贴税”争端中，WTO专家组和上诉机构进一步确认了上述认定。上诉机构认为，“政府在市场上的作用越主导（predominant），所导致私人价格扭曲的可能性越大”，而“‘主导’这一概念并不专指市场份额，也可指市场势力（market power）”③，“如果调查当局认为国内私人价格因政府作为提供者对市场的主导参与而扭曲，从而使SCM第14条（d）款下的价格比较为循环比较，则可拒绝采用国内私人价格”④。
由此可见，外部基准的适用前提与反倾销替代国价格基本相似，即存在政府对国内价格的实质干预。当然，两者的差异也是明显的。
首先，在适用对象上，多边反倾销规则几乎从一开始就区分了市场经济与“非市场经济”，在此基础上形成的各成员国国内规则中的替代国价格方法是专门针对后者的倾销幅度计算方法。但多边反补贴规则从未对两者作出区分，即从法理上讲，补贴与反补贴多边规则原则上适用于所有成员。但在价格比较规则方面，多边规则滞后于美国国内规则。而在美国国内法中，正是在外部基准规则的形成过程中，调查当局认为“补贴是一种市场现象，该概念不适用非市场经济”（USDOC，1984），因此，外部基准在相当长时间内是市场经济涉案国存在上述3种情形时调查当局所采用的特殊价格比较方法，直到2012年3月13日美国总统签署H.R.4105号法案，才授权调查当局对“非市场经济”国家适用《1930年关税法》反补贴条款。
其次，在政府实质干预价格这一前提上，存在程度和范围的差异。由于反倾销规则区分了市场经济与“非市场经济”，因此，替代国价格方法的适用前提由GATT1947附件九关于第6条第1款的第2项注释和补充规定所明确，即贸易完全或实质上完全由国家垄断，且所有国内价格均由国家确定，即政府对价格的干预具有普遍性和常规性，而“可抵消补贴在市场经济中是一种扭曲”（USDOC，1984），因此，适用外部基准的国家干预原则上仅具局部性和例外性。
二、外部基准的类型和确定方法
在外部基准的具体确定方法上，多边规则虽自1960年开始在出口补贴例示清单中已有所涉及⑤，主要是采用国际市场价格作为基准，但在WTO《补贴与反补贴措施协定》中，该清单所包含的价格比较方法原则上从属于第14条，而后者对基准来源的规定模糊，因此，具体方法依据各国国内法。美国反补贴立法远远领先于多边规则，有关国内补贴度量的价格比较规则在20世纪80年代就已逐步发展起来，并成为《补贴与反补贴措施协定》第14条的基础。在其1998年11月25日公布并沿用至今的反补贴联邦条例及其实践中，外部基准方法主要有：
（1）对于政府提供贷款，若认定涉案国内不存在相应利率市场，如外币贷款、国有银行垄断下的本币贷款，采用国际货币基金报告的相应币种发行国或国际金融市场贷款或债券利率⑥。
（3）对政府提供货物或服务，基准价格按优选次序分别为：受调查国国内市场价格；受调查国购买者能够获得（但并不一定实际参与交易）的国际市场价格；基于定价原则、成本和价格歧视等因素评估政府定价是否与市场原则一致，尤其对水、电、土地租赁等不存在世界市场的情形，若不一致，则采用推定价格（constructed or derived prices）。后两种方法均涉及外部基准。
（4）对出口货物生产中的投入品价格补贴，基准采用国际市场价格。
其他采用外部基准的WTO成员主要有加拿大、欧盟和澳大利亚，且主要针对中国。加拿大尽管在《特别进口措施条例》中明确规定补贴利益的度量基准应来自受调查国内部，但依据其《特别进口措施法》第20节和中国加入WTO后颁布的《〈特别进口措施法〉第20节适用通知》，在“双反”实践中对被反倾销调查认定为“非市场经济”的产业⑦，在度量政府提供上游投入品补贴利益时往往采用国际市场价格作为基准。欧盟自中国加入WTO后对其反补贴基本法增补“适当时可采用接受者可获其他国家市场或世界市场的现行条款和条件”这一条文开始，才明确包含外部基准⑧，实践中的具体方法则借鉴美国。而澳大利亚反补贴法律法规虽既不像美国和欧盟明文允许外部基准，也不像加拿大明确规定内部基准，但对市场基准的强调和对《补贴与反补贴措施协定》第14条允许灵活采用合理方法的理解意味着调查当局不排除外部基准，尤其是2005年5月后，在给予中国市场经济待遇的同时适用《反倾销协定》第2条第2款“特殊市场情形”（particular market situation）条款，并在对华“双反”案件中，对被认定为“特殊市场情形”的产业，在度量政府提供上游投入品补贴利益时采用国际市场或替代出口商平均价作为基准（表1）。
归纳起来，美国、加拿大、欧盟和澳大利亚反补贴法律和实践所确立的外部基准主要有以下4类：调查国国内市场价格、第三国国内市场价格、国际市场价格（包括受调查厂商进口价，即外国厂商出口价）、推定价格（包括采用数学方法如平均、回归等计算的价格）。
事实上，就方法本身而言，外部基准与替代国价格并无本质差异⑨。替代国价格具体有4种，即替代国国内市场价格、出口销售价格、生产成本推定价值和生产要素推定价值，形成于美国20世纪60年代至70年代对计划经济国家的反倾销实践。外部基准的前3类与前两种替代国价格的一致性不言自明，外部基准的第四类与替代国生产要素推定价值法也高度相似，尤其是针对“非市场经济”涉案国的外部基准利率估算方法与替代国价格中工资率的估算方法在原理上完全一致。
根据美国1994年《乌拉圭回合协定法》，替代国生产要素推定价值法的运用原则是：（1）正常价值构成要件应包括生产要素价值、一般费用、利润、集装箱和覆盖物费用及其他费用；（2）生产要素估价应基于管理当局认为合适的一个或几个市场经济国家此类要素价值的最佳可获得信息；（3）生产要素包括但不限于以下几项：所需工时、所用原材料数量、能源和其他公用事业耗费、代表性资本成本（包括折旧）；（4）估价生产要素时，尽可能利用一个或多个市场经济国家要素价格或成本；（5）作为替代国的市场经济国家应与非市场经济国家有可比的经济发展水平，且是可比商品的主要生产国⑩。1997年5月19日公布的联邦反倾销条例进一步明确以下原则：（1）可比经济发展水平依据人均GDPA；（2）工资率采用反映市场经济国家工资和国民收入关系的回归计量方法测算；（3）其他生产要素价格依据某一个替代国（11）。
根据上述原则，调查当局采用以下方法推定“非市场经济”国家预期工资（expected NME wages）:首先采用一般最小二乘回归法估计市场经济国家人均国民收入（GNI）与小时工资的线性关系，再将“非市场经济”国家人均国民收入数据代入回归方程估算该国工资率（12）。该方法日后成为美国对“非市场经济”国家反补贴调查中基准利率计算的基本方法，并在对华铜版纸案中，首次运用基于同等人均收入国家实际利率和制度质量指标的计量回归方法估算中国的替代利率。
三、对“非市场经济”国家适用反补贴及其外部基准的贸易限制效应
尽管就方法本身而言，外部基准与替代国价格本质相似，但由于国际反补贴法律和实践的主导国美国从一开始就认为反补贴不适用替代国价格所针对的“非市场经济”国家，因此，在相当长时间内不存在外部基准对此类国家的适用问题。但这一情形在2007年后发生根本性改变，随着美中贸易逆差在中国加入WTO后不断扩大，在维持反倾销替代国价格方法的同时，对中国采取反补贴及其外部基准成为美国对华贸易保护的新手段之一。对“非市场经济”国家同时实施反倾销、反补贴（即“双反”）措施的贸易保护效应主要有两方面：一是反倾销替代国价格与反补贴措施并用的重复救济效应；二是全面适用反补贴外部基准所导致的“非市场经济”待遇扩展效应。
1.重复救济效应
重复救济（double remedy）指的是在对同一进口产品采取“双反”措施时（13），可能产生的反倾销税、反补贴税重复计征（double counting）问题，该问题即使在市场经济国家之间也会产生，其直接影响是提高贸易限制水平。以出口补贴为例，如图1所示，假设进口国为小国，且有：
：出口厂商国内市场价；
：出口厂商接受补贴前在进口国倾销价；
：出口厂商同时接受从量出口补贴S后的最终倾销价，假设出口补贴完全传递至厂商价格。
为避免这一重复救济，多边和各成员国内规则均有相应规定。GATT1947第6条第5款规定：在任何缔约方领土的产品进口至任何其他缔约方领土时，不得同时征收反倾销税和反补贴税以补偿倾销或出口补贴所造成的相同情况。美国反补贴法的规定则更为具体和明确，《1930年关税法》第772节（即19U.S.C.1677a）有关“出口价格和推定出口价格的调整”的第（c）小节规定：对用于确定出口价格和推定出口价格的价格应增加对对象商品所征收的抵消出口补贴的反补贴税额。该款意味着，上述计算倾销幅度的出口价格应调整为，即
，即从而避免重复征税。
但是，在对中国的“双反”调查中，美国调查当局并不主动作此调整，直至新充气工程机械轮胎案被国际贸易法庭发回重审后才对部分涉案企业作出调整。将反补贴适用“非市场经济”国家的第112-99号法律虽然承认须同样作调整，但将生效时间规定为该法实施之日，即2012年3月13日，从而意味着此前生效的“双反”征税令即使存在重复救济原则上也不予纠正（14）。
国内补贴情形如图2所示，同样假设进口国为小国，且有
：出口厂商补贴和倾销前正常价值，即国内市场价格
，在完全竞争和利润为零假设下亦即生产成本；
：出口厂商在接受从量国内补贴S后的生产成本（假设补贴完全传递至生产成本），当完全竞争、利润为零时，亦即补贴后的国内市场价格
；
：厂商接受补贴前在进口国的倾销价格；
：厂商接受补贴后在进口国的倾销价格。
由于市场经济国家间的“双反”调查对国内补贴不存在重复救济，无论是多边还是成员方国内规则均无相关规定，但是，对“非市场经济”国家而言，若反倾销采用替代国价格，则与出口补贴一样存在重复救济。因此，美国将反补贴适用“非市场经济”国家的第112-99号法律规定对此同样须作调整，但生效时间为2012年3月13日，即此前实施的“双反”征税令同样不作纠正。
2.“非市场经济”待遇扩展效应
上述分析假设，调查当局对“非市场经济”国家涉案产品所接受的出口补贴和（或）国内补贴能“正确甄别、准确度量”，但事实并非如此。从美国、加拿大和欧盟反补贴实践看，调查当局在度量“非市场经济”国家政府向涉案企业提供资金、土地、公用事业服务和主要原材料的补贴利益时，普遍采用外部基准，从而高估补贴金额、多征反补贴税。
如下页图3所示，以政府提供贷款为例，假设：
P：“非市场经济”国家政府向涉案出口企业提供的优惠贷款利率；
：涉案国国内相同条件和期限商业贷款（平均）利率；
：基于替代国（组）相同条件和期限商业贷款利率的推定利率。
则：依据外部基准计算的补贴利益S’高于基于内部基准的补贴利益S。若对政府提供的其他补贴项目均采用外部基准，补贴率必然大大高估，由此征收的反补贴税显然将高于图1和图2中的
。
可见，即使反倾销调查中对“非市场经济”国家终止适用替代国价格，而采用最终产品国内价格或成本，即给予“市场经济”待遇，但以外部基准取代内部基准计算补贴利益（图3），与以外国价格或成本
替代本国价格或成本
（图2）计算倾销幅度的贸易限制效果完全一致，因此，对“非市场经济”国家而言，外部基准实质上是将反倾销中的这一待遇扩展至反补贴。该扩展效应具体表现在以下3方面：
一是适用时限的扩展。在WTO成员当前的反倾销实践中，适用替代国价格方法的“非市场经济”国家主要是中国和越南，但根据两国加入WTO议定书，该方法对两国的适用截止期限分别为2016年12月11日和2018年12月31日，即此后，确定两国涉案倾销产品正常价值的依据是本国价格或成本，但反补贴外部基准是与内部基准平行的普遍适用基准，因此，一旦对“非市场经济”国家适用，就不存在期限问题。
二是所针对贸易扭曲行为主体的扩展。反倾销中的“非市场经济”待遇本质上针对企业，但补贴是政府行为，因此，反补贴中的“非市场经济”待遇明确针对政府干预企业市场活动的各类措施和行为。
三是所涉市场范围的扩展。反倾销中采用替代国价格作为正常价值的原因在于调查当局认为倾销（最终）产品在受调查国国内不存在市场决定的价格，即（最终）产品部门的“非市场经济”。反补贴采用外部基准的原因则是调查当局认为资金、土地、公用事业服务和主要原材料不存在市场价格，即生产要素部门的“非市场经济”。
外部基准是另一种替代国价格，两者的共同之处在于适用前提、方法原理和贸易保护效果相似，差异则表现在适用对象、对“非市场经济”国家的适用时限、所针对的贸易扭曲行为及其主体和涉及的市场范围（表2）。
尽管在适用对象上外部基准不区分“市场经济”和“非市场经济”，但由于两类受调查国满足适用前提的程度存在差异，即前者对价格的干预具有局部性和例外性，后者则被认为具普遍性和常规性，因此，当外部基准对两者同时适用时，适用频率必定存在差异。根据笔者对1980—2012年美国对巴西、加拿大、意大利、韩国、印度5个主要市场经济国家所有可获得反补贴案件中价格比较基准来源的统计（15），外部基准采用率平均为36%，而2006—2012年美国对华29起案件有87%的基准来自外部（16），对越南的两起案件则达100%（17）。因此，即使中、越两国最迟于2016年和2018年“非市场经济”待遇终止，也仅意味着在反倾销中对涉案最终产品的价格比较不再适用替代国价格，而在反补贴价格比较问题上，尽管不再是“市场经济”与“非市场经济”待遇质的差别，但若被全面而频繁（而非局部和偶然）适用外部基准，这与“非市场经济”待遇本质上并无二致。
此外，与反倾销仅针对企业在市场中的不公平竞争行为不同，反补贴试图进一步约束政府对企业市场竞争的干预和政府借助国有企业对市场的参与。也就是说，反倾销主要关注受调查国商品价格的市场化程度，反补贴则进一步关注要素和主要投入品部门是否存在政府主导。因此，由反倾销替代国价格转向反补贴外部基准，调查国必以其所认同的标准来评判受调查国政府的相关经济行为和政策措施，从而将对对方施加影响的领域由“商品市场”扩展到“要素市场”、由“市场”延伸到“政府”，这对要素市场化程度较低、政府干预经济程度依然较高的中国而言，其影响或将甚于替代国价格。
①United States-Certain Softwood Lumber from Canada,WT/DS257/R,para.7.57.
②United States-Final CVD Determination with Respect to Certain Softwood Lumber from Canada,WT/DS257/AB/R,para.100.
③United States-Definitive Anti-dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China,WT/DS379/AB/R,para.444.
④同注③，para.446。
⑤该清单由缔约方第17届大会期间成立的补贴工作组在其最终报告（L/1381）中列出，是WTO《补贴与反补贴措施协定》出口补贴例示清单的雏形。
⑥通常情形下，调查当局使用涉案企业所能获得的可比商业贷款作为比较基准，并将国有银行贷款视作商业贷款，除非出现以下3种情形：①国有商业银行基于非商业条款或按政府指令提供贷款；②由政府计划安排的贷款；③国有专业银行（如开发银行）贷款。如果涉案企业在调查期未获任何可比商业贷款，则使用全国平均利率作为基准。参见：19CFR 351.505（a）（2）（ⅱ）和19CFR 351.505（a）（3）（ⅱ）。
⑦《特别进口措施条例》第17节规定，中国和越南为两个适用《特别进口措施法》第20节国家，即“国内价格实质上由政府决定、且有充分理由相信与竞争市场所决定价格实质上不一致”的国家。但《〈特别进口措施法〉第20节适用通知》规定，在具体反倾销案件中对涉案产业的适用须经第20节调查（Section 20 Inquiry）认定。
⑧参见2002年11月5日公布的（EC）1973/2002号理事会条例。
⑨有学者如Lynam（2009）明确将两者视为等同，尤其在对“非市场经济”国家的适用中。
⑩19 U.S.C.1677b（c）。
（11）19 CFR 351.408（c）（3）。
（12）参见USDOC（2006）。美国商务部于1997年6月首次公布按此方法计算的“非市场经济”国家工资率，2010年5月14日，美国联邦巡回上诉法院在“Dorbest公司诉美国”案中裁定19CFR351.408（c）（3）无效，2010年7月，美国商务部放弃该方法，临时采用经济发展与中国相似的同类商品重要生产国小时工资均值，2010年10月，又调整为上述国家特定产业小时工资均值。2011年6月21日，商务部在征询各方意见基础上正式决定采用基于主要替代国特定产业工资数据的“单一替代国方法”（single surrogate country approach）取代基于多国数据的回归计量方法（参见USDOC，2011，第36092-36094页）。
（13）在主要WTO成员中，对同一进口产品发起“双反”调查的现象非常普遍，根据Hansen和Nielsen（2011）对53个国家/地区20世纪80年代以来发起案件的统计，在所有反补贴案件中，同时发起反倾销调查的达54%，其中，加拿大、澳大利亚、欧盟和美国该比率分别为83%、77%、70%和55%。
（14）对此，中国已于2012年9月17日向WTO争端解决机制提起诉讼，参见United States-Countervailing and Anti-dumping Measures on Certain Products from China,WT/DS449/1。2013年3月4日，该案专家组建立。
（15）根据美国商务部“反倾销反补贴税案件信息”数据库，自1980年1月1日至2012年12月31日，美国发起反补贴调查前10位国家依次为中国（36起）、巴西（35起）、意大利（30起）、加拿大（29起）、墨西哥（29起）、印度（24起）、韩国（24起）、法国（22起）、西班牙（21起）、阿根廷（18起）。
（16）2006年11月至2012年底，美国商务部对华反补贴终裁案件32起，其中，标准不锈钢紧固件案（C-570-961）因国际贸易委员会否定初裁而终止调查，亚硝酸钠案（C-570-926）以及钾磷酸盐和钠磷酸盐案（C-570-963）商务部网站未提供终裁报告。
（17）2009年4月至2012年底，美国对越南发起3起反补贴案，其中，第二起案件，即环状焊接碳钢管案（C-552-810）的终裁结论是不存在任何可抵消补贴项目，因而未作利益度量。