论布莱尔“新工党”政府的社会福利制度改革，本文主要内容关键词为：布莱尔论文,工党论文,社会福利论文,制度改革论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】C913.756.1 【文献标识码】 A 【文章编号】1671-7287(2009)03-0062-08
随着二战后福利国家的建立，对国民的社会福利问题做出适当的安排即成为英国每一届政府必须给予重点关注与解决的一个重大问题。1997年上台的布莱尔“新工党”政府亦不例外，并为之进行了一系列重要改革。纵观该政府10年来的社会福利改革，其在沿袭、继承撒切尔保守党政府社会福利改革指导思想与政策措施的基础上，亦有所发展与创新。该政府的终极目标在于，使战后建立起的福利国家机器在新的历史时期与形势下更有效率，能够为国民提供更为适当的福利服务。
一、改革的思想
自20世纪80年代“撒切尔革命”开始，重新界定与调整社会福利领域中国家与社会两者间的责任关系问题，成为英国战后福利国家改革的一个不可逆转的趋势，这一趋势非但未因1990年撒切尔夫人的辞职而终止，而是继续向前发展，为后任政府所继续。不但梅杰保守党政府忠实地贯彻与执行了撒切尔政府所提出的改革思路与政策措施，就连1997年上台的布莱尔“新工党”政府也不能扭转这种改革趋势，在进行社会福利改革时也成了“奉行‘撒切尔主义’的政府”[1]，沿着撒切尔政府改革所开辟的道路继续前进。
在对社会福利问题的认识上，布莱尔“新工党”政府开始偏离传统的老派社会民主主义的做法，通过在某些方面接受对于福利的保守批评与修改保守党政府20世纪80年代以来所提出的许多动议，发展出一套带有明显撒切尔主义色彩的社会福利观与社会福利改革思想。
1.“新工党”不再迷信福利国家是万能的，认为是它造就了“伸手式”救济而不是“扶持式”援助，致使社会问题只有在充分形成、积重难返时才会引起人们的注意并对之进行解决，而不是在尚未成形的时候就切断其根源上的庞大的官僚制
传统的福利国家政策并未能成功地减少贫困或重新分配收入。贫困的减少更多是因为财富的增长而不是社会政策的结果[2]428；过高的社会福利阻碍了英国的发展，未来的福利政策将在继续加大对学校和医院的投资，使英国的卫生健康开支高于欧盟平均水平的同时，更加强调经济的持续稳定与发展，因为这是提高福利的唯一可能条件[3]。布莱尔在其《新英国：我对一个年轻国家的展望》一书中指出，“由劳合—乔治和丘吉尔（其时为自由党）首创，并为1945年工党政府所继承的福利国家是最值得我们骄傲的创举之一，但它今日却为两大弱点所困：它未能有效地缓解贫困，未能恰当地帮助人们更加独立，从福利走向就业。太多的人接受了福利，并从此停步不前。结果是，福利国家既未充分实现其创始原则，又未能体现其成本效益”。改革福利国家应是未来工党政府的主要目标之一[4]339。
2.增加社会保障体系中的私营成分和加强市场机制在社会福利服务供给中的作用
“新工党”逐渐形成这样一个共识，即市场不只产生不平等，而且也可能起到减少不平等的作用。在社会保障领域，私人保险应当发挥更为重要的作用。“现在是结束那种没有结果的公有和私有之争的时候了，我们要做的是如何使两方面更好地协调起来为公民的利益服务……如何根据切合实际的判断，理性地分析新福利体系的每一个细节，而不是简单的花多少钱的问题”[5]。1997年5月14日，伊丽莎白女王在议会发表的公开讲话中指出：“政府的计划核心，就是通过提高英国工业的竞争力，建立一个现代和有活力的经济。他们将制定增强竞争的法规……改善国民健康服务体系，并将该体系的信托基金与私人组织建立联系，政府将建立这方面的法规”[6]。
3.更加强调个人在社会福利制度中的责任，鼓励个人为自己的社会保障承担起更多的责任，并在此基础上享有对福利消费的更多选择权
“新工党”认为，公民身份是建立在权利和义务的基础上的，公民有享受社会保障的权利，但也必须履行相应的义务，现代社会福利制度必须体现权利与义务相结合的原则。要想实现上述目标，就必须保证每个人都能获得充分的教育和实现就业。工党在1997年大选宣言中提出了“工作福利”的观点，决定改革已有的福利政策，使“年轻人和长期失业的人重新工作”，“通过工作获得福利”[7-8]。曾任社会保障部门低级大臣的工党成员弗兰克·菲尔德则在1998年指出，新福利政策“改革策略的部分内容就是恢复福利与自我完善之间的关系。这或许比有些人想像的要容易些，因为人们为自己和家人的生活所提供的越来越多……我们希望见到一个福利提供的混合经济，同时也认识到人们希望在供养方面享有更多的控制权”[9]。同年4月，政府发布的《我们国家的新动力：新的福利契约》绿皮书指出，福利国家应致力于培养人们在事业和个人生活方面的能力，发展一种“积极福利”政策。原有解决贫困与不平等的办法已不再适用，为解决贫困与不平等问题，国家与公民之间需要签订一种以权利与责任为基础的“福利契约”。国家的作用是帮助人们获得工作和稳定的收入，而不只是当他们被劳动力市场拒绝的时候才帮助他们。同时，为了改变自身的处境，公民必须依靠他们有可能采取的行动，而不是等待福利救济金[2]429。向人们提供有工资的工作，而不是提供可能增加人们依赖性的社会福利津贴，是改善社会低收入者状况的最佳途径。为此，政府应大力发展教育和职业技术培训，改革税收制度和社会福利津贴制度，增加用于教育、培训及其他促进就业的支出，减少直接用于提供社会救济的支出。
4.转变国家在社会福利供给体系中的角色，强调同私营与志愿部门合作
布莱尔强调指出，“新工党”应该通过“私人和志愿部门结成合作伙伴……去分担责任和满足人们更多的要求”。在福利问题上，“政府的任务是提高宏观经济的稳定性，发展一种鼓励人们自立而不是依赖的税收和福利政策”，工党将“改革社会保障制度，使它成为就业的一条可能的途径……力求在权利和义务之间保持一种新的平衡”[10]26-27。总之，社会福利服务供给领域中的公私合作伙伴关系将大有前景。但国家必须监管私人部门，为那些不能从与劳动力市场参与相关的保险计划中受益的人提供支持，保护那些不能保护自己的人。从许多方面讲，这正是以前保守党政府所持的观点。
5.承认对福利国家进行改革的必要性，并提出具体的改革原则
“新工党”认为，必须对社会福利制度进行改革。因为，自《贝弗里奇报告》发表以来，英国的社会现实发生了很大的变化。“50年前的福利国家无法满足今天的需要。我们面临一些非常困难的抉择——譬如养老金、子女补助、健康和教育。我们必须显示我们处理和重新思考这些问题的勇气，以使福利制度能真正改善人们的生活，而不是加重人民的依赖性”[4]67。世界变了，福利国家也应随之变化。在这个变化着的世界中，福利应指更多的机会与安全。因此，现在的问题不是是否需要改革，而是如何进行改革，“工党希望使福利国家现代化”，“创建一种促使全民族工作而不依靠救济的现代福利体系”[4]55。福利改革绿皮书《我们国家的新动力：新的福利契约》发誓对现有福利政策进行调整，建立现代的福利国家，提出跨世纪的新福利制度的8项原则：①围绕“工作观念”重塑“福利国家”。政府着重帮助适龄公民尽量参加工作，对有工作的家庭提供税收减免或更多的帮助。②公私福利合作。政府不应垄断福利行业，公营部门和私营部门应进行福利合作，鼓励公民购买私营养老保险。③政府的职责决不仅是发放各类津贴，而应提供高质量的教育、保健和住房等公共服务。④扶助残疾者。建立“残疾者权利委员会”来维护残疾人的权利，保证其生活补助和出勤补助的普遍性。⑤减少儿童贫困。英国有1/3的儿童生活在低收入的贫困家庭之中，今后5年，政府将对100万儿童及其父母进行帮助。⑥帮助极度贫困者，处理“社会排斥”问题，为其提供就业、教育机会。⑦清除欺诈行为。加强监督检查，防范冒领住房津贴等欺诈行为的发生。⑧政府的工作重心从发放福利津贴转向提供良好的公共服务，使现代福利制度灵活、高效和便民[11]。1999年，在纪念威廉·贝弗里奇的演讲中，布莱尔对20世纪70年代左派的做法提出批评并在指出20世纪八九十年代新右派理论不足①的基础上，进一步表述了他在社会福利改革方面的构想。布莱尔提出，现代福利国家应该具备如下6个必要特征：①解决“社会排斥”问题；②“福利是举手而不是伸手”；③社会保障将会优先提供给那些最需要帮助的人；④根除舞弊和滥用职权；⑤传统的福利提供模式将发生变化，公私合作伙伴关系和志愿部门将在其中发挥更大的作用；⑥福利不仅仅是救济金或保险金，积极的福利应是更多的服务——学校、医院以及全套的社区支持与帮助等基础设施[12]。归纳起来，布莱尔所阐述的新福利制度原则上要实现这样两个根本目标：第一，调整“国家”与“福利”之间的相互关系，实现国家由社会福利的管理者向服务者过渡，引入私营要素的方法消解国家对社会福利事业的垄断；第二，调整福利国家的基本任务，“为那些能够工作的人服务，为那些不能工作的人保险”，实现国家从提供普遍的社会保障向促进就业、帮助弱势群体的方向过渡[13]148。
6.发展“第二代福利”，消除英国中等收入阶层的不安全感和低收入阶层的贫困
50年前贝弗里奇创造的福利国家是“第一代福利国家”，其根本目标是重振经济。“第一代福利国家”对于“由核心家庭、全日制男性就业和国家计划构成的”世界是有效的，但今天的英国，妇女已占劳动力大军近一半，长期失业成为结构性和地方性的问题，离婚率亦大大上升。因此，有必要建立“第二代福利”，它要给人以扶持，而不仅仅是施舍；它应成为个人成功的跳板，而不仅仅缓解措施失败后的安全网。“第二代福利”中社会保障制度的目标是鼓励人们从事工作以改变自己的处境，而不是仅仅依靠社会救济过活；是尽可能地创建一种促进全民工作的体系，而不是依靠救济的现代福利体系。因此，“第二代福利”强调社会保障服务应真正体现权利与义务相结合的原则，它不会通过高高在上的政府来发号施令，而是鼓励地方决策，鼓励公共或私人开展合作，鼓励地方人民的革新措施。总之，它“是要消除英国中等收入阶层的不安全感和低收入阶层的贫困”[4]168-169。
7.更加关注对“社会排斥”与社会弱势群体的救助
布莱尔“新工党”对保守党政府降低养老金津贴的政策提出了批评，指出：保守党的养老金改革使国家基本养老金占男性平均收入的比例从1977～1978年时的20%下降到1994年的14%，如果这一削减政策不变，到2020年国家基本养老金所占男性平均收入的比例将会进一步降至9%，到时养老金领取者所能领到的国家基本养老金每周将不会超过15英镑，低于收入补贴水平。这一做法的直接结果是，将有300多万养老金领取者生活陷入贫困，近2/3养老金领取者的收入低于所得税起征数额，大约150万养老金领取者不得不依赖各类补贴以弥补养老金的不足。对此，“我们的首要任务一直是，而且仍然是消除养老金领取者的贫穷。我们一直相信，基本养老金是所有人退休后继续发展的基础。工党有义务建立一个面向所有人的国家基本养老金”[4]170-171。在失业问题上，“新工党”认为，仅仅依靠向失业者提供救济是不能从根本上解决失业问题的，必须采取进一步的措施：如为年轻失业者提供教育、就业和社区措施，通过议会来减少年轻人的失业；通过福利改革为那些陷入了为不复存在的旧劳务市场和家庭结构而设计的福利体制陷阱的1/5失业家庭提供希望；为那些需要就业咨询、儿童看护和培训的单亲家庭提供就业、教育和培训；逐步发放由地方政府掌管的资金，不仅用来提供就业，同时也要用它来提供众多人急需的住房等[4]349。提出建立最低工资制度，有了最低工资，纳税人就不用再通过家庭信贷的方式寻求补贴，且最低工资还能减少雇员跳槽、促进培训投资，并有助于激发雇员的积极性[4]159。对于国民健康服务体系，布莱尔指出，其宗旨是：在一个越发不安定的世界，健康的身体和一套现代化的全面保健体系将是安全的基础；国民健康服务体系需要的是改革而不是推倒重建；通过合作而非竞争来努力有效地利用国民保健资源，避免浪费和无效率；未来的健康保障必须充分适应技术的革新和患者不断改变的期望值；必须能够为所有患者提供便利的健康医疗服务，不管那些患者是什么样的背景，生活在什么地方[4]208。
二、改革的措施
在上述思想的指引下，1997年上台执政的布莱尔“新工党”政府围绕建设英国的“新生活”，强调在市场经济范围内实现社会公平、机会均等和照顾社会弱者，把自由市场经济同基本的社会保障结合起来，继续推动英国社会福利事业的全面改革[14-16]。
1.实行税制改革，提高社会保险捐税，增加社会福利受益者的承担份额，降低保险收益
1997年4月，社会保障部按照新的零售价格对社会保障的捐税和收益数额进行重新核算，包括退休年金、寡妇年金、残疾人收益等保险项目的捐税被平均上调2.1%，而收入支持、家庭信贷、住房收益等与收入挂钩的社会保险项目的捐税被上调2.6%。与此同时，雇主的国民保险捐税由原来的10.2%降至10%，而雇员的捐款数额不变，对自我雇用者的捐税也有少量的增加。遵从大选时的诺言，1997年7月的新预算中，以不提高所得税的基本税率和最高税率为前提，提出为期5年的削减公共支出赤字、促进社会福利的计划，改变以往的“（提高）税收和（扩大）支出”形象。
2.改革失业保障制度，实施所谓“从工作到福利”的“新政”政策
“新工党”政府将进一步完善和全面推行保守党政府即已开始采用的用福利国家作为刺激就业手段的做法，将福利国家制度的重点转为促进就业，努力争取使所有具有劳动能力的人都能就业，从而提高有劳动能力的人的自我救助与保障能力，降低人们对社会福利的依赖性，减轻失业和高福利给政府带来的财政负担。第一，促使“不工作阶层”回到社会中去。英国有5800万人口，其中100万成年人从未工作过。“新工党”政府竭力要使这个“不工作阶层”参加工作，将“寻找工作”作为领取社会补贴的必要条件，对雇佣新职工的私人企业提供政府补助，向有学龄儿童的单亲家庭提供收入支援等。第二，采取积极措施，鼓励25万年轻失业者就业。“新工党”政府的“新政”规定：青年失业者可以在下面4种措施中任选一项：到私营部门工作，政府为其雇主提供为期半年的金额为每周60英镑的补贴；到志愿机构工作；到环境服务队工作；接受全日制的职业教育或职业培训。第三，采取同样措施，设法解决长期失业问题。从1998年6月起，年龄在25岁以上、失业时间超过2年者可以到私营部门就业，政府为其雇主提供为期半年金额为每周75英镑的补贴；或参加政府组织的全日制职业教育或培训。第四，推出特别项目，支持单亲父母寻找工作。对此，政府把征收的52万英镑“意外收入税”（对私有化后取得暴利的电信、航空、铁路、供水等公共部门征税）作为基金，用于资助青年人和单亲家庭的就业。“从工作到福利”计划的真正意图就是让接受公共援助的人可以从事有报酬的工作，鼓励多种群体进入劳动力市场，使他们能够通过工作为自己获得福利和增加个人福利，实现1998年《我们国家的新动力：新的福利契约》绿皮书所提出的“使工作者得到工作，使不能工作者得到保障”的改革目标。据英国国家统计局提供的资料，“新政”计划得到了多数失业者的支持与参与，到1999年3月末，有近13.76万名年轻人参加了这一项目，在已完成项目的12.87万名年轻人中，有44%找到了无需补贴的固定工作。1999年5月，在12个“新政”试点地区，共有16000名年轻失业者与10000家私有企业签订了就业协议[17]。
3.强调改革过程中的社会公正，充分关注弱势群体
改革过程中，在保证社会公正方面“新工党”作了如下努力：①1997年12月，“新工党”政府成立了一个特别委员会，专门负责研究对老年人短期—长期照顾问题，希望能够找到办法，为需要长期照顾的老人提供一种可持续的资金制度，使他们在自己的家中或其他地方得到应得的照顾。1998年12月，该特别委员会完成了工作，提出了一整套在私人和国家之间分配长期照顾费用的方案。②“新工党”政府决定从4个方面对社会福利制度进行调整，以便使贫困人群可以从社会福利制度中得到实惠：以增加工资的形式直接向低收入家庭支付税收信用；改革国民保险捐税制度；对最贫困者实行10%的所得税率；改革有可能增加贫困和失业的收益制度。③兑现大选时的承诺，实施新型年金项目，为那些在原有体制下没有得到充足保障的人群（没有加入职业年金计划或者私人年金计划不能维持基本生活者）提供更多的照顾；建立广泛的年金改革协商机制，使涉及自身利益的人都有发表意见的机会。来自企业、雇主、雇员、消费者、年金专家和靠年金生活的老人的意见最终将汇总起来，成为政府新的年金计划的决策基础。④改善女性的退休待遇，2000年通过一项有关离婚后年金分配的法案。“新工党”政府宣布将拿出4亿英镑向特殊的年金群体提供更多的帮助。同时，在对年金制度改革方案进行研究的过程中，政府专门要求研究者探索为什么以往数以百万计有权领取收入支持、社会救济者没有去接受救济，希望能够找到更加有效的办法鼓励他们这样做；鼓励他们依靠自己的力量，而不是依靠社会保障制度。⑤改革养老金制度，以缓解保守党政府改革给部分养老金领取者所带来的生活上的负面影响。布莱尔“新工党”政府强调指出，其养老金制度改革的目标是为养老金领取者提供充分的养老保障。在具体改革措施上，“新工党”政府一方面继续加强国家基本养老金和职业养老金制度的假设，特别是鼓励更多有能力者参与职业养老金和个人储蓄年金制度，以便通过个人努力为自己提供更加充分的养老保障；另一方面，主张在改革与收入相关联的养老金制度的基础上，建立国家第二基本养老金制度，为最贫穷者提供养老金，保障他们实际生活的需要。此外，“新工党”政府还在1999年颁布了《福利改革和养老金法案》，对老年妇女的养老权益予以法律保护，该法案规定，夫妻离婚分割财产时，养老金视同财产对待[18]。
4.继续改革国民健康服务体系，引入“协议退出”机制
布莱尔“新工党”政府国民健康体系改革的目标是，在确保为全民提供充分的医疗保健服务的前提下，逐步将医疗保健服务由普遍的权利向个人责任转变，从强调个人对医疗保健是否“需要”转向强调医疗保健服务需求者的个人“表现”，以便有效地降低政府用于医疗保健服务方面的财政支出。从1997年4月开始，雇主可以选择是否继续为其雇员缴纳“法定疾病保险费”；如果他可以提供其他方式的足够的保险，就可以要求雇员退出国家的保险安排。这项改革已经超过了保守党政府医疗体制改革的力度。1998年，布莱尔政府推出新的国民健康服务确计划，其内容主要是减少医疗保健服务覆盖面，鼓励国民健康服务的市场化。2000年7月，布莱尔政府又公布了国民健康服务5年计划，旨在大幅度缩短候诊时间，建立一套全面有效的国民健康服务体系，其主要内容包括：建立100家医院，增设7000张病床，增招20000名护士、7500名会诊医生、2000名普通医生和6500名医疗专家；设立一个负责国家卫生局现代化的机构，一个5亿英镑的全国医疗表现基金；加强医疗与社会服务机构之间的联系，向中间医疗机构投资9亿英镑；与会诊医生、普通医生签订新合同，让护士、助产士和特殊医疗师发挥新作用；更多地尊重病人的选择和权益，如手术取消赔偿损失、信托董事会中设病人代表、为病人建立电子病历等；缩短候诊和手术时间以及在意外事故和紧急情况下的等候时间，最终取消候诊名单，代之以预约名单；提高老年人的医疗标准，等等。根据计划，最长等候手术时间由2005年的6个月缩短为2008年的3个月。由于非医学原因而被取消手术的病人将在28天内接受手术，即使国家卫生局支付私人治疗费用也在所不惜[15]146。
5.实行最低工资制
布莱尔“新工党”政府在1998年颁布了《全国最低工资法》，为全国最低工资制定了具体标准，并于1999年4月实行。具体规定如下：22岁以上者每小时3.60英镑；18～21岁的工人每小时3.00英镑；为新雇主做工并正在接受达标培训的22岁以上员工，最初6个月每小时为3.20英镑。据估计，有近200万人将从全国最低工资中受益，其中包括130万妇女和20万年轻人。从中受益的还包括工作的单亲父母、少数族群工人和家庭工人，受影响最大的是服务业[15]145。
6.“康复补偿”项目并轨
按照1990年开始实行的原有体制，事故受害者的伤残、疾病既能得到国家的“收益”也能得到国家的“补偿”。从1997年10月6日起，事主将不再继续享受国家的保险收益，全部纳入补偿系统进行发放；从1997年4月7日起，对社会丧葬支付项目实行新的支付标准：统一不同地区之间的差异，开列支付清单，为清单上没有列出的“其他丧葬费用”设立600英镑的最高限额。
7.加强财政纪律，清除欺诈行为
英国政府对社会保障领域中的欺诈行为给予了高度重视，专门组织各国专家探讨应对措施并于1997年7月出台了反福利欺诈条例，由社会保障部设立专门委员会并与其他部门协调，加强检查，打击有组织的欺诈行为。从1997年12月起，领取社会保障津贴需要提供所持有的社会保险号码的充分信息。如果地方社会保障部门发现了欺诈行为，可以对事主课以罚款。
8.支持致力于减少贫困的地方性创新行动来提高个人和团体“自我帮助”的社会能力
在全国划分保健、就业和教育方面的团体授权区域，允许地方政策制定者设计适合本地居民需要的解决方案，以便使社会福利服务更直接地针对援助对象，并通过引进小规模的福利革新计划提高地方政府的决策参与，使福利以一种更加积极主动的形式发挥作用。在这种形式中公民与国家共同努力，以营造一种更加美好的生活[2]429-430。
三、结语
综上所述，布莱尔“新工党”政府社会福利改革的重点在于：重新界定社会福利供给领域中国家、社会与个人之间的权利与义务关系，强调社会与个人的责任，提倡自助和有目标地提供帮助，防止福利欺诈与舞弊行为以及对政策实施的方式进行创新的同时，更加强调国家对各类弱势群体的关注，更加强调改革过程中维持社会公正、扶助弱势群体的重要性。这一点显然与改革之前的“老工党”在社会福利领域的建设理念与政策措施有着明显的不同。相反，如果我们将之与撒切尔—梅杰保守党政府的社会福利改革相比，不难发现，除在对待社会排斥问题、对社会弱势群体关注的程度上以及所采取的具体政策措施等方面有些非原则性和实质性区别之外，布莱尔“新工党”政府在对福利国家的认识、福利改革的指导思想、改革的目标以及目标的实现途径等方面与保守党政府的改革是非常相似的，并无实质性的不同。布莱尔“新工党”政府的社会福利改革的政策理念与政策措施带有明显的撒切尔主义色彩，两者之间表现出较多的连续性与一致性[16]。如果说两者间有什么差别，那就是布莱尔“新工党”政府的社会福利制度改革在阐述本届政府的社会福利改革理念与具体政策措施制定时避免使用“撒切尔革命”中的激进的政策用语与外表，对之进行了相应的技术性修饰，使之显得更加像是一场循序渐进的社会福利“改革”或“改良”，而非是一场要“拆散福利国家”的“革命”，从而较为符合英国人的传统习惯并容易为他们接受。
正因如此，很多学者指出，布莱尔“新工党”政府在社会福利改革的方针政策上已放弃了改革前“老工党”的社会福利观念与社会福利制度建设思路，而基本上承袭了撒切尔保守党政府的改革思想与原则，所进行的改革实际上是继续推行自“撒切尔革命”开始进行的福利国家转型过程的政策[13]146-148。布莱尔“新工党”政府所遵循的“第三条道路”是一种回过炉的新自由主义。当布莱尔和工党上台之后，他们仍然坚持着撒切尔的政策[19]。
但是，虽然自20世纪70年代以来，要求弱化国家在社会福利领域职能的声音不断高涨，撒切尔—梅杰保守党政府和布莱尔“新工党”政府所阐述的社会福利改革思想与具体改革政策措施中亦不乏含有对之响应的成分，但我们却发现，这些改革并没有从根本上否定或减少国家在社会福利领域的责任，相反却在某种程度上巩固与加强了国家在社会福利领域的责任。在今后的社会福利服务供给中，国家仍将扮演至关重要的角色，其社会福利与保护职能仍将继续得到加强。
1.福利国家是工业化时代民族国家功能的具体体现，它突出地强化了现代民族国家的社会功能[13]79-80
福利国家“对于社会保护的承诺加强了西方民主政体的合法性”[19]。因此，只要民族国家仍想在国民中继续保有权威与存在的合法性，它的社会福利服务职能就不应被削减。
2.经济的全球化发展，在劳资关系方面形成了一种“强资本，弱劳动”的格局，其对经济“效率”的强调远大于对社会“平等”的关注
劳动者在获得全球性就业机会的同时，也面临着比以往更多更大的风险，其就业、收入、生活更加不稳定。不受民族国家政治控制的“四处流动”的资本一味地追求着效率，而忽视了社会公正问题。尽管已有越来越多的国际金融机构在向人们提供越来越多的私人保险服务，但其昂贵的保险费用将众多的低收入者拒之门外。因此，布莱尔曾如是说：“工党议程上的首要政策问题包括宪政改革、放权、福利国家改革以及欧盟的未来，都体现了全球化的影响”[10]72。在经济发展的全球化时代，社会公正、社会保护仍需要由民族国家运用政治权力及其所掌握的资源加以维护。这也是民族国家在全球化时代继续对国民保有权威和获得国民认同的重要前提。
3.社会福利的总体性质无法排除政府影响
尽管现在社会福利越来越多元化和多方面，非政府因素在社会福利供给体系中所占的份额也越来越大，但国家在社会福利领域的作用却难以为其他主体所替代，因为“一个社会的社会福利的总体性质受到政府的强烈影响。这是现代福利国家的特征：政府是唯一拥有权利和资源的代表公共利益开展广泛的综合性行动的社会机构。唯独政府能（通过税收）迫使市民为广大社区的利益服务，保证被排斥的个人——没有私人的、非正式的以及个人支援网络的人——在困难时得到援助，保证没有人的福利水准降到最低标准之下，以及重新分配资源和促进平等”[20]。同时，在“事实上，市场的运作并不产生大多数人的幸福，任何一个希望重新当选的政府，不论它的官方教义如何，都必须对无限制的市场力量进行干预”[21]。但明显不同的是，这种干预已不再是政府作为局内人来实施收入再分配政策，而是以局外人的身份通过各种措施（强制性缴费、确定缴费比例、实行税收优惠、严格监管、制定最低保障标准等）来纠正市场失灵，间接实现社会保障功能。在未来的“福利国家中，帮助穷人的最好的办法不是将计划目标定位于更加关心穷人，而是相反：确保对资源、公共服务与机会有一个总体的框架安排，这些资源、公共服务与机会应该可以满足每一个人的需要，可以为每一个人所利用。这就是福利国家所应做的事情，而这也正是我们所遗忘了的”[22]。
【收稿日期】2008-12-20
注释：
①布莱尔指出，20世纪70年代的左派（他们认为政府在社会福利方面特别是对穷人的福利方面做得太少）“错误地混淆了手段与结果的关系并受困其中，他们拒绝改革福利国家，其理由是现代化……会破坏福利国家”；新右派在20世纪八九十年代“正确地看到了市场以及更多竞争的重要性。但他们没有看到，在现代化的世界里，仅仅看到这些是不够的”。
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