我国地方政府行为模式的基本特征与制度解析，本文主要内容关键词为：地方政府论文,基本特征论文,模式论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1008—4533（2010）02—0011—05
本文讨论的地方政府（未含香港、澳门）在横向上包括地方党委、人大、政府、政协、法院、检察院等组织；在纵向上，包括四级政府：省（自治区、直辖市）、市、县、乡（镇）。本文讨论的时间指向是改革开放之后。地方政府行为模式本文定义为：地方政府在践履自己职责的过程中形成的具有持续性、稳定性和重复性特征的行为方式、方法的总和。
一、我国地方政府行为模式的基本特征
构成我国地方政府行为模式有政府偏好、政府过程和政府工具三个基本要素。
（一）上级政府需求主导型偏好结构。所谓上级政府需求导向型偏好结构指地方政府的偏好结构是与上级政府的要求相适应的，这与辖区公众需求主导型偏好结构形成对照。对我国地方政府的偏好结构，有学者从财政支出结构的角度进行了研究，[1]112－115[2]69－70。其结论是：地方政府对经济建设工作积极性较高，对民生服务工作的积极性最低；在民生服务中，地方政府对维稳工作更为重视，对教育、卫生和社保工作没什么热情。此结论和人们的经验观察相一致。这样的偏好结构是中央和上级政府政策引导的结果。长期以来，中央的大政方针一直是以经济建设为中心和稳定压倒一切，在这样的政策引导下，地方政府对于经济建设和维稳工作表现积极，而在教育、医疗卫生和社会保障等民生服务上，投入精力不够。2005年中央为了纠正前段时期经济社会发展的失衡现象，提出构建社会主义和谐社会的政策主张，近年地方政府的施政行为也作出了适应性调整，民生服务类职能的履行得到了一定程度的重视。除了中央和上级政府的政策要求主导地方政府的行为选择外，具体的绩效考核体制和技术也直接影响了地方政府的行为偏好。人们经常看到：地方政府为应付上级的考核、检查而实施的“形象工程”花样翻新、层出不穷；为了使考核成绩突出，不惜在统计数字中注水、造假；同样是基础建设项目，城市的项目很快上马、建成，而偏远农村的项目却迟迟不实施。地方政府的政绩是由上级政府来考核的，实地考核的主体是精干人员组成的考核组，考核周期一般较短，考核办法多使用量化指标。为了适应这种考核体制和技术，地方政府对容易显示政绩的工作更有偏好，对量化统计数字更感兴趣，因而，上级领导重视的、又看得到的、容易显示政绩的工程和项目特别得到地方政府的青睐。
我们把我国地方政府的行为偏好结构界定为上级政府偏好主导型，而没有称其为上级政府偏好导向型，是考虑到地方政府并非绝对是上级政府导向的，在某些情况下辖区利益集团和公众的偏好也影响了地方政府的行为取向，如地方企业通过施加压力、贿赂或与地方政府形成利益同盟对地方政府行为施加影响，地方公众通过制造群体性危机事件对地方政府行为施加影响，地方人大通过提案和行使监督权对地方政府行为施加影响等等。
（二）精英政策模式为主轴的政府过程。我国地方政府的政策模式属于精英政治，一些政治精英人物操控了包括政策制定和执行的整个政府过程，居于人口多数的其他社会主体对此影响甚微。当然，我国的精英政策模式与西方学者所谓精英政策模式是有区别的。由于受到意识形态和传统政治文化的影响，政治精英的行为取向可能具有“为民作主”、“为官一任，造福一方”的色彩，纯粹的个人功利考量受到了一定的限制。此外，我国是按照苏联模式建立起来的社会主义国家，党政一体的政治结构决定了我国政治运行的东方社会主义精英政治特质。这种国家的精英政治具有区别于其他类型精英政治的自身特色，如意识形态刚性、政党官僚强势、领袖地位突出、人格化特征凸显等，这个特点无疑要反映在地方政府过程中。
我们说精英政策模式是我国地方政府过程的主轴，而不说我国的地方政府过程完全是精英政治，这是因为伴随市场经济的发展，公民社会的发育，也由于政治体制改革的逐步推进，我国地方政府过程中的民主政治成分开始孕育和成长，体现在：基层民主的发展，企事业单位的民主管理实践，政府政务公开的推行，干部公开选拔工作的探索，党内民主试验的展开等等。
（三）强制性工具为主体的政府工具选择结构。政府工具类型各异，数量众多，为了解决实际问题，政府制定政策时做出的工具选择事实上不可能是单一工具的选择，而是一种政府工具组合的选择。政府行为模式的区别反映在这种工具选择的结构上。人们对政府工具类型的划分标准很多，本文选取的政府工具分类标准是政府工具的社会属性，因为本文的研究主题是政府行为模式。依照政府工具的社会属性，政府工具一般划分为强制性政府工具、自愿性政府工具和混合性政府工具。强制性政府工具主要是管制、公共企业和直接提供；自愿性政府工具主要是市场、社区、家庭和志愿者组织；混合性政府工具主要是信息、补贴、税收、用者付费与产权拍卖。强制性政府工具是政府介入程度最高的工具类别，自愿性政府工具是政府介入程度最低的类别，混合性政府工具的政府介入程度居中。特定政府制定政策时会作出不同的选择，政府工具选择的偏好体现了该政府的行为特质。
我国地方政府对强制性政府工具选择的偏好最强，混合性政府工具次之，自愿性政府工具最低。这种状况受制于很多因素：政治体制、经济社会体制、政治文化、政治民主发展水平、经济社会发展水平、决策者价值观、立场和认知能力等等。改革开放以来，随着经济市场化的深入发展，国家社会结构二元化进程的加快，政治改革的不断推进，先进政府管理理念的广泛传播，非强制性工具的使用比例有所提升，尤其是经济类工具的使用频率提升明显，这是与经济市场化发展进程直接相关的。但是，强制性工具为主体的局面没有发生根本改变。
二、我国地方政府行为模式的制度解析
（一）显性制度。显性制度指的是那些正式规范明文规定的规则。对我国地方政府行为起规范作用的显性制度主要包括宪法的相关规定、党章的相关规定、地方组织法、涉及地方政府权力配置的其他专项规范性文件及其相关规定、地方政府政绩考核制度等等。
1.政权组织形式——人民代表大会制度。现行宪法第二条和第三条规定确认了我国的政权组织形式是人民代表大会制度。人民代表大会制度的核心是议行合一原则，人民代表机关是国家权力机关，其他机关由它产生，对它负责，受它监督。这一原则区别于西方发达国家政权组织形式体现的分权制衡原则，其权力的分布是一元化的，而西方的政权分布是多元的。人民代表大会制度是我国宪法规定的政权组织形式，但是，实际政治生活的运作中人民代表大会的地位和作用并没有显现出来，我国政治生活中影响更大、更根本的制度是中国共产党的领导制度。
2.党的领导制度。宪法对党的领导制度的规定是原则性的，表述最为清晰的语言是：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”相比之下，中国共产党《党章》的规定更为明了，总纲的第一句话就开宗明义：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。”后文又规定：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。”“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。”仅仅透过这些抽象的文字表述，人们还很难对党的领导制度在我国政治生活中的决定性地位有一个清晰的理解。制度和组织密切关联，为了说明这个问题我们从组织结构的角度分析一下党的领导制度。
省级政权在地方政府中具有代表性，所以我们选择省级政权的情况来分析。在省级政权组织中，居于领导和权力核心地位的是党委，其领导地位主要体现在两个方面：一是省级政权机构的人事安排方面。党委的核心成员——常务委员会委员（简称常委）同时兼任省级政权机关的最高领导岗位，如省委书记兼任省人大主任，省委副书记兼任省长，省委常委兼任常务副省长，省政协主席有时也由常委兼任。另外，还有一个不成文的惯例是省级官员的任命一般要征求省委书记的意见。这样，就在人员结构上保证了党的领导。二是重大决策方面。省级政权的所有重大决策都要由党委拍板，之后各方分头去执行，即使是人大的立法活动也要先由党委确定原则和方向，再由人大予以具体落实和操作，人大在其中起到的作用更多是技术和程序上的。省委掌握重大决策权还包含一个核心的内容——省管干部的任命权，这些省管干部主要指省级政权机构职能部门的领导和省属市县、企事业单位的领导，掌握了这些领导的任命权，事实上就掌控了这些部门和单位的运作。省级政权的情况是这样，其他层级的地方政权与此大体一致，是省级地方政权模板的复制。
3.国家结构形式与地方政府权力范围。宪法关于国家结构形式的规定表明，我国的国家结构形式是单一制。从宪法、地方组织法的条文规定考察我国中央政府和地方政府的职能范围，我们会发现：明确的中央专有职能如外交、国防、戒严等除外，中央政府和地方政府之间，不同层级的地方政府之间没有明显的区别。这就是人们常说的职能划分上的“上下一般粗”，这种情况与中央集权的单一制结构形式叠加起来导致中央与地方政府之间、地方各层级政府之间权力关系不稳定现象的产生，从而造成不同层级政府间权力的收放循环。改革之初的七十年代末开始放权，到了九十年代初又上收权力。不管具体如何收放，总体的趋势是放权。通过中央向地方放权，地方政府获得了计划管理权、固定资产投资权、外贸经营自主权、外汇使用管理权、地方财力的支配权、人事任免权等等。这些权力的获得使地方政府取得了相对独立的利益，自主意识增强了，极大地改变了地方政府的行为空间和行为逻辑。关于权力下放对地方政府行为影响的研究，很多成果是关注财政制度变革对地方政府行为影响的。我国财政制度的变革包括两个阶段：1994年前的财政包干制和1994年后的分税制，无论哪种财政体制，地方政府都获得了独立的财政支配权，使地方政府具有了扩大税基、增强地方可支配财力的冲动。另外，1984年7月中共中央组织部印发了《关于修订中共中央管理的干部职务名称表的通知》，把干部管理权限由过去的各级政府下管两级改为下管一级。下管一级的人事管理权结构使县以上各级政府（包括县级）都掌握了下级政府的人事任免权，促进了层级节制秩序的形成，这对地方政府行为的影响也是深远的。
4.地方政府政绩考核制度。从以上对府际关系的分析可知，地方政府领导干部的任免权是掌握在上级政府手中的。上级政府选任地方领导干部的依据是他们的政绩，了解政绩的手段就是考核。1988年至2009年中央组织部和中共中央办公厅印发的《关于试行地方党政领导干部年度工作考核制度的通知》等六个正式文件，证明我国对党政领导干部考核工作十分重视，同时，经验也证明“考核指挥棒”确实发挥了指挥地方政府行为的作用。我国的地方政府绩效考核制度有几个特点：一是从考核的主客体关系看，我国的地方政府绩效考核是上级政府对下级政府的考核，上级政府掌握着下级政府领导班子成员的任免权，群众的参与度较低。二是从考核内容看，包括德、能、勤、绩、廉，着重考核工作实绩，在工作实绩中经济指标占有显要地位。三是从考核过程看，名为上级政府考核下级政府，实际上是上级领导考核下级领导，是少数人考核少数人，广大社会公众没有参与其中，致使考核具有很大的随意性，考核过程透明度不高，有神秘化倾向。四是从考核结果使用看，考核结果与干部提拔使用之间的正关联具有模糊性和不确定性。政绩考核结果可能不用，也可能用；可能是政绩水平高的领导得到提拔，也可能是绩效平平的领导得到提拔。
（二）隐性制度。隐性制度指那些没有明文规定、但却事实上发挥作用的制度，这些制度可能表现为对显性制度的背叛和偏离，也可能表现为对显性制度的补充和纠正。
1.党组织地位超然，是国家各级政权的中枢。从国家宪法的规定看，国家的政权组织形式是人民代表大会制，人民代表大会是国家权力机关，但从经验考察，人民代表大会似乎未能发挥应有的作用，在政权体系中党组织是绝对的中枢系统。这种情况与宪法的规定似乎并不矛盾，因为宪法序言中表述了中国共产党在我国居于领导地位的意涵，中国共产党《党章》对党的领导核心地位给予了明确的规定。这样看来，这条隐性制度又不那么隐性，因为可以找到明文规定的依据，这个看似悖论色彩的现象恰恰揭示了我国政治的核心个性特征——国家权力机关和党的领导地位之间存在制度性张力。就目前的观察，对于这个问题的处理还没有一个圆满的解决方案。
2.上级政府地位超然，下级政府处于被动、附属地位。本文说的府际关系是广义的，“政府”概念包括党委、人民代表大会、人民政府、法院和检察院等组织机构，因此，在显性制度中上级政府和下级政府间的关系是比较复杂的。按照组织法的规定，下级人民政府服从上级人民政府，同时要向本级人大负责。按照党章的规定，人民政府党组要接受本级党委的领导。按照宪法第一百三十二条第二款和人民检察院组织法第十条作出的规定，检察院实行双重领导制，下级检察院要接受上级检察院的领导，同时要向本级人大负责，接受其监督。从党的组织系统看，按照党章的规定，“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”“党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。”同时还规定“下级组织服从上级组织”。从上面的明文规定看，行政机关、检察院和党委都是实行双重领导制度。但是，实际情况是人民政府、检察院都是以地方领导为主，而且它们是形式上接受同级人大的领导，实质上接受地方党委的领导。地方党委则是形式上接受同级党代会领导，实质上是接受上级党委的领导。归结起来，我国纵向府际关系的总体状况是下级政府接受上级政府领导，上级政府是操控者，下级政府是被动的服从者。这种情况的出现源于党内民主和人民民主的缺失，源于相关机构领导干部人事任免权的分配格局。
3.政府权力运行人格化。显性制度是明文规定的行为规范，是公开的、人所共知的办事规则，然而，实际情况是这些显性规范没有得到完全的遵守和执行，被变通和扭曲了，甚至出现完全相反的情况。与显性制度软化、虚化相联系的一个重要问题是政府权力的人格化运行，或者说政府权力的人格化运行是政治生活的显性制度无法完全执行的重要根源。从经验上考察，政府权力运行人格化是一条政治生活的普适性潜规则，并且发挥着连续不断的显性制度无法发挥的作用。
我国的宪法、地方组织法和党章的条文均有关于国家机关与党组织运行的民主集中制原则的规定，如，中国共产党《党章》中就明确规定：“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。”那为什么黑纸白字写着的国家和党内“第一法”都规定的制度贯彻起来就变成权力运行人格化了呢？我国政府权力运行的人格化问题产生的根源主要是权力配置不科学——权力分配过于集中，权力运作缺乏有效的监督。关于这个问题，邓小平同志已经说得很清楚了，早在1980年8月的一次中央政治局扩大会议上他就明确指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”[3]327－329在我国，个人专权现象不仅在政府部门大量存在，而且延伸到企事业单位中，成为社会生活潜规则的一部分。
4.非正式关系影响政府过程。这条隐性规则和政府权力运行人格化是紧密关联的，或者说权力运作的人格化是非正式关系发挥作用的直接起因。外商到我国投资兴业，感触最深的就是“关系”太厉害了，不懂“关系”赚不到钱。土生土长的中国人对于“关系”在我国社会中的重要性自然了然于胸，有的甚至依靠“关系”谋生，出现了“关系经济”，京城甚至有声称可以帮助走关系买官的“中介”，一些上当受骗的案例时有报道。
这里所说的“关系”就是我们讲的非正式关系，是由血缘、姻缘、地缘、学缘、业缘等因素促成的人与人之间相知相识的私人关系。由于我国政府运作的人格化特征，这些非正式关系渗透到政治生活中，并且发挥了正式关系无法企及的作用。非正式关系影响的领域无所不包，如人事安排、发展规划、招商引资、旧城改造、考核评比等等。在管理学的研究中“非正式关系”是个中性的概念，可以用来增强组织的凝聚力，缓解利益冲突，释放员工的工作压力；也可能因为非正式关系的存在影响执行力和组织的团结。这里论述国家政治生活中的非正式关系侧重讨论它的负面影响，关注它对显性制度贯彻执行的阻碍和冲击。关系政治大行其道的后果是人治猖獗，腐败丛生，权威丧失，纲纪大乱。因此，我们要特别注意非正式关系的负面效应，尽力完善正式制度，压缩非正式关系消极作用发挥的空间。
以上分析了制约我国地方政府行为的显性制度和隐性制度，正是这些显性制度和隐性制度共同构成了我国地方政府行为模式形成的制度变量。上级政府的超然地位决定了地方政府的行为偏好结构是上级政府主导型的；高度集权的政治体制决定了地方政府过程的精英政治特征和强制性工具为主体的政府工具选择结构；其他政治制度则赋予我国地方政府的行为模式更为细微的特质。
收稿日期：2010—01—12