电子政务与政府协同管理模式的发展，本文主要内容关键词为：电子政务论文,管理模式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-410X(2006)02-0040-04
网络时代的重要特征是社会的信息化和政府的信息化。政府信息化的主要内容就是电子政务的推行，电子政务改变了政府组织模式和政府形态，进而改变了政府管理模式，其未来发展趋势和走向会影响整个政府存在的形态。如果对近代人类社会的演变做一个概括，可以概括为三大政府形态：最早叫政治家政府，后来演变为官僚制政府，到现在正在向电子网络政府的趋势和方向发展。这三种政府形态在世界范围内，对应社会经济发展的三种革命：政治家政府对应的是机械工业革命，大体可以追溯到自由资本主义时代；官僚制政府对应的是电气工业革命，从二十世纪初到九十年代，可以看作是电气工业革命时代；从二十世纪末到现在，人类社会进入信息工业革命时代，对应的政府形态将是电子网络化政府。网络组织是一个复杂系统，要素之间的互动是系统产生创新的推动力量。耗散结构理论的创始人普利高津认为，复杂系统内部诸要素的非线性互动是推动系统向有序发展的内部动力，是形成耗散结构的必要条件与重要机理。非线性互动能使系统各要素间产生协同作用和相干效应，从而使系统从混乱状态变得有序。协同效应就是复杂系统内各子系统之间的互动，产生出超越各要素各自单独作用的效果，也就是整体大于各部分之和的效果[1]。美国著名的战略管理学者Ansoff于1965年提出了协同的思想。他认为，组织通过寻求合理的销售、运营、投资与管理的战略安排，能够对投入要素、业务单元与环境进行有效配置，从而实现类似报酬递增的协同效应。尽管Ansoff当时所指的协同是企业内部的协同，但是对于网络化政府组织中不同参与者之间的协同也有相当的解释力。
一、电子政务催生政府协同管理模式
电子政务对政府产生的重大影响之一就是改变了政府组织结构。
(一)电子政务对层级节制的集权体系产生重大冲击
传统的政府组织模式是建立在例行工作、简单劳动和静态环境的基础上的。官僚制和科学管理是传统政府组织模式的两大支柱。传统政府组织模式有两个主要特点：第一，强调执行或生产的效率。所以，建立在传统模式上的组织都有追求机械效率的强烈动机。为了实现这一目标，组织通常采用集权的方式，由少数人来领导，而绝大多数人只是执行命令。为了保证秩序和稳定，组织必须有清晰的权力链，并有一套严格的操作规程。第二，传统政府组织里管理和监督人员的比例很高。传统政府组织的大量时间和精力都浪费在监督和控制下属上了。一般说来，电子政务起步较晚或者发展较慢的国家，政府管理和监督人员的比例相对较高。
电子政务对这种层级节制的传统政府组织模式产生了重大的冲击，构建了电子化政府组织(或称网络化政府组织)。电子化政府组织最大的特点是结构扁平化、网络化，控制是非强制的、间接的，而且管理人员较少。信息技术使得传统的组织设计原则已经过时，因为电子技术的发展与应用导致组织的中心任务不是生产而是决策。电子政务的推广使政府的主要任务发生了变化，由过去参与大量的简单日常事务的处理转变为主要进行决策。在传统组织模式下，处于组织最高层的少数个人包揽了决策；在电子政务条件下，大部分的公务人员都应该是决策者，高层管理者应该是决策的指导者、规范者，其主要任务应该是制定用以决策的规则或标准，而不是进行微观管理。如果政府组织的决策权完全集中在最高层的少数人手中，那么这个组织就不会有创新精神，也不会有对公众的需要作出快速反应的能力，因为直接与广大公众接触较多、更了解具体问题的是大多数处于较低层的公务人员，只有激发他们的积极性，才能做出更具针对性的有效的决策。
(二)电子政务重新调整了政府部门边界，增强政府部门的协作
传统的政府组织模式是以职能为基础设计的，做相同或相似工作的人员被安排到同一工作单位。当然，这种组织设计理念的确能够提高机械效率，特别是在一个稳定简单的环境中是非常有效的。然而，在处理现代复杂问题上，这种组织设计模式已经不再有效了，因为处理复杂问题需要一批不同背景的专家，而在传统的以职能分工为基础的政府组织模式中，专家被安排在不同的部门工作，要把他们全部调动、协调起来不是一件容易的事。不仅如此，在追求部门私利的欲望的驱动下，各个部门对其资源进行封锁，无法形成资源共享，甚至相互掣阻，互相制造麻烦。
电子政务条件下，政府组织以任务为基础进行分类，而不是以解决某一类问题所涉及的方面进行分类。某一个单位或部门就是为了解决某一类问题，这些单位也可以称作团队，团队里有各个领域的专家，他们分别负责某一问题或项目的一个方面。这些团队被授予完全的自主权，有时他们也称自组织团队，其组成完全以所要解决的问题为转移，一旦问题解决了，这个团队往往就会解散，或者组成新的团队以解决新出现的问题。电子政务可以解决部门林立所带来的问题，重新调整政府部门边界，即使在存在体制障碍的条件下，电子政务也可以通过顶层设计来增强政府部门之间的协作。
(三)电子政务改变政府管理主体的构成
在传统政府管理模式中，政府是唯一的管理主体，垄断一切公共管理事务。政府管理的事务太多，负担太重，超越了自己的能力和合理的职责范围。换句话说，政府管理了许多“不该管、管不好、管不了”的事，这种状态与网络时代对政府的要求格格不入。电子政务的实施促使这一状况得以改观。互联网的本质特征有三个：多中心，而不是一个中心；开放式，资源共享；既允许差异，又允许统一。其中，多中心是网络最突出的本质特征。以互联网技术为重要基础的电子政务也具有多中心、开放式的特征，电子政务的重要特征就是注重权力分享和授权。电子政务为政府组织以外的各种主体参与政府管理提供了良好的平台，一些非政府公共部门、私营机构、志愿者组织和专家组以及普通公众，都可以通过电子政务平台直接或者间接地参与政府决策和其他政府管理活动。
二、协同管理模式的主要内容
电子政务催生了协同管理模式。协同管理包括三个方面的内容：一是政府内部纵向分权协同管理；二是政府部门横向整合协同管理；三是政府与其他管理主体协同管理。前两个方面是政府内部协同管理，而第三个方面是政府与外界的协同管理。
(一)政府内部纵向分权协同管理
政府协同管理的本质就是要集中各方面的智慧，整合各方面的资源，发挥各方面的力量，形成合力。所以，无论是政府内部管理还是对外服务，都要使政府组织中全体成员的作用得以发挥，而不仅仅是发挥上层领导的作用。具有分权特征的电子政务可以发挥政府组织全体成员的作用，特别是能够让下属获得更多的决策权，激发他们的积极性与创造性。电子网络化组织模式可以激发每个组织成员的知识和潜能，如果每个成员都增长了知识，那么整个组织的集体智慧也就增强了。为了最大限度地发挥公务员知识和技能的作用，组织必须创造一种鼓励他们创造性地思维和勇于奉献的人文环境，这种环境可以通过下放决策权来培养。分享权力会让组织成员感觉到责任和伙伴关系的存在，伙伴关系体现了人际关系中的平等，随着伙伴关系在电子化组织模式中越来越受欢迎，传统的“老板”与“伙计”的关系将会逐渐消逝。然而，在现实中，组织中的少数人仍然控制和垄断着决策权，下属害怕表达自己的观点、尽量避免冒险，组织解决问题的能力就被抑制了，这在发展中国家尤其突出。中国的现状是，一般公务员基本上没有决策权，只有执行权，是不用动任何脑筋的“机器”。所以，在某种程度上讲，一般公务员成了体力劳动者。显然，这与协同管理模式存在着相当大的差距。
(二)政府部门横向整合协同管理
电子政务中非常重要的一环就是业务流程重组。电子政务对政府组织的最大影响就是业务流程的重组，以任务为中心设计政府组织。如果跨功能、跨亚单位的信息流和工作流是没有效率的，人们就不可能在亚单位内提高生产力[2]。所以，扫清部门之间的障碍对于提高工作效率是非常关键的。就中央政府发展趋势而言，建立“大部制”是未来的发展方向。在这方面，发达国家如美国就走在我们前面。美国的农业部至少相当于我国的农业部、水利部和国家林业，交通部相当于中国的交通部、铁道部、民航总局三个部门。美国在成熟市场经济下的大部制的管理实施了多年，其基础要比中国好得多。中国面临的是由计划体制向市场经济转轨的不确定现状，所以，我们走向大部制不可能一步到位。然而，这的确是政府改革的一大趋势。退一步说，即使在短期内无法实现对政府部门重大的调整与重新组合，电子政务也可以在保持现有的政府边界的前提下，使现有的部门实现资源共享和密切协作。
在这方面，英国布莱尔政府走在其他国家的前面。英国工党政府认为，要实现公共政策目标，既不能只靠相互独立隔离的政府部门，也不能靠设立新的“超级部门”，唯一行得通的途径是围绕特定的政策目标，在不改变部门边界的前提下实行跨部门合作。1997年以后，英国工党在这方面的改革主要围绕统一决策和加强部门与执行机构的合作两个目标来进行。例如：设立直属首相办公室或内阁办公室的综合性决策机构和特别委员会。布莱尔上台以后，把中央政府的决策统一作为改革的首要措施。为此，他们新成立了若干综合性机构，其作用是为了在政府的核心层建立起跨部门的联系。比如，“政策中心”、“社会排斥小组”、“妇女中心”、“绩效与创新小组”等就是这样的机构。“政策中心”是政府的思想库，直接隶属于首相办公室，对政府制定的所有政策都有权进行独立的分析研究。“社会排斥小组”的任务是综合处理无家可归者及少女怀孕等需要跨越多个传统部门来统一解决的棘手问题。“妇女中心”的任务是通过调查研究、项目实施等途径给主管妇女工作的部长提供政策支持，在政府部门中为女性的特殊需要进行呼吁。“绩效与创新小组”直接向首相提供跨部门的中长期公共政策报告，目的是促进政府决策与公共服务方面的改革与创新，保证政府决策目标的实现[3]。在这种协同管理中，电子政务提供的信息共享发挥了重要的作用。目前，中国政府中像这样能够进行跨部门联系的组织或机构还没有出现，各个部门之间的联系仍然是直线互动型的，而非网状互动型。
(三)政府与其他管理主体协同管理
电子政务导致了政府职能转变的一场革命。一方面，网络化使政府职能的输出有了可靠的基础，服务性职能将成为政府职能输出的主要方向。随着大量社会资源的虚拟化，政府对社会的控制职能会日趋弱化，这在很大程度上要求政府进行自我角色的重新定位。借助网络空间的信息共享机制将部分社会性、公益性和自我服务性的事务性工作通过合同、授权或直接委托的方式交由社会中介组织和非营利性机构完成，政府则努力使自己成为网络社会的培育者和信息的中继站。通过数字化的信息服务与引导规制，间接地实现对社会的管理控制，这也是政府公共性的一种体现[4]。另一方面，电子政务使公众有可能参与政府决策，影响政府管理活动。互联网和各个层级的电子政务网络平台，为公众(包括专家和普通公众)了解、参与和监督政府决策与执行活动提供了条件，公众可以对政府决策和执行施加影响。
在这方面，英国新工党政府有自己的一套理念。新工党认为，政府在组织之间连接处有所作为的可能性最大，起的是粘合剂的作用，把不同的组织力量团结在一起，让他们共同发挥作用，这些力量包括各种类型的组织、团体、个人、社区等，这其实就是协同管理模式的精神内核。新工党政府认为，良好的服务只能来自多方协作。汤姆·林认为，英国的协同管理可以概括为“内、外、上、下”四个方面的合作[5]。“内”，指组织内部的合作，合作途径是新的组织文化、价值观念、信息管理、人员培训等，意味着新的组织形式；“外”，指组织之间的合作，合作途径是领导权的分享、捆绑式预算、组织的整合、项目组等，意味着组织之间新的工作方式；“上”，指由上而下的目标设定方式以及对上的责任承担，合作途径是结果导向的目标分享、绩效评估等，意味着新的责任和激励机制；“下”，指以顾客需要为服务宗旨以及让服务对象介入服务过程，合作途径是“一站式服务”、顾客参与、非执行董事等，意味着新的服务方式。新的组织形式、新的工作方式、新的责任和激励机制、新的服务方式四者结合起来，代表了既不同于传统的官僚制又不同于市场化的一种新型管理趋势[3]。
除“政策中心”与“绩效与创新小组”外，还有“管理与政策研究中心”、“战略合作中心”、“中央秘书局”等机构。2001年工党成立的两个新机构——“首相服务中心”和“公共服务改革办公室”也具有类似的功能。各种特别委员会承担的任务与上述综合性机构相近，他们也是设在政府内阁的跨部门组织，不过其成员来自不同的背景，既有公共部门、私营部门、自愿者组织，又有工会和研究团体等。这些委员会也不是常设机构，往往是为了某一类特殊的政策问题而专门成立的，目的在于听取各方的意见和反映。委员会的名称各不相同，有的称“任务小组”，有的称“咨询小组”，还有的称“评价小组”。据统计，在布莱尔执政后的第一年，这样的特别委员会就成立了227个。在当前的中国，很多非政府公共组织以及私营机构都参与到政府管理的实践中来，履行了一部分原来由政府承担的职责，带来了政府管理多元化的发展。但是，这种管理主体多元化存在很多问题，如“二政府”趋势，地位的合法性缺失以及责任模糊等问题。可以说，中国政府在吸纳政府管理参与者方面还有很长的路要走，在这个过程中要充分发挥电子政务的资源整合作用，推动协同管理的发展。
三、结论
网络时代呼唤政府协同管理模式，电子政务加快了政府协同管理模式产生的步伐，也促进了协同管理模式在西方发达国家更快地走向成熟。但是，目前中国的政府管理与协同管理模式还有相当大的距离，政府内部“倒金字塔”式权力结构还未得到根本改善，政府部门之间的信息共享和协同合作的状况不容乐观，政府与非政府公共部门、私营机构的协作关系规范性差，这些状况都亟待改观。然而，无论如何，我们都必须顺应协同管理模式这个政府管理发展的新趋势。