农业政策性信贷资金封闭运行有待完善，本文主要内容关键词为：信贷资金论文,政策性论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业发展银行总、分行成立以后，受社会各方面条件的牵制，未能按照国务院《决定》既定的改革轨道和预定的日程进行，无法行使国务院所赋予的职能。为了实现收购资金良性循环，维护农村经济社会的稳定，实行封闭式的资金管理体制是十分必要的。然而，从农业发展银行省级分行半年以来的运作实践来看，实行封闭运行的资金管理体制十分困难，也难以达到收购资金良性循环的目的。
一、封闭运行的现实矛盾
（一）封闭运行与信贷资金商品化。在经济不断市场化的同时，资金也在不断地商品化，国内外资金均呈外向型流动趋势。农业政策性信贷资金的周转使用虽然带有明显的行政管理色彩，但它是以不破坏市场调节为前提的。还本付息是信贷区别于财政，贷款区别于拨款的基本特征。农业发展银行筹措的收购资金，无论是来源于财政拨款，还是来源于中央银行借款，运用时都是有偿有息的，趋利、增值是信贷资金的本性。农业发展银行也是银行，农业政策性信贷资金封闭运行与信贷资金运动规律和资金的商品化趋势是相互矛盾的。
（二）封闭运行与资金运用可塑性。农业发展银行有特定的资金来源渠道，可以说资金来源是封闭的。问题是，农业政策性贷款的具体界定十分困难，资金运用方式不完全明晰，如农业综合开发贷款范围就比较大。政策性银行虽然不具有信用创造功能，但资金的运用在乘数原理作用下同样会创造派生存款，如企业贷款后暂时未用出去，存在银行就会产生派生存款，特别是在多头开户难以制止的情况下更是如此。这样不仅会改变资金流向，也会改变资金流量及流速。在资金来源制约资金运用的条件下，难免造成要么资金需求得不到保证，要么短期资金长期占用，要么资金在运用中漏损，难以实现封闭运行。
（三）封闭运行与宏观调控。政策性银行是执行政府宏观调控的重要工具。从一般意义上讲，中央银行宏观调控的客体是商业银行，但也不能忽视对其它金融机构包括政策性银行的调控。从中央银行的性质和政策性银行的业务经营活动来看，中央银行都有必要对政策性银行的业务活动进行监管。我国成立的几家政策性银行（包括农业发展银行）允许向中央银行直接融资，与基础货币供应虽然没有直接联系，但是资金来源主要依赖中央银行再贷款，在一定程度上是迫使中央银行发票子，仍然不利于中央银行宏观调控和稳定货币，也不利于控制通货膨胀。
（四）封闭运行与行为主体。从1995年1月1日起，收购资金通过农业发展银行在人行的专户开始运作，封闭运行的框架基本形成，但由于农业发展银行省以下未设分支机构，资金收付、调拨的具体工作都由基层农行代理，封闭运行的行为主体缺位，代理行不可能象经营自营业务那样管理代理业务。其后果：一是代理工作不到位，缺乏责任约束，委而不办、代而不管、代放不代收的问题不可避免。代理制在过去的银行工作中曾有过严重的历史教训，这在现阶段也是不以人们主观意志为转移的经济规律，是由管理体制和利益机制所决定的。二是农行资金紧张，同业挤占挪用严重，农发行资金回流困难。三是农行正处在转轨过程中，逐利偏好驱动其千方百计挤占农发行的经济利益，而且缺乏有效的监督和约束。四是农发行存量资产质量低，增量资产无人负责，已经并正在成为无法填满的“黑洞”。存量资产质量低，主要是人为错划，既有不该划转而人为划转的质量低劣的资产，也有应该划转却未划转的高质量资产，这使农业发展银行一开始就背上了沉重的包袱。更为严重的是，农发行主体缺位，增量资产无人负责。一些地方甚至出现偷梁换柱，借发放农发行贷款之机，收回农行陈欠贷款，转嫁低质贷款的现象。五是农发行组织体系不完善，尚未形成独立的联行系统，结算渠道不畅，资金循环梗阻，周转缓慢，效率低下。上述问题的存在，正在使农业发展银行成为一种金融制度的“空壳”，并已造成大量金融资源的误配置与效率低下。在这种金融环境下，封闭运行只能是一种空想。
（五）封闭运行与收购企业改革。过去，由于粮食部门政策性业务和商业性经营未分开，修仓、建仓、改造网点以及发展多种经营没有明确的贷款渠道和规模，粮食部门一直在吃国家银行和财政的“大锅饭”。农村金融体系重组后，收购贷款在企业内部的漏损仍在继续发生。一是收购资金在循环中漏损。据调查，粮食收购中每增加100元贷款， 只有60-70元用在增加粮食库存上，其余30-40元被用作企业的各种财务挂帐、利息支出、人员工资、收购费用。从粮食库存看，1994年末全国粮棉油商品库存总值约为1740亿元，而同期农业发展银行粮棉油收购贷款余额为3332亿元，商品库存只占贷款的52.2%，即收购贷款中有将近一半流失，而在流失的贷款中，又有相当部分掉进了“黑洞”，被企业挂帐悬空。据粮食部门统计，1995年5 月四川省（不含重庆）粮食企业财务挂帐高达56亿元，占同期贷款余额的32.8%。二是收购资金严重分流，主要有三条渠道：（1）粮棉企业的附营业务占用收购资金。 据测算，全国粮棉油收购企业附营业务挤占收购贷款占收购贷款余额的20%以上。（2）企业拖欠收购资金，加大了农业发展银行信贷投入的压力。（3）企业多头开户，转移资金，逃避农业发展银行监督，挤占挪用收购资金。由此可见，企业改革滞后，经营效益不景气，要实行收购资金封闭运行也只能是“纸上谈兵”。
二、建立收购资金良性循环机制的建议
要解决金融改革中的矛盾和困难，单纯从金融本身出发是没有出路的，而要以总体经济的改革为前提。农业发展银行近期的首要任务，应该是建立收购资金的良性循环机制。
（一）资金来源要重新定位。建立稳定的资金来源是政策性银行顺利运转和实现收购资金良性循环的关键。目前，农业发展银行资金来源的主要渠道是人民银行再贷款和由贷款派生出的少量企业存款，财政划拨资本金只占当年融资总额的10%左右。如此单一的资金来源渠道根本不可能满足农业发展对政策性贷款的超常规需求。况且，政策性银行向中央银行直接融量太大也可能诱发其信用创造功能，从而影响中央银行的货币供应量，不利于中央银行总量调控。从严格意义上讲，中央银行与政策性银行不应有大量的资金往来关系，这也是符合国际通行做法的。如果采取发生债券等融资形式筹资，农业发展银行贷款的比较利益低，资金回报率低，又不能承受较高的筹资成本。在这种两难的情况下，农业发展银行虽然千方百计“四处化缘”，仍难调度资金、管好头寸。我们认为，从长远出发，要解决资金来源问题可以从以下几方面努力：一是可以成立一家专门的储蓄银行，它与商业银行和政策性银行都是“资金买卖”关系，不存在两种不同性质金融机构之间的资金竞争。相反，储蓄银行把资金“卖”给政策性银行时，也可按政策性银行的资产负债比例和偿债能力，以略高于储蓄银行资金成本的价格有偿使用，这对提高政策性银行的经营管理水平有利无害。二是可以利用邮政储蓄和社会保障机构吸纳资金。三是随着我国对一些农村基础产业和基础设施的对外开放，农业发展银行也可以通过一些重点项目的对外招标，吸收外部资金和技术。四是把政策性银行发展成为财政投融资体系的主渠道。
（二）组织体系要重新定位。目前，金融界对农业发展银行的机构建设主要有以下几种观点：（1 ）将三家政策性银行合并成一家独揽的政策性银行；（2）把省级农业发展银行与农业银行合并， 在农业银行省以下机构中成立专营农业政策性信贷业务的代理机构；（3 ）两行现行机构不变，把地、县人民银行改为农业发展银行的基层机构；（4 ）农业银行与农业发展银行“职能互换”，即把农业银行改为政策性银行，把农业发展银行改为商业银行；（5）现行体制不变，先在部分地、 市设立农业发展银行办事处，在农副产品主产区和农业大县成立农业发展银行分支机构，并不断完善。
对于上述观点，我们的比较思考是：第一种观点不能成立。因为，农业发展银行从性质上讲是专业性银行，不是综合性银行，企图组建一个独揽的政策性金融机构，只能引起政策性业务混乱。这在世界各国虽有不同模式，但我国的实践证明是行不通的。我国的地区、行业、企业之间的不平衡性比发达国家明显，沿海和内地、工业和农业、国有企业和民营企业在劳动生产率、生产的专业化、社会化程度等方面差异很大。投资客体的千差万别要求我们的政策性金融机构比西方国家分工要更精细，专业性应更强。第二种是走“回头路”，有悖于分离两种金融职能的初衷，更不利于农业银行的商业化改革。第三种观点不现实。因为，虽然中央银行的发展趋势是跨区域设置分支机构，但过渡时期的金融调控和监管不能放松，而且省级人民银行也会鞭长莫及。更重要的是，健全农业发展银行组织机构是刻不容缓的。第四种观点，把农业银行改为农业政策性银行，省以下机构健全，符合农业银行基层机构普遍亏损难以商业化的现实，而且改革成本小。农业发展银行改为商业银行，省以下采取“新事新办”的原则，成熟一个发展一个，符合中国国情，是比较现实的选择。不足的是，交换“资产”和“人员调配”影响比较大，容易引起职工队伍的思想波动。第五种观点，如果仅从农业发展银行的角度看，保持现状不变，逐步延伸机构是可行的，也符合中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中对金融改革的日程安排。需要强调指出的是，加快农业发展银行机构建设是必要的，但有关决策部门应一切从实际出发，力戒改革的随意性。
（三）对农村金融部门的整体角色和地位要重新定位。适应金融改革与发展的基础条件的变化，旧的农村金融体系的功能和角色已经发生了历史性的转变。但是，我们应该看到，农业发展银行和农业银行仍然是农村金融体系的主体，两行业务分工范围和业务经营仍有交叉，支持农业稳定、协调发展是两行不可推卸的历史责任。因此，在目前的体制下，做好收购资金的供应和管理工作仍然是两行的共同任务，两行必须从大局出发，从长远出发，互相支持，密切配合，优势互补，尽可能减少矛盾和摩擦，发展支农整体功能。一是要矫正两行现时业务分工中的不合理部分，科学地界定农业政策性贷款范围，适当调整贷款业务，按照农业生产的特征，构建新的资金循环流。二是尽快将粮食部门的政策性业务和商业性经营分开，实行两线运行，分别核算。
（四）管理工作要重新定位。我们认为，在目前这种体制格局下，一要尽快制定《政策性银行法》，规范政府、企业、政策性银行的行为，理顺政策性银行与各方面的经济往来关系，以法治行，管理兴行。二要理顺代理资金的产权关系，完善代理办法，强化代理行的责任约束。三是各级人民银行应加强对代理行的金融监管，农业发展银行应加强对政策性信贷资金的跟踪监控，要采取措施限期清理企业挤占挪用的收购资金，逐步消化和杜绝新发生的粮食企业财务挂帐。四是针对农业发展银行机构集中与业务分散的矛盾，应尽可能减少贷款客户的数量，讲求规模效益，尽可能依靠农业发展银行自身对贷款实施监督和管理。
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