基于地方政府视角的创新型城市建设比较及启示，本文主要内容关键词为：城市建设论文,地方政府论文,视角论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当今世界，自主创新能力已经成为国家竞争力的核心和经济持续发展的动力。随着创新进程的不断深入，创新主体已逐渐从国家层面，到区域层面，再推进到城市发展层面(黄亮、杜德斌，2014)[1]。城市作为创新组织的空间载体，在创新体系中的地位和作用日益得到凸显。目前，中国的城市正经历着社会经济发展的总体转型阶段，要从传统资源型城市转向现代资本型城市，从传统行政功能型城市转向现代经济功能型城市，从传统政府管理型城市转向现代市场服务型城市(周建军，2011)[2]。而推进创新型国家建设的一个重要战略途径就是构建创新型城市。国家发展与改革委员会在2008年首次启动了深圳市国家创新型城市建设的试点工作。此后，2010年国家科技部根据再次确定了包括上海、北京、广州等在内的首批20个国家创新型试点城市，希望通过创新型城市的引领、示范和带动作用，集聚形成一批特色鲜明的创新型城市群，率先突破制约创新发展的瓶颈，加快创新型国家建设的进程。 不同国家和区域创新发展的路径不尽相同，但是在创新型城市建设过程中，地方政府都发挥着决定性的作用。(1)城市自身的特点与功能特质决定了地方政府的重要性(赵勇、白永秀，2008)[3]。城市在国家或区域中所发挥的政治、经济和文化作用，往往具有独特的个性。城市是由多种复杂系统所构成的有机体，承担着生产功能、服务功能、管理功能、协调功能、集散功能和创新功能，建设创新型城市是将城市的创新功能与其他功能协调发展，并不能忽视其他功能的作用，因此政府在其中有不可替代的任务与作用。(2)城市可以作为一个完整的行政单位，拥有完整的行政体系，对于经济、政治乃至文化的引导作用更直接、具体也更有效率。因此，在建设创新型城市过程中，地方政府应正确定位，合理利用行政手段，同时充分履行公共服务义务。 一、创新型城市的内涵与特征 随着全球开放、共享发展理念的深入，城市日益成为信息、技术、品牌、知识、人才等创新资源的聚集地，其经济功能呈现出由传统产业转向高新产业、由制造转向研发、由生产转向服务并迈向创新中心的趋势(代明、王颖贤，2009)[4]，近年来有关创新型城市的相关理论与实践研究炙手可热。从已有文献研究来看，创新型城市(或创新城市)的英文表述有两种：“creativecity”和“innovativecity”。其中，“creativecity”主要出现于欧洲的一些研究文献，是针对于城市面临的交通管理、城市生态、产业发展、种族隔离等问题提出具有创造性的解决办法，并由此带来城市的复兴(杨冬梅、赵黎明等，2006)[5]。相对于“creativecity”，“innovativecity”的提法包含了目前关于创新型城市研究的主流含义，主要研究“创新(innovation)”作为驱动力的一种城市经济增长和经济发展模式，并不断融合社会发展的理念和思想。 我们将创新型城市定义为以创新作为核心驱动力，主要依靠知识、科技、人力、文化、体制等创新要素驱动发展的一种城市发展模式，是具有创新示范和带动作用的区域性创新平台(安同良，2015)①。 根据定义，创新型城市的特点可以总结如下： 1.从城市发展驱动力方面来看，“创新”是城市发展的使命和动力，是城市核心竞争力的源泉。技术创新、知识创新、服务创新和制度创新等是创新型城市的基本要素，创新人才、资本与产业是驱动城市发展的核心动力(洪银兴，2013)[6]。创新活动已成为城市发展的新的模式和功能，城市不仅是新产品、新方法、新市场的诞生地，并且能利用创新来重组各类资源以提升城市的综合竞争力。 2.从网络系统角度来看，创新型城市是一个复杂的城市创新网络，是全球创新网络的一个节点。各种创新主体(个人、企业、高校、科研院所、联合组织、网络平台等)涌现，在创新资源、创新制度、创新文化的支撑下，形成城市内部创新系统。并在集聚和配置创新资源的基础上，不断自我调节平衡，形成城市持续创新能力，推动建立创新驱动的集约型经济增长。 3.从城市发展的机制和区位上看，创新型城市一般由科技和文化中心城市演变发展而来，具有强区域辐射力及影响能力，对其它区域具有高端带动与引领作用。创新型城市不是孤立存在的，通过将城市创新能力的资本化、产业化和社会化等途径，与其周边的资源型地区与城市、工业型城市和消费型城市存在分工协作关系(赵清，2010)[7]，在区域、国家乃至全球竞争体系中，集聚和配置创新资源。通过向企业提供特定资源，产生外部性，使得企业在空间、技术及制度上趋于相似，带动整个区域的经济发展。 4.在中国，创新型城市是系统推进全面创新改革的试验区，是具有创新示范和带动作用的区域性创新平台。概括来说，创新型城市应具备创新型、系统性、内生性、可持续型、集聚性和开放性六个核心特征。 二、创新型城市的基本要素 创新型城市的构建必须有要素支撑和条件支撑，本文在国内外学者关于城市建设的基础设施、制度支持、文化氛围、政府推动等方面研究的基础上，构建了创新型城市建设的基本模型(图1)。 1.创新制度。创新制度是城市创新体系能够有效运转的保障，是创新驱动的首要影响因素。制度创新首先要明确政府在城市创新体系中的地位和角色，其次要制定激励、竞争、评价和监督等创新机制，以及政策、法律法规等创新政策。 2.政府推动。在创新型城市建设过程中，政府的推动作用非常关键。首先，由于创新成果具有溢出效应，需要政府作为社会代表来支付社会成本。其次，创新的知识和技术具有公共产品的属性，需要政府制定重大的科技创新计划，并通过公共财政对此类创新进行直接的或引导性投入。具体包括建设创新创业载体平台、建立集聚产学研协同创新的人才制度、建立并实施有效的知识产权保护制度、建立激励创新的体制机制等。 3.创新文化。创新文化为创新活动提供文化上的支撑，是维系和促进创新的基本环境。包括城市文化观念、创新氛围等软环境，以及参与国际竞争与合作的开放的外部环境(杨冬梅、赵黎明等，2006)[5]。 4.创新的基础资源。创新的基础资源是建设创新型城市的活动基础。包括信息网络、技术支撑、知识来源、资金供给等。
图1 创新型城市建设的基本模型 三、地方政府在创新型城市发展中的角色定位 在现代经济条件下，创新型城市的建设和发展主要受到政府和市场两种力量的作用。从政府与市场的不同组合上看，创新型城市的建设可以分为三种模式：政府主导型发展模式、市场主导型发展模式和混合型发展模式。其中，政府主导型的发展模式为创新型城市建设提供了初始动力，新兴赶超国家一般采用此模式。市场导向型的创新城市发展模式是在市场配置资源的前提下，创新主体在市场竞争和各自利益需求的驱使下，主动寻求技术创新，自发地在城市中营造适于创新的环境和形成产业创新集群，多出现于市场高度发达的工业化国家。而混合型发展模式就是在创新型城市建设中同时吸收政府与市场两种力量。长远意义的创新型城市的建设和发展将逐渐趋向混合型发展模式。 在创新型城市发展的三种基本模式中，政府的职能和参与度是有明显差别的。我们把政府的角色依次定位为“政府作为企业家”、“政府作为监管者”、“政府作为推动者”(表1)。
四、国内外创新型城市建设案例 虽然越来越多的城市提出建设创新型城市这一战略目标，但由于历史、经济、制度乃至文化的差异，建设创新型城市的模式和路径并不能一概而论，众多建设创新型城市的经典案例也告诉我们，基于不同的科技能力与经济实力，选择不同的发展道路，个性迥异的城市亦能殊途同归，完成建设创新型城市的愿景。本文在梳理现有研究文献资料基础上，选取了美国纽约、英国伦敦、日本东京、韩国大田、中国深圳五个典型的创新型城市，从创新制度、政府角色、创新文化及创新基础资源等方面实证归纳总结创新型城市建设过程中采取的主要举措和解决的关键问题(表2)，探究建设创新型城市的成功之路。
通过对上述五个创新型城市发展经验的总结可以发现，这些创新型城市的建设都是通过提高创新资源集聚来增强城市创新能力，把创新作为城市发展核心驱动力(李焱，喻金田，2013)[8]。 (一)政府是创新型城市建设的重要驱动力 城市作为公共产品与私人产品的统一体，其创新发展需要市场与政府、自发性与目标性等综合力量的推进。从历史实践看，即使是西方发达的市场经济国家，在建立创新型城市的初期，也是国家或地方政府通过建立产业园区，兴办学校以及实施优惠的人才计划等政策，尽可能为城市发展提供优良的知识资本及人才资本，以平衡创新市场失灵，引导城市产业结构升级。而市场主导常常是在创新型城市发展趋于成熟阶段出现的，此时创新型城市的创新体系基本形成，创新型城市具有生存环境及制度环境的区域优势，能够自发吸引外来高科技企业及人才进入，内部创新要素与外部驱动能够相互作用，保持城市可持续发展。因此，政府在创新型城市的形成过程中占据重要作用(表3)。
(二)合理定位，构建创新型产业 国内外的建设创新型城市构想都以指向具有创意性、研究性和发展可持续性等准入门槛更高的产业方向创新为推动创新型城市形成的基本目标和动力。在建设过程中，应考虑城市本身的政治经济与文化基础，对于具有良好的经济基础及创新能力的城市，应建设科技创新驱动型的创新型城市，依托雄厚的科教资源，高校及科研所，形成创新源头，从而带动高新技术产业的发展；第三产业占GDP比值、高新技术产业值占GDP比值已经达到较高水平的城市，可以着眼于现代装备制造、现代服务业及战略性新兴产业等国家重点产业，通过产业转型、产业集群化发展的创新模式逐渐走在全国的前列；部分地区拥有得天独厚的区位优势，能够便利使用国际创新资源，应向开放型创新驱动城市发展。 (三)开发建设产业园区 建设产业园区是跨越式建立创新型城市的经典模式。众多新兴创新型城市经验表明，通过国家投资产业园区，能够在短时间内集中优势资源，形成地区科研能力和创新能力，加快高端创新平台的建设部署，吸引国内国际顶尖的科研机构、企业研发中心落户，进而形成创新集群。配套实施相应的人才引进和培养计划，同时依靠政策倾斜，创建国际一流的创新研发网络，实现城市经济与科技腾飞。 (四)产学研一体化 现有创新型城市都十分重视企业与科研机构的互动与合作，从合作源头上确保项目的市场性，提高科技成果的转化率。通过建立工程研究中心、中试基地和孵化器，搭建产学研良性互动的平台，做好基础研究、应用研究和开发研究之间的衔接工作，消除研究开发不同阶段之间的界面障碍，真正重视应用性成果的成熟性。此外，健全的技术转移中介组织能够拓宽科研机构研究成果转化的渠道，提供技术推广、科技评估、资源配置、决策和管理咨询等专业服务，大力促进科技成果向现实生产力的转化。 (五)资本充分流动，拥有宽松的融资环境 创新型城市往往存在合理的金融制度安排，包括对于风险投资、信用担保、股票期权、资产证券化以及民间金融的有效管理及风险防范，具有包括股票市场、基金债券市场和银行信贷、票据融贷等直接和间接融资在内的丰富的融资平台。城市内部的金融机构与企业间亲密合作，保证资本的流动，完成对企业家的筛选，也为那些创造新产品成功可能性最高的企业提供了资金支持。 (六)优美宜居的自然环境，完善的公共基础设施 优雅的自然环境和良好的居住条件已经成为评价创新型城市的重要指标。创新型城市往往位于气候良好，自然环境优美的地区，在自身工业发展的过程中亦保持了人与自然的和谐发展。同时，学校、医院、餐厅、金融机构等服务机构完善，道路和交通发达，不仅形成对人才强烈的吸引力，而且为本地科技和文化的发展提供了更多发展空间。 五、建设创新型城市的政策建议 总结国内外典型创新型城市的发展经验和建设路径，对中国创新型城市的建设具有重要的启示意义。创新型城市建设是一个庞大的、系统的社会经济工程，涉及的领域不仅仅是指技术创新，而是全社会方方面面的创新事务，延伸到文化创新、观念创新、体制创新、政府管理创新等社会经济的各个方面，这要求中国地方政府在建设中做到以下几点。 (一)统筹安排，整体推进，全面落实创新型城市的目标和任务 创新型城市建设的路径选择，要根据城市发展基础和规律因地制宜，要根据已有资源禀赋和制度条件，选择最适合本地区的自主创新之路。 第一，要在战略性优势产业发展上实现新突破，筑牢城市创新的支撑点。战略优势产业是经济的主体，是经济工作的重中之重。要集中力量实施一批重大战略产品研发计划和专项工程，加快开发共性、关键技术和配套技术，攻克和掌握相关核心技术，形成完善的产业链和创新能力较强的企业群。 第二，要在先导型新兴产业发展上实现新突破，培育城市创新的制高点。新兴产业集中体现自主创新水平，是经济发展的重要力量。要坚持有所为、有所不为，依据城市基础，突出重点领域和重点项目，加快实施人才工程、品牌工程和基地建设工程，形成一批具有自主知识产权、自我创新能力、产业规模效应的龙头企业，提升产业发展速度与水平。 第三，要在建设资源节约型、环境友好型社会上实现新突破，形成城市创新的切入点。中国许多城市都处于重化工业阶段，资源相对不足，环境承载能力有限。在这种背景下，建设创新型城市必须增强自主创新能力，突破资源、环境对经济发展的瓶颈约束，走出一条创新推动、资源节约、环境良好、效率提高的新道路。要大力发展循环经济，加快发展资源节约型产业、企业和产品，培育一批循环经济型示范企业，推广普及一批资源节约适用技术，全面提高资源综合利用水平，加强环境保护，实现节约发展、清洁发展、安全发展和可持续发展。 第四，要在科技推动社会事业发展上取得新突破，强化城市创新的着力点。加快城市社会公共事业发展，同样要依靠自主创新和科技进步。要立足提高人民生活水平和质量，进一步加大医疗技术、人口健康、文化教育的研发力度，构筑起社会公共服务体系的坚实基础。要立足快速发展的城市建设、城乡一体化的发展态势，加强对城乡公共交通、基础设施建设、城市应急系统安全保障、城乡生态体系的研究和创新，取得一批富有成效的自主创新成果，惠及广大人民群众。 (二)突出主体，整合资源，走出具有自身特色的自主创新之路 建设创新型城市要坚持突出主体、整合资源、优化环境、跨越发展的道路。 第一，要强化企业创新主体地位。这是企业生存发展的灵魂，也是建设创新型城市的源动力。激发企业创新的内在活力，是真正确立企业创新主体地位的根本途径。一方面，要靠改革，继续深化国有企业和科研院所改革改制，加快建立现代企业制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，激发其创新的内在动力。另一方面，要靠引导，有关部门要把技术创新能力作为企业考核的重要指标，把技术要素参与分配作为企业产权制度改革的重要内容，并针对企业特别是中小型企业创新能力薄弱的状况，制定有力的财税、融资、政府采购、技术引进及知识产权等政策，用利益机制激励、支持企业加大研发投入，推动科技成果转化和产业化。 第二，要强化各类科技资源整合。要打破创新资源分割、创新活动封闭、创新成果扩散渠道不畅的局面。首先，要加快建立有形与无形相结合、功能完备、运作高效的科技创新转化平台，把高校和科研机构的实验室、工程中心、仪器设备与科研成果展示出来，把企业的技术需求、研发方向、攻关难题排列出来，真正实现创新资源“无缝对接”。其次，要构建企业与高校、科研院所双向互动机制。推动企业把研发中心建立在高校、科研院所，利用其一流的设备、技术和人才，降低创新成本、缩短创新时间，并根据企业的需求确定科研方向，同时获得研发资金、提升应用水平。再者，要构建政府推动激励机制。政府要组织高校、科研院所、军工和企业等各方面的力量，对事关城市发展的重大项目开展联合攻关。 第三，要强化创新投入体系建设。创新投入是一项战略性投资，又是一项高风险投资。必须充分发挥政府“看得见的手”和市场“看不见的手”的作用，使财政资金的乘数效应得到最大限度体现，企业、大学、科研院所和社会各方面的积极性得到最大程度激发。要充分发挥政府投入导向作用，在加大财政性科技投入力度的同时，进一步调整投入方向，从以往的一般性投入向经济社会发展的关键领域投入转变，从支持项目为主向支持资金整合与公共服务平台建设为主转变，使财政投入成为城市资源整合的润滑剂。要充分发挥市场配置创新资源投入的基础性作用，借鉴国际先进的投融资理念，加快建立高新技术风险投资机制，发挥政府资金对风险投资的引导作用。 (三)发挥优势，明确方向，打造创新人才高地 第一，要加快培养城市创新的领军型人才，以人才推动创新型城市建设。人才资源是创新型城市建设的战略性资源，科技创业是科教与人才资源向现实生产力转化的核心环节。大力扩充接轨国际的领军型科技创业人才，带动各类拔尖人才、紧缺人才的集聚，引领科技创业和战略性新兴产业的发展。 第二，要加快培养创新型企业家。要把培育大批具有创新精神、能够组织技术创新与成果转化活动的企业家，作为建设创新型城市的重要内容。进一步健全企业家创业发展的支持服务体系，创新政府服务方式，为企业家成长提供良好条件，特别是要加强企业经营管理人才的科技创新能力培训，提高他们领导与组织创新的能力；进一步完善企业家激励机制，保护企业家合法权益，真正发挥其在企业自主创新中的核心作用。 第三，要加快培养城市创新的多层次专业人才。建设创新型城市是一个多层次的系统工程，对人才的需求也是多层次的，不仅需要拔尖的领军型人才和创新型企业家，更多的是需要大量的技能人才和工程技术人员。要围绕建设创新型城市，大力开展职业培训，实施高技能紧缺人才和实用人才培养工程，尽快培养一大批能熟练掌握先进技术工艺的企业技术人才和开拓意识强的现代服务业技能人才，使城市经济社会发展的每一个重要领域都有充裕的人才资源，每一位具有创新能力的人才都有施展才华的舞台。要坚持政府引导和市场推动相结合，制定激励政策，鼓励科技人员到企业、到生产一线发挥才智，使企业真正成为创新人才的集聚地。 (四)传承历史，开拓进取，弘扬城市创新文化 创新需要创新文化和创新精神的支持。优秀的文化环境是建设创新型城市的前提与基础。弘扬创新文化，一是要树立创新精神，这是生活方式和价值观念的重大转变，是深刻的思想革命和观念更新。政府要广泛宣传，加强引导，形成崇尚创新、追求创新、鼓励创新的舆论氛围，放手让各方面的发展活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌动。二是要营造一种激励人们创业创新的机制，把各个社会阶层和全体建设者的创新积极性充分调动起来，要教育、引导广大群众克服传统观念的束缚，真正形成艰苦创业、自主创业的热潮。各级政府要以建设公共服务型政府为目标，创新管理理念，转变政府职能，创新服务手段，提高服务效能，以政府的自身创新引领城市各方面的创新。要让一切有利于社会进步的创新愿望得到尊重，创造活动得到鼓励，创造才能得到发挥，创造成果得到肯定，才能充分释放蕴藏在高校、科研机构和企业中的创新力。 注释： ①安同良.“创新型经济的文献研究”，摘自《产学研协同创新研究》[M].人民出版社，2015年第1版，第40页.
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地方政府视角下创新型城市建设的比较与启示_创新型城市论文
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