从失衡到调适：我国高等学校内部管理体制改革的基本途径，本文主要内容关键词为：内部管理论文,高等学校论文,体制改革论文,途径论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G521 文献标识码：A 文章编号：1003-8477(2002)12-0090-03
本文拟以我国高等学校内部管理体制为研究对象，侧重从宏观上探讨政治领导、行政管理、学术管理三个子管理系统如何在高等学校内部管理体制这一大管理系统中协调运行的理论问题，并由此探讨我国高等学校内部管理体制今后改革的基本路径。
一、失衡：我国现行高等学校内部管理体制不合理的症结之所在
虽然我国高等学校内部管理体制几经变革，并逐步形成为今天的政治领导、行政管理、学术管理三大管理系统，但是，这三大管理系统不仅各自存在不适应现代大学组织结构特性的地方，而且相互之间也不协调。这种不适应、不协调主要表现为政治领导过泛，行政管理过强，学术管理过弱。
（一）政治领导过泛。建国以后，我们长期奉行“一元化”的领导模式，加之我们又将高等学校视为意识形态的重要阵地，因而一直十分注重加强党对高等学校的领导。《中华人民共和国高等教育法》规定：高等学校实行党委领导下的校长负责制。这些规定对保证党对高等教育的领导，是十分必要的。但在实践中，又使一些高等学校内部政治领导过宽过泛，具体表现为事无巨细，高校党委都管。
（二）行政管理过强。世界上的大学内部管理“大多数是依然取法最初的欧洲大学（具体为其在英国、法国或德国的变体）”。而我国的高等学校则自出现之初就受中国传统的“官本位”、等级制的影响，在行政管理上一开始就呈现科层重叠，等级繁杂的现象。建国以后又受苏联集权模式的影响，高校行政管理不断强化，直至形成今天这种行政管理过强，人浮于事的局面。
高等学校行政管理过强不仅表现在校内科层管理机构设置太多，大量的管理人员效法社会其他机构管理方法管理学校事务，不符合近现代大学组织特性，还表现在实践中行政管理挤压甚至替代学术管理，管理权力过于集中于校、系，权力重心过于上移等方面。《中华人民共和国高等教育法》规定大学校长为行政最高负责人，校长下设若干副校长，协助校长在财经、人事、后勤、教学科研、学生工作等方面开展工作，在实际事务上，以校长为首的行政管理系统往往与以党委为代表的政治领导系统一起决定、包揽了学校一切事务，挤压甚至替代了学术管理。同时，管理权限多集中于校级行政机构，系尤其是系以下的机构权力被削弱。
（三）学术管理过弱。文化大革命以后，我国高等学校内部管理体制改革的一项重大成果便是确立了高校内部学术管理系统，使学术管理成为高等学校内部管理体制之一维。《中华人民共和国高等教育法》规定高等学校学术委员会为学校专业设置、教学科研计划及成果的审议机构，同时各高校还普遍设立了课程建设委员会、职称评审委员会的学术管理机构，学术管理得到了长足的进步。但是，毋庸讳言，学术管理是目前我国高等学校内部管理体制三维中最弱的一维。
我国高等学校现行内部管理体制不适应近现代大学组织结构特性，不能满足我国高等教育健康发展的需要，有人曾将我国现行高等学校内部管理体制的弊端归纳为：编制庞大，机构臃肿，层次过多，分工过细，环节过繁，必然影响办事效率和工作质量。显然，这些弊端是与政治领导过泛，行政管理过强，学术管理过弱直接相关联的。
二、调适：构建我国新型高效的高等学校内部管理体制的内在要求
我国高等学校内部管理体制由政治领导、行政管理、学术管理三大管理系统构成，这既是历史发展的结果，也是实践的需要。要想让我国高等学校内部管理体制高效运行，关键在于要让其中的政治领导、行政管理、学术管理三大管理系统符合近现代大学的组织结构特征，并使三者之间相互协调，相互适应。这是建立我国新型高效的高等学校内部管理体制的内在要求。
（一）近代大学的组织结构特性。任何一种管理体制要想高效运行都必须与其管理对象的组织结构特性相契合，高等学校内部管理体制也不能例外，因此研究高等学校的组织结构特性是我们建立新型高效的高等学校内部管理体制的基础。前面说到世界上大多数大学依然“取法最初的欧洲大学”，而在欧洲古典大学理念中，“大学是以传递高级文化、探究高深学问、培养高级人才为己任的”的机构，在这种组织系统中，基层是由有着各种知识的知识群(bundles of knowledge)所构成，这些知识群由专业人员掌握着，他们的工作极具个性化，其成果也只有同行专家才能评价。大学以知识为纽带按学科把学者们组织在一起，在组织结构特性上呈现出一种分散性”。美国学者伯顿·克拉克就曾将大学内部的组织特性归纳为：“知识是学术系统中人们赖以开展工作的基本材料。教学和研究是制作和操作这种材料的基本活动；这些任务分成许多相互紧密联系但却独立自主的专业；这种特殊任务的划分促使形成一种坡度平坦、联系松散的工作单位机构；这种机构促使控制权分散；最后目的必然是模糊的……”。大学这种“是学科而不是单位把学者们组织在了一起”的分散性的组织结构特性决定了大学的内部管理体制必须是分散性的而不集权的，是以学术管理为重心的而不是以行政管理为重心的，只有满足这些特点的管理体制才是现代大学有效的内部管理体制。
（二）政治领导的合理性与局限性。近代高等教育在其发展史上曾有两次有历史意义的转变，一是大学与宗教相分离，近代大学由此而产生；二是大学与世俗政治相分离，保持学术自由，近代大学的独立性由此而确立。其中，大学与宗教的分离比较彻底，而与世俗政治的分离则并不完全、充足，大学的独立性只是相对的。综观世界各国，政党对大学的影响普遍存在，高等学校内部管理体制中的政治领导只不过有程度的差异而已，如美国的大学教师“政治正确”制度便是政治领导的一种体现形式。我国的高等学校是社会主义事业的重要组成部分和社会主义精神文明建设的重要阵地，它肩负着培养社会主义事业的建设者和接班人的重任，因此，在高等学校坚持共产党的政治领导是必要的。只有坚持共产党的政治领导，才能使高校办学者树立正确的政治方向、政治立场、政治观点、政治鉴别力；才能培养出具有正确的世界观、人生观、价值观的大学生。在肯定党委领导的同时，我们应当看到，大学是传递高级文化、探究高深学问、培养高级人才的机构，崇尚学术自由历来是中外高校所追求的理念，提倡学术自由，坚持学术自治，并在其内部管理体制上予以体现是世界上许多大学的普遍作法。学术贵在创新，学术创新必须以学术自由为前提。而政治领导过泛，高校党委对高校事务事无巨细一概包揽，不仅不能处理好本应由专门知识群处理的学术事务，而且也会影响自身政治领导的功效。
（三）行政管理的合理域。任何社会组织机构的运转都有其日常事务需要处理，都离不开行政管理，因此，高等学校内部管理体制以行政管理为主体有其合理性。随着高等教育的发展，科学技术的进步，高等学校内部的学科结构越来越复杂，彼此之间的联系也越来越多；同时，高等学校在社会发展中的作用越来越重要，与社会各界的联系日益紧密。所有这一切都要求高等学校要建立一套有效的行政管理系统，合理配置高等学校内部的人、财、物资源，协调学科、专业之间的关系，做好后勤保障工作，沟通与社会的联系，保证学校健康地向前发展。但是，行政管理是一柄“双刃剑”，它一方面强调管理事务的理性方法，注重办事程序化和按等级分配权力，注重效率；另一方面又具有极强的扩张性，它往往会因科层制而到处膨胀放射，以致常常跨越其自身的“能力范围”，窒息社会结构的内在活力。因此，任何行政系统都必须根据其管理对象的组织结构特性确立其合理域。前面说过，高等学校“是学科而不是单位把学者们组织在了一起”，高等学校组织系统的基本结构单位是以学科为纽带形成的，集权式科层制管理模式并不适宜于这种组织结构特性。因此，高等学校内部的行政管理系统合理的管理区域在管理层面上就应该主要集中于校一级，必要时可延伸到系一级；在管理职责上主要是组织协调人、财、物资源、做好后勤保障工作，沟通学校与政府和社会之间的关系，其他职责则应由学术管理来完成。
（四）学术管理的必要性。高等学校是从事高深专门知识材料加工、利用、传播的社会组织机构，“只要高等教育仍然是正规的组织，它就是控制高深知识和方法的社会机构。它的基本材料在很大程度上构成各民族中比较深奥的那部分文化的高深思想和有关技能”。掌握这些知识、运用这些知识的是专门的知识群即教师，“研究和教学是主要的技术”。由于这些知识是专门的、高深的，非外行所能轻易掌握和运用的，因此只能以学科为纽带将学者们组织在一起，只有该学科的学者才能决定该研究什么，该讲授什么，也只有同学科的学者才能对彼此劳动的价值、研究的成果、教学的质量作出比较公正、准确的评价，而这一切都不是政治领导、行政管理所能解决的。这是高等学校必须进行学术管理并应以学术管理为重心的根本原因之所在。高等学校“是学科而不是单位把学者们组织在一起”，大学这种组织结构特性不仅体现在大学组织系统基层，也体现在大学的系、校级机构层面。严格地讲，校、系级的政治领导、行政管理是服务于大学“探究高深知识，培养高级人才”的目的，它们必须以学术管理为依托。因此，在高等学校内部管理体制中，不仅在系以下要坚持以学术管理为主，在校、系一级也应以学术管理为重心。
三、从失衡到调适：我国高等学校内部管理体制改革的基本路径
根据上文对现行我国高等学校内部管理体制缺失的考察和对构建新型高效的高等学校内部管理体制的内在要求的理论分析，我们可以明确今后我国高等学校内部管理体制改革的基本思路。那就是：坚持政治领导，规范行政管理，强化学术管理，逐步建立起一种三者协调运行的高等学校内部管理体制。
（一）应积极探索新形势下“党委领导下的校长负责制”的最佳运行模式。改革高等学校内部管理体制首先就要探索新型的“党委领导下的校长负责制”的运行模式。第一，要弄清高等学校现行领导体制中“党委领导”与“校长负责制”之间的关系，明确高校党委的领导是政治领导，确立校长在学校内部管理系统中的中枢地位。高等学校的校长负责制是党委领导下的负责制，也就是说校长以及以校长为首的行政管理系统必须接受党委的领导，因为，只有在党委的领导下，校长及以校长为首的行政管理系统才能更好地坚持社会主义的办学方向，才能培养出合格的社会主义事业的接班人和建设者。因此。在我国高等学校，党委领导与校长负责制是一个有机整体，二者相互联系，相互影响，难以截然分开。虽然高等学校党委领导与校长负责制是一个有机体，但两者毕竟是各自独立的系统，其工作职能、性质、内容及方式方法都不相同。党委的领导其职能主要体现在把握高等学校的办学方向以及与此相关的思想政治工作，因此，高校党委的领导应是“政治领导”，它在高等学校内部管理体制中应处于一种指导地位，其工作应带有一种宏观性、超前性。而高校校长则处于学校行政管理的中枢，需要处理学校的教学、科研、后勤等日常事务，他除了协调外主要是担当执行者的角色，接受学校党委的指导，执行学术委员会等学校决策机构的决议，维系整个学校的日常运转。第二，要在党委的领导是“政治领导”的观念指导下探索高校实现“政治领导”的途径和方法，通过制度建设明确和规范党委和校长各自的职责和权利。根据现代政党的执政经验，“政治领导”最有效的途径是将党的意志通过民主的立法程序变为法律规定。因此，高校党委的“政治领导”合理的途径与方法应该是：高校党委根据党的方针、政策和学校的实际对事关学校办学方向及发展建设的重大事项提出议案，并以自身的思想政治工作保证这些议案为学校相应的权力机构通过，使之变为学校管理的决议，同时监督这些决议的实施。因此，今后改革高等学校“党委领导下的校长负责制”的运行模式应分两步走，第一步，在现有法律框架下通过议事规则、会议制度、职责范围规定等制度建设明确划分高校党委和校长的职责和权利，规范党委的领导行为，该党委决策的由党委决策，不该由党委决策的党委只提出议案供其他权力机构审议决定。第二步，减少高校党委直接行使决定权的职责范围，突出学术管理及行政管理在高等学校内部管理体制中的地位。明确高校党委的领导是“政治领导”，构建“党委领导下的校长负责制”最佳运行模式。
（二）应积极审慎地进行校内行政管理机构的改革，简政放权，权力重心下移，并规范行政管理行为。高等学校无论是在校级、系级还是在系以下的组织结构中都应该以学术管理为重心。目前我国高等学校绝大多数都存在行政管理机构众多，人浮于事，且管理权限多集中于校级的弊端。我国高等学校应积极审慎地进行校内行政管理改革，应大力精减机构，简政放权，将管理权限下移，赋予系及系以下的学术机构如教研室、课程小组更多的人、财、物的权力，把一些本应由学术决策机构行使的决策权和本应由基层单位享有的人、财、物支配权从现行校级管理机构中分离出来，把一些可以由社会化后勤承担的职能剥离开来，从而建立起一个精干、灵活、高效的行政管理系统。
（三）应大力加强学术管理机构建设，扩大学术管理的覆盖面，赋予学术管理机构以决策权、强化学术管理在高校内部管理体制中的地位。我们应该总结中国近代高等教育史上“教授治校”的经验，借鉴德国、美国等高等教育发达国家一些著名大学实行学术管理的方法，结合中国高等学校的实际构建具有中国特色的学术管理系统。首先，我国高校应大力发展学术管理机构，扩大学术管理的覆盖面。大学作为探究高深知识，培养高级人才的机构，许多事务都与学术息息相关，都可以而且都应该由专门的学术机构进行管理。如美国加州大学伯克利分校以教授评议会为学校最高学术管理机构，权力很大，教授会中又有二三十个委员会，决定学校相关事宜，像经费预算委员会除决定经费使用外还决定给一个系多少教授名额，科研委员会、教学委员会、学术规划委员会分别决定具体的教学、学术事务。我国高校除学术委员会外一般只设有职称评审委员会，课程建设委员会、学位委员会，学术管理机构设置太少，管理覆盖面过窄，因此，今后我国高校应逐步发展自己的学术管理机构，将教学、科研以及其他适宜于学术管理模式的事务纳入学术管理的范畴。在大力发展校级学术管理机构的同时，我们还应注重教研室建设，有条件的院校应在教研室之下设置课程小组，以课程小组为最基层的学术管理机构，以适应现代学科分工越来越细的发展形势。其次，要赋予学术管理机构决策权，让学术管理真正担当起管理的职责，强化学术管理在高等学校内部管理体制中的地位，改变目前学术管理机构只有审议权没有决定权的局面。赋予学术管理机构以决策权是由高等学校的组织结构特性所决定的，是强化学术管理在高校内部管理体制中的地位，建立政治领导、行政管理、学术管理三大管理系统协调运行的高校内部管理体制的关键，这是今后我国高等学校内部管理体制改革的重点之所在。
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