城市免费义务教育政策的实践难题与现实出路，本文主要内容关键词为：义务教育论文,出路论文,难题论文,现实论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2008年秋季学期开始，我国将在城市地区全面推行免费义务教育政策，它预示着完整意义上的义务教育制度将实现。届时，我国政府将依法兑现政治承诺，自觉担当起义务教育的责任主体角色，全面启动我国义务教育学校的经费体制、管理模式、运转机制等方面的改革。在全国660个城市翘首等待之际，我们应充分研究城市义务教育问题，为政府完善配套政策、准备改革预案，实现“把好事办好”的改革宏愿提供认识上的准备。
免费义务教育政策在农村的推行已经给1.5亿农村学生及其家庭带来了实惠，许多人可能会由此而轻易地断定：推行城市免费义务教育政策会“轻而易举”，毕竟只涉及近两千万学生。实则不然，在我国，城市义务教育是大部分当代教育问题的集结点。比如，教育乱收费、学业负担过重、择校、学校改制转制、“校中校”、农民工子女进城入学问题等等，它们无不构成影响我国义务教育健康发展的关键问题。可以肯定，在新的经费保障机制中，城市义务教育所面临的难题只会有增无减。如何以免费义务教育政策的推行为契机解决好城市义务教育中存在的问题，确保新政策在城市学校得到贯彻实施，成为教育改革者和研究者亟待解决的课题。在对陕西省部分市区学校进行实地访谈和理性思考的基础上，我们归纳出城市免费义务教育政策推行面临的难题主要有五个方面。
一、规范与活力的关系问题
显然，在我国城市地区推行免费义务教育政策是要规范学校的经济行为，落实《义务教育法》，履行好政府的办学责任。这就要求教育行政部门必须准确核定每所学校正常运转所需的最低经费标准，科学控制基层学校公用经费的使用方向，严格审核由学校代收代办的收费项目及其标准，并适当引入收费听证、公示制度，对学校经费运转的全程进行规范和监控。由此，学校向社会融资的渠道将被杜绝，其“乱收费”行为被有效遏止，形形色色的“搭车收费”现象将不复存在，城市义务教育学校的收费行为将被纳入规范化、法制化的轨道中。与此同时，学校收入中财政拨款将居绝对优势地位，教育质量的提高将不再像以前那样能给学校带来更多的诸如借读费、择校费等非财政性收入，学校办学质量的经济效益将无从体现，其参与校际质量竞争的劲头将可能不足。更令人担忧的是，在计划经济体制下形成的那些不良办学思维，如政府包揽一切、平均主义、“等、靠、要”等可能死灰复燃，而市场经济体制下培育出来的积极办学理念，如自主意识、质量意识、竞争意识、效益意识等可能会被弃之一边，导致学校发展方式上的退化。我们认为，在免费义务教育这一新政策背景中，对学校收费行为的“规范”绝非要搞“一刀切”、“整体划一”，以致限制每所学校的发展权利，窒息其办学的活力，而是要为学校提供足够的自主发展空间，最大化地调动学校的办学积极性。
学校发展系于质量，学校发展的活力来自科学质量竞争机制的构建，学校发展的诱因部分源自社会资本或非财政性收入的有序流入。学校从其他途径获得的非财政性收入不仅为学校激励机制的构建、办学条件的改善、实现跨越式发展提供了物质基础，而且在一定意义上讲，这些收入是社会对高效益办学主体的肯定和回报，其多少本身也是一所学校办学水平高低的体现，它直接构成了学校办学质量的一个评价指标。因此，实施免费义务教育政策后，如何引导学校在坚决取缔不合理收入、收费的同时又能充分利用质量竞争机制来吸引更多的社会资金以合法、合理的形式流入学校，将市场调节机制适度引入义务教育学校的办学行为中，就成为新的经费保障机制下必须研究的问题。笔者认为，学校凭借其所占有的优质教育资源强行向家长及社会索取非法收入、谋取不法利益的行径固然是不可取的，但学校利用其优异教育质量来吸引社会人士自愿向学校捐资助学、捐献善款的做法始终是值得称道和推广的。或许，在实施免费政策后，后一种做法更值得我们去探索、提倡及完善。
二、均衡与差异的关系问题
国家在城市地区推行免费义务教育政策的初衷之一是要解决义务教育在城乡之间、地区之间、社会阶层之间产生的各种不均衡问题。周济部长指出，和农村相比，在城市推行免费义务教育并不难，“难的是均衡，因为城市择校现象，产生了负担过重等一系列问题，这是我们目前要着重解决的。”[1]因此，如果没有科学的解决思路，没有完善的制度保障，追求均衡的意愿是难以实现的。
笔者认为，解决城乡义务教育均衡发展问题的首要环节是对它所要追求的均衡观形成一种科学的认识，否则，在实践中“以均衡之名，行不均衡之实”的政策变异现象可能会时有发生。免费义务教育政策所追求的“均衡”绝非一种绝对的均衡、静态的均衡、名义上的均衡，而是一种相对的均衡、动态的均衡、实质上的均衡。在此，我们将这种“均衡”称之为“有差异的均衡”或“大体的均衡”。
在实践中，要维持大致相同的教育质量，不同类型学校(如城区学校与农村学校、中心城市学校与非中心城市学校、优质校与普通校等)所需要的教育成本是有差异的。所以，城市地区的生均公用经费不可能向农村看齐，而只能向本地经济发展水平看齐；中心城市学校的生均教育成本不能向非中心城市学校看齐，而应参照人均收入来确定；优质校的生均教育投入适当高于普通校是合情合理的，否则，其现有的运转水平就难以为继。上述例子也表明：绝对意义上的均衡(如追求所有义务教育学校生均教育投入的平等)是不现实的均衡，它只会在不同学校发展空间上形成不均衡，导致绝对的不均衡；相对意义上的均衡、照顾差异的均衡、适度拉开档次的均衡可能才是正视现实——不同学校发展起点不同的平衡，是真正的、可持续的、迈向高水平发展的均衡。这就是“差异均衡”观。
在城市推行免费义务教育政策时，必须坚持用“差异均衡”原则来处理好与之相关的问题。如在确定“一费制”的拨付标准时，要充分考虑到不同城市、不同地区、不同学段(如初中和小学)、不同办学类型(如企事业办学、企业移交学校与政府办学等)、不同学校的具体情况和经费需求，努力做到区别对待、因地制宜，确保每所学校的运转水平既大体相当又保持适当差距。在此，差距的保持既是对不同学校校情与办学水平的尊重，又是激起学校之间相互竞争、产生发展动力的需要。在经费投入上，如果政府对所有学校“一视同仁”，搞平均主义，其结果只会导致不思进取的办学懒惰现象泛滥，最终使整个城市的义务教育水平倒退。可见，在推行城市免费义务教育政策中，城市政府的责任之一是在利用经费拨付手段保证每所学校的发展水平大体均衡的同时，适当调控不同学校之间的相对差距，形成合理的校际差距，促使教育资源有序流动、科学配置，最终激起每所学校的发展动力，推动本地区义务教育发展的总体水平稳步提高。
三、质量均衡与规模均衡的关系问题
如上所述，义务教育发展的“均衡”是一种动态的均衡。在此，“动态”即“流动”，即教育资源、生源、师资的流动，导致这种流动的根源是同级同类学校之间在教育质量、办学条件方面的不均衡。在义务教育学校中，流动性最强的是学生，其次是教师，最差的是学校的硬件设施，其流动的一般模式为：
可见，教育不均衡实际上有两种表现形式：一是表面性的学校间、学区间办学规模的不均衡；二是实质性的教育质量的不均衡。就两者关系看，办学规模不均衡是义务教育不均衡的外在表现，教育质量不均衡是义务教育不均衡的内在根源，两者互为表里关系。要实现义务教育的均衡发展，政府必须在两个环节上着力：一是实现学校布局、办学规模的大体均衡；二是尽力消除学校间、地区间的教育质量不均衡，以巩固办学规模、学校布局的均衡。这样，解决好两种均衡——质量均衡与规模均衡之间的关系问题就成为完善城市免费义务教育政策的另一目标。
笔者认为，在此问题上，教育行政部门的现实对策应是：一方面，加强上一级政府对各学区、各学校之间的学位统筹，确保同一城市内不同学区之间学校数量、学位总量的相对均衡，确保同一学区内不同学校办学规模的相对均衡，尽可能避免师生流动带来的教育资源闲置、学生为上学疲于奔命现象的发生；另一方面，解决好中心城市与非中心城市、优质校与薄弱校之间教育质量均衡的问题，促使其协调发展，从根源上遏制择校现象的发生。同时，义务教育的动态均衡是通过引导师生在优质校与薄弱校之间的流向来实现的，善于利用行政手段来干预师生流向是政府确保所有义务教育学校均衡发展的有力工具。政府应在学校公用经费核定和教师岗位设置上适当向薄弱学区、薄弱学校倾斜，保证这些学区、学校有一定的办学资源和优秀师资，切实提高其教育质量，防止生源竞争愈演愈烈、恶性循环，导致教育发展不均衡问题恶化。实际上，城市免费义务教育政策出台的另一意图就是要从根源上解决借读、择校问题，消除不合理的生源流动现象，而这些问题的解决也必须借助薄弱校、教育不发达学区的发展来实现。因此，城市免费义务教育的政策取向应该是：加大对薄弱学区教育事业的扶持力度，大力加强薄弱校建设，促使其向教育发达地区、优质校的办学水平、教育质量看齐，鼓励优秀教师向教育欠发达地区、薄弱校流动，努力实现整个城区内教育质量大体相当、学校布局相对均衡，为学生安心在本学区内就近入校创造条件。
要彻底实现城市地区的教育均衡发展还必须切实推进城乡之间的教育均衡发展。随着国家农村经济政策调整的效应初显，农村人口需要的重点开始由生存需要转向发展需要，他们对优质教育资源的需求与日俱增，迫切希望自己的子女得到良好的教育。然而，就我国目前情况来看，大批优质教育资源集中在城市地区，由此导致农民送子进城求学的愿望日趋迫切。在城市免费义务教育政策推行后，农村籍儿童进城上学的最后一道门槛——借读费被铲除了，随之，一种新的教育现象——“进城务学”在部分城市已经出现。许多农民不惜代价，甚至打着“进城务工”的幌子来城区务工、租房，想方设法为孩子在城区学校就读“制造”条件。这就迫使一些城市，如陕西的西安市、渭南市，不得不通过新建学校、增加学位供给的方式来应对这一新问题。这种解决方式是值得反省的，因为若没有农村教育质量的同步提高，单靠扩大城区学校的规模和布局，是难以从根本上解决好这一问题的。
四、优质教育资源的供需问题
目前，城市居民接受义务教育的基本需要已得到满足，其教育需要的重点正转向优质教育资源，能让子女在优质校、名校上学已成为大多数城市居民的心愿。当前，国家教育行政部门已明令禁止学校的各种乱收费行为，义务教育阶段的优质校以“钱”择生、以“分”择生的做法正在被取缔，“就近入学”成了学校择生、学生择校的主要法律依据。在此情况下，陕西西安市雁塔区正悄然兴起一种新的择校手段——“租房择校”。按照西安市接受流动人口子女入学的规定：只要家长持有该学区的暂住证，且在本市务工，其子女即可进入该学区内的义务教育学校入学。而要拿到暂住证，家长必须在该学区内租房居住，由此，一些非本学区的家长千方百计在优质校周围社区租房、找工作，以达到其择校的目的。然而，优质教育资源毕竟是一种稀缺性资源，尤其是在当前经济发展阶段，优质教育资源的供需矛盾成为当前城市义务教育的主要矛盾之一。
在义务教育免费政策实施之前，优质教育资源的形成主要是通过校际自然竞争渠道来实现的，其形成模式是：在各种社会性评价(如高考、中考等)中，一批优质校脱颖而出，许多家长慕名而来，争相送子女择校就读，该类学校随之成为社会追捧的对象。进而，学校以收取各种名目的额外费用，如择校费、借读费和建校费等为杠杆来选择生源，以所收取的费用为资本来改善学校办学条件、吸引优秀教师、打造名校品牌，是优质教育资源实现原始积累的通常做法。在实施免费政策后，由于学校的收费行为受到限制，这种原始的、市场化的优质教育资源形成渠道将被摒弃，学校创建优质教育资源的积极性在某种程度上受到挫伤，优质教育资源的供给可能会随之减少，供需矛盾显得更为紧张。为此，引入新的管理机制，确保优质教育资源质量的稳步提高和规模的持续扩展成为完善城市免费义务教育政策的另一内容。在新政策实施过程中，优质校通过吸引更多生源，争取政府更多“一费制”拨款的途径显然难以支撑优质教育资源的正常运转，因为优质的教育资源是以高成本、高投入为特征的，正常的经费筹集渠道难以满足其需要。因此，政府要彻底解决优质教育资源的供求矛盾，实现优质教育资源的供需平衡，需要构建一种以政府统筹为主的优质教育资源形成机制，确保既有优质教育资源的存活，又有新优质教育资源的培育。
笔者认为，政府应该在统筹规划优质教育资源布局的基础上形成一套科学的优质校激励机制和保障机制，继续加快学区内示范校的建设，充分发挥它们在学区中的辐射功能和带动功能，鼓励普通校创建优质教育资源的热情，逐渐扩大优质教育资源在本学区的分布密度和供给量。循此路线，政府才能逐步增加优质校的数量和提高办学水平，才可能最终实现使所有义务教育学校都处于高质量运行的目标。惟有如此，城区义务教育才能实现“高质量的均衡发展”，才能确保每个城市学生都有“好”学上，从而最大程度地满足城市居民享受优质教育的需要。
五、城市学校学位的供求问题
在新政策推行之际，城市义务教育学校不可回避的一个难题是进城务工人员子女大量涌入的问题。当前，随着城市化进程的加速，大批务工人员驻留于城市，加入了城市现代化建设的大军，成为一类身份尴尬的新市民。以前，面对高额的借读费、建校费和严格的户籍审查制度，他们只能望校兴叹，不得不把自己的子女留在农村或边远地区，成为“留守儿童”。城市免费义务教育政策的推行，将从制度上和经济上为“留守儿童”进城入学打开方便之门，务工人员对子女教育问题的担忧可能会被打消。届时，这些儿童将具有与城市儿童同等的入学资格，他们迫切要求城市学校为其提供学位。其结果，城市学校的学位供求矛盾会变得日益严峻，新建学校、扩大城区学校的办学规模，为进城儿童提供足够学位，成为城市政府不容推卸的一项重任。
从情理上讲，城市义务教育学校理应为进城务工人员子女提供受教育的条件(即“学位”)，这是因为：其一，与城市居民一样，进城务工人员也是城市的建设者和纳税人，他们也为城市建设付出了自己的劳动，故城市也应该承担起其子女的教育责任；其二，义务教育是国家为每个公民提供的一项教育服务，是“国家必须予以保障的公益性事业”。[2]无论身处何方，务工人员子女始终是国家的公民，故各级政府理应为他们接受义务教育创造条件、提供保障。正是基于这一考虑，中央和地方政府必须携手努力，积极通过中央财政转移支付、省级政府统筹和加大城市教育投入等手段来切实增加城市学校的学位供给，自觉缓解城市学校的学位压力、供学矛盾。
当前，许多城市地区对此缺乏必要的应对机制，其学位供给不足的矛盾成为制约义务教育发展的瓶颈。如在陕西省渭南市临渭区，义务教育学校中的“大班”现象普遍存在，市区平均班额为80余人；在西安市某小学，由于校园周边社区属于租房户密集区，务工人员相对集中，故该校难以保证为所有流动人口子女提供学位，其所隶属的教育行政部门——区教育局正在考虑制订关于免费政策实施后将部分儿童分流到周边学校的预案。以笔者之见，尽管通过增加城区学校学位供给来解决城市学校供学矛盾的对策是政府为应对进城务工人员子女剧增这一特殊情况的权宜之计，促使城乡教育协调发展是缓解城区学校学位压力的根本途径，但在当前形势下，城区政府所能做到的是放弃狭隘的地方意识，从顾全大局、为国分忧的高度出发来切实增加城区学校的学位供给，尽力确保所有务工人员子女都有“学”上。换个角度来想，城市的发展既离不开高层次人才的引进，也离不开务工人员的加入。只有城区政府落实好务工人员子女的就学问题，他们的父母才更愿意为城市的发展付出自己的心血。因此，在免费义务教育政策推行后，城市政府应该转变观念、勇挑重担，自觉承担起进城务工人员子女的教育责任。
城市免费义务教育政策实施在即，城市政府应该从上述五个问题入手，研究和完善新政策的配套政策和相关预案，形成一种“中央和地方密切配合的政策体系”，[3]以求防患于未然，使免费政策真正惠及于民，最终达成政策制订者预期的改革宏愿。