关于民族自治地方财政自治及其法律问题，本文主要内容关键词为：民族自治论文,法律问题论文,地方财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、民族自治地方财政自治的法律依据
财政自治是民族自治地方自治机关一项极重要的基本自治权，这反映在《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《自治法》）的有关具体条文之中。《宪法》第117条规定：“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。”《自治法》第33条规定：“民族自治地方的财政是一级财政，是国家财政的组成部分。民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。民族自治地方的财政收入和财政支出的项目，由国务院按照优待民族自治地方的原则规定。……民族自治地方的财政预算支出，按照国家规定，设机动资金，预备费在预算中所占比例高于一般地区。”可以看到，财政自治作为民族自治地方自治权的有机组成部分，早已明文载入国家根本大法《宪法》和民族区域自治基本法《自治法》中。然而，需要指出的是，长期以来，人们对这一问题的认识并不充分，理论界对这一问题的研究也相对滞后。时至今日，在有关民族学、民族理论与民族政策、民族经济、民族法学等论著中，还未发现专门系统论述民族自治地方财政自治的论文及著作。理论研究的滞后，阻碍了民族自治地方财政自治的实践，不利于民族自治地方对民族自治权的行使，制约了民族地区社会经济的发展。因此，随着我国财税体制的不断发展，特别是社会主义市场经济体制的建立、民族自治地方财政格局以及财政管理方式的变化。民族自治地方财政自治问题已成为摆在广大理论工作者面前的一项迫切需要研究的重要课题。加强对这一课题的研究，将有助于总结民族自治地方财政自治的经验与教训，完善有中国特色的民族区域自治制度，更好地处理中央与民族自治地方的关系，巩固社会主义的新型民族关系，实现各民族共同繁荣。
二、民族自治地方财政自治的基本内涵
研究民族自治地方财政自治问题，首先必须明确民族自治地方财政自治的基本内涵。笔者认为，民族自治地方财政自治是指国家基本的财政体制下，民族自治机关根据《宪法》和《自治法》及其他相关法规（如税法等）的精神，依照自治条例的规定和当地民族的政治、经济及文化的特点，制定财政自治条例或有关法律的变通及补充规定等，组织财政收入，统筹分配财政资金，自主地管理本地区财政事务。这一定义包含以下基本要点：
1.统一原则。“统一领导、分级管理”是我国财政体制的基本原则。〔1〕这是各级财政活动必须坚持的。民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。自治机关在享有、行使财政自治权时，必须遵循各个不同时期国家既定的财政体制。如80年代的分灶吃饭财政包干体制、现行的分税制财政体制。
2.法治原则。这既是《宪法》精神的体现，也是依法治国、建设社会主义法制国家的基本要求。民族自治地方财政自治的法律渊源，首先是《宪法》、《自治法》和国家其他的财税法规，因此财政自治必须“不违背宪法和法律的原则”（《自治法》第6条），这是民旅自治地方财政自治的基本前提，也是根本原则。正因如此，《自治法》对自治条例和单行条例的审批也作了相应的规定：“自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表人大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案”（《自治法》第19条）。所以，应充分认识到民族自治地方的自治条例和财政自治等单行条例是国家法律制度体系的有机组成部分，必须服从《宪法》、《自治法》和其他法律关于民族区域自治法规相统一的法治原则。
3.民族原则。实行民族区域自治，体现了党和国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。因此，民族自治地方实行财政自治必须依照当地民族的政治、经济和文化的特点。
具体来说，民族自治地方财政自治的基本内容应包括以下几方面：
1.财政自治的立法权。（1）依照当地民族政治、经济和文化的特点，制定自治条例和财政自治的单行条例，并报最高国家权力机关或省级国家权力机关批准、备案。（2）制定执行有关财税法规的变通或补充规定。即对上级国家机关有关财税活功的决议、决定、命令和指示，不适合民族自治地方实际的，报经该上级国家机关批准后变通执行或停止执行。
2.组织管理财政收入的自治权。也就是自主地组织管理依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入。
3.安排财政支出的自治权。（1）按照国家规定，采取特殊政策和灵活措施，安排民族自治地方的预算支出。（2）对本地区的各项开支标准、定员、定额，根据国家规定的原则，结合本地区的实际情况，制定补充规定和具体办法，并报国务院备案或省级人民政府批准。
4.税收管理的自治权。即民族自治地方在执行国家税法时，除应由国家统一审批的减免税收项目以外，对属于本地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，实行减税或者免税。自治州、自治县决定减税或免税，报省级人民政府批准。如《中华人民共和国企业所得税暂行条例》第8条规定：“民族自治地方的企业，需要照顾和鼓励的，经省级人民政府批准，可以实行定期减税或者免税”。
5.财政援助权。即各级民族自治地方依法享有国家及上级机关的财政援助。民族自治地方各项事业的发展，离不开上级国家机关的支持和帮助。这是由于历史等因素的制约，使民族自治地方普遍面临财政困难，对中央政府的依赖程度高。以8个少数民族省区为例，只有云南省从1989年起,上缴（划）中央收入超过中央对云南的补助，是民族地区中第一个扭转长期靠中央补贴的省区。〔2〕因此，在一段时期内民族自治地方的财政困境，仅靠自身努力是难以解决的，必须借助于领导机关的照顾和调配。为此《自治法》就上级国家机关对民族自治地方的领导和帮助问题作了专门的规定（参见该法第6章有关条款）。《中华人民共和国预算法》第31条明确规定：“中央预算和有关地方政府预算中安排必要的资金，用于扶助经济不发达的民族自治地方、革命老根据地、边远、贫困地区发展经济文化建设事业。”
三、民族自治地方财政自治的客观基础
民族自治地方实行财政自治是由民族自治地方财政的特殊性所决定的。〔3〕民族自治地方财政是民族自治地方政府为了实现国家所赋予它的职能和行使自治权利，组织财政收入、统筹分配财政资金而形成的以自治为核心的特殊分配关系。它是国家财政的重要组成部分，和其他一般地方财政一样都属于地方财政范畴，但又不同于一般地方财政，它有其自身的规律和特点。同一般地方财政比较，既有共性，又有特殊性。民族自治地方财政所体现的分配关系，实质上是国家与地方之间的经济关系，国家财政体制中关于收支范围的划分，实质上就是确定中央与地方的收入分配问题，民族自治地方财政与一般地方财政都有这个共同性。但自治性（法律法规所赋予的财政自治权）、民族性（民族构成、民族分布及各少数民族自身的特点）、依赖性（财政困难面大，对上级财政的依赖程度高）却是民族自治地方财政所特有的。而民族自治地方财政与一般地方财政的不同特点，则是由民族自治地方政治、经济条件及历史条件和现实社会状况决定的，是由各少数民族的特点决定的。经济决定财政,财政反作用于经济。各少数民族在各自长期发展过程中所形成的差异，必然反映在民族自治地方财政分配的内容、结构和形式上，形成民族自治地方财政的特殊性。以广西壮族自治区为例，广西是我国少数民族人口最多的自治区，在很长的时期内处于援越抗法、援越抗美和对越自卫还击的前线，各族人民为抵御外来侵略、保卫祖国领土完整和边疆安宁，进行了英勇斗争，作出了巨大的牺牲，但国家对广西的投入却远远低于全国平均水平。1951年到1990年40年间，广西人口累计占全国同期人口累计的3.5%，而固定资产投资累计为584.5亿元，仅占全国的1.7%。1981年到1990年10年间，广西人口累计占全国人口累计的3.6%，而固定资产投资累计仅占全国的1.6%。人均投资只相当于全国人均的40%左右，在全国各省、自治区、直辖市中居倒数第2位。长期以来固定资产投资规模小，基础设施薄弱，基础产业少，老企业改造程度低，发展后劲不足，是广西经济发展相对缓慢的一个重要原因，当前，必须有较大的投资规模，才能加快广西经济发展的步伐，否则就难以改变广西经济落后的状况。〔4〕
民族自治地方历年财政收支情况简表（典型年份） 单位：亿元
年份 收入支出 收支差额
合计 五个自治区 自治州、县(旗) 合计 五个自治区 自治州、县(族)
1952
4.96 3.811.15 4.39
3.341.05 0.57
1957 11.48 8.912.57 12.43
9.582.85-0.95
1966 21.1816.654.53 26.07 21.005.07-4.89
1976 24.9516.248.71 55.70 41.24
14.46
-30.75
1977 28.4619.269.20 59.97 43.35
16.62
-31.51
1978 40.7930.18
10.61 83.35 62.02
21.33
-42.56
1979 34.0025.888.12 87.97 69.93
18.04
-53.97
1980 31.0722.448.63 81.20 62.45
18.75
-50.13
1981 29.6719.779.90 76.13 56.17
19.96
-46.46
1982 36.3123.86
12.45 86.81 63.42
23.39
-50.50
1983 41.4827.81
13.67100.62 73.11
27.51
-59.14
1984 45.3330.65
14.68131.58 96.28
35.30
-86.25
1985 63.4543.32
21.13156.98 112.67
44.31
-93.53
1986 80.6655.04
25.62198.62 142.22
56.40 -117.96
1987 97.5165.62
31.89210.43 147.92
62.51 -112.92
1988 119.3978.74
40.65241.10 167.49
73.61 -121.71
1989 147.6596.49
51.16273.26 182.62
90.64 -125.61
1990 166.74
109.28
57.46304.37 202.37 102.00 -137.63
1991 204.35
136.28
68.07342.70 227.70 115.00 -138.35
1992 210.00
135.17
74.83367.52 129.11 128.41 -157.52
1993 302.69
199.59 103.10462.31 301.48 160.83 -159.62
1994 201.49
139.97
61.52516.97 338.53 178.44 -315.48
1995 260.13
172.55
87.58593.88 397.04 196.84 -333.75
本表根据《中国民族统计年鉴》(民族出版社1996年版)有关数据改编。表列五个自治区，系指内蒙古自治区、广西壮族自治区、西藏自治区、宁夏回族自治区和新疆维吾尔族自治区。自治州、县(旗)系指除上述五个自治区以外各省所属少数发族自治州、自治县(旗)。
当然，工业比重小，地方财力弱，是民族地区当前面临的普遍性问题。例如西藏自治区财政收入主要来源于各项税收，占财政全部收入（未抵亏损额）的80%以上，但税源少、征收额小，按可比口径计算,从80年代起西藏各项税收收入还不及沿海地区一个乡镇的税收收入，财政收入甚微，1995年全区财政收入21500万元，而财政支出为348749万元，收支差额达327249万元;而在云南省127个县市中，赤字县达106个；贵州省86个县市中，有赤字县66个；湖南省湘西土家族苗族自治州已连续9年赤字。在全国640多个民族县市中（包括自治区、自治州所辖县市和自治县、旗），拖欠职工工资的县市占67%。由于民族地区财政连保吃饭都困难，生产性投入自然严重不足。另据国家民族事务委员会对新疆维吾尔自治区南部的和田地区、喀什地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州（以下简称南疆三地州）的调查，南疆三地州村及村以上工业总产值，平均仅占当年工农业总产值的21—24%，个别县甚至低于10%。由于工业比重低、效益差，农民收入少，所能提供的利、税自然也很少。南疆三地州及各县财政自给率一般仅20%左右，最少的仅有4.8%，地方财政自养艰难。〔5〕
这样，由于广大少数民族地区生产力发展水平低，经济落后，可供财政分配的剩余产品、财政资金来源有限，这就决定了民族自治地方财政收入在一定时期内还不能满足本地区财政支出的需要，因此，在现实的情况下，今后较长的时期内，民族自治地方不但离不开上级政府特别是中央财政的支持，而且还需要中央财政的特殊照顾。国家必须通过财政的宏观调节给予民族地区财力扶持与援助，使之与民族地区的社会经济发展相适应，才能更好地支持民族地区经济的迅速发展，让少数民族地区尽快摆脱贫穷落后的面貌。这种资金调剂就是在充分考虑民族地区的实际情况和充分照顾民族地区各种利益的前提下进行的，是国家的民族政策在财政分配领域中的集中体现。与此同时，民族自治地方财政还要在本地区各民族之间进行分配，它涉及各民族之间、民族自治地方与其他地方之间的经济利益，所以又反映了各民族之间、地区之间的财政分配关系。这种财政分配关系体现了我国各民族人民团结友爱、相互支持、共同繁荣的新型社会主义民族关系，这应该说是民族自治地方财政的显著特性。正因如此，国家赋予民族自治地方自治机关财政自治权，实行财政自治。
四、民族自治地方财政自治的必然性
民族自治地方实行财政自治是民族区域自治制度的必然要求。我国是一个统一的多民族国家，各民族间在政治、经济及文化等发展上极不平衡，如何根据各少数民族地区的特点，制定其发展方针、政策，是社会主义时期民族工作的核心内容。实行民族区域自治，是中国共产党在领导民主革命的实践中不断加深对中国民族状况和民族关系的认识的基础上，抛弃了民族自决和联邦制等对我国民族问题的不切实际的政治解决方式后提出的一项政治主张，是中国共产党运用马克思列宁主义、毛泽东思想，结合我国各民族历史和现实的具体情况，用以解决我国民族问题的基本政策。因此，早在建国前，我党就进行了民族区域自治的探索，1947年5月1日，建立了第一个民族自治地方——内蒙古自治区。新中国成立后，“根据我国具体情况，实事求是地采取了民族区域自治，这种民族区域自治，是民族自治与区域自治的正确结合，是经济因素与政治因素的正确结合，不仅使聚居的民族能够享受到自治的权利，而且使杂居的民族也能享受自治权利，从人口多的民族到人口少的民族，从大聚居的民族到小聚居的民族几乎都成了相当的自治单位，充分享受了自治权利，这样的制度是史无前例的创举，”〔6〕所以，它作为国家一项重要的政治制度，从建国初期就写入了《中国人民政治协商会议共同纲领》和以后的历次《宪法》中，中央人民政府从1952年起先后制定和颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》和《进一步保障一切散居的少数民族成份享有民族平等权利的决定》。随着社会主义建设事业的发展，1984年又颁布了《自治法》，使我国的民族区域自治制度进入了一个新的阶段，民族区域自治已经发展成为一项成熟的国家政治制度。目前我国已建立了5个自治区、30个自治州、121个自治县（旗），共有156个少数民族自治地方 全国55个少数民族中，已有44个实行了民族区域自治。自治地方总面积约占全国总面积的64.3%，自治地方少数民族人口共7200万人，占自治地方总人口的45%。
众所周知，“国家实行一级政府一级预算”（《中华人民共和国预算法》第2条），也就意味着一级政府必须有一级财政。民族区域自治制度的创立和民族自治机关的建立，客观上必然要求建立与之相应的一级财政，才能保障民族自治地方政治、经济和文化等各项任务的实现，并通过自身的经济分配活动来反映区域自治这个政治实体的客观面貌。与此同时，民族自治地方要想做到自主地安排、管理经济建设和文教科学卫生等事业，就必须以财政自治权为前提，从本地区的实际情况出发，统筹安排使用财政资金，发挥本地区财政资金的最大效益，使本地区的资源有效利用、合理配置。实践证明，不尊重民族自治地方的财政自治权，即使花钱很多，往往是“事与愿违”，效果很差。民族自治地方实行财政自治，充分行使国家所赋予的财政自治权，在财政收支和管理等方面有较大的自主性和灵活性，有利于财政资金的合理分配、使用和提高投资效果。从而有利于振兴民族经济，从根本上改变贫穷落后的状况，逐步提高财政自治能力，加速民族自治地方各项事业的发展和社会的全面进步。
五、民族自治地方财政自治面临的问题
民族自治地方财政必须适应国家财政体制的发展而不断创新。财政体制是国家财政管理的具体形式，是国家财政分配和管理的组织体系以及财政管理权责划分与财政收支的根本制度，中央和地方财政管理权限的划分是其核心内容。当然，一国财政体制除与该国家经济资源配置方式有关外，是采取集权体制还是适度分权体制，往往还与民主政体和其他非经济因素有关。建国以来随着各个时期政治经济形势的变化，我国对财政体制进行过多次调整和改革，其总的趋势是由高度集权向适度分权过渡，自然也给民族自治地方财政自治创造了良好的社会环境。然而，民族自治地方财政自治的实践并不尽人意，目前存在的问题突出表现在：
1.财政自治意识不强。由于理论研究的滞后，中央一些职能部门对民族地区的特殊性认识不足，把民族自治地方等同于一般行政区域，忽视民族自治地方的特殊性，忽视《宪法》、《自治法》赋予民族自治地方的自治权和自主权，与民族自治地方在权益上意见不一致。纵观全国，绝大多数民族自治地方还没有充分意识到财政自治权对民族治地方社会经济发展的意义，也没有能够发挥财政自治在实现民族自治地方中心工作任务中应有的作用，具体表现如研读现已颁布的所有民族自治地方自治条例，有关财政自治的条款均流于一般化，模仿的程度高，自找创造的程度低，不能反映各民族自治地方的特殊情况。而与此同时，据笔者调查，在全国民族自治地方通过并批准实施的单行条例中，也没有一件有关财政自治的单行条例。至于根据有关财税法规的授权制定执行该法律的变通或补充规定的也很少见。以云南省为例，在现行法律中除有几个自治县就执行《中华人民共和国婚姻法》作出了变通规定外，其他法律还没有任何一个自治机关作出变通或补充的规定。〔7〕
2.面临体制转换的挑战。随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，国家对少数民族地区原有的一些优惠和照顾政策自然消失，或为国家对东部沿海发达地区的优惠政策所抵消，民族自治地方被迫处于与沿海发达地区“平等竞争”的地位。当前还找不到一种既符合社会主义市场经济原则，又能代替过去计划经济体制下国家对少数民族地区优惠和照顾的政策。如近年来在实行市场经济和推行新财税体制过程中，对少数民族地区的特殊性就注意不够，过去对民族地区行之有效的一些财政照顾政策隐失或得不到全面落实。如国家财政对民族地区财政补助每年递增10%的政策，1980年开始实施，到1987年就随着财政体制改革消失了；中央财政设立的民族地区财政预算费和民族机动金，1980年财政包干时就不再单列了；民族贸易三照顾，即对边远山区边远牧区和民族贸易实行流动资金、利润留成、价格补贴照顾，现在已只有流动资金贷款利率优惠2.88%一项照顾，可也一直难以落实。当然，目前对民族自治地方财政影响最大的，就是分税制财政体制了。应该说，分税制作为我国深化改革的重要举措，对民族地区经济发展同样具有重要意义：有利于维护地方利益，增强民族地区的财政实力，促进欠发达地区经济繁荣。〔8〕然而，出于目前的分税制还不彻底，因此不可避免地存在许多有待解决的问题：（1）税种归属以及共享收入的分成比例全国“一刀切”，没有体现党和国家对少数民族地区的特殊照顾，没有体现民族自治地方财政的特殊性。（2）区域性税收优惠的取消，国家对民族地区的一系列优惠政策随之消失，使《自治法》对民族自治地方实行税收减免优惠的规定难以落实。（3）民族贸易和民族用品定点生产企业减免税照顾的取消，影响了民族特需用品的生产、供应。〔9〕（4）税收返还资金调度权高度集中，资金调度困难。此外，国家对边境贸易162种产品免征关税和进口环节增值税的规定也随税制改革消失。现在对民族地区的帮助和照顾，看得见摸得着的只有专项拔款，而这种专项拨款，难免有一定的主观随意性，很容易出现“会哭的孩子多得益”的现象。因此，除了给民族自治地方一些固定的财政补贴，其余与其他一般行政区大体一样。无疑，这些问题的存在都不同程度地影响和制约着民族自治地方财政自治权的落实。
3.民族自治地方税源结构畸型。税收是国家财政收入最可靠、最稳定的来源，民族自治地方也不例外。需要强调的是，对民族自治地方财政而言（在这方面一般地方财政也如此），在国家工商税制及财政体制既定的条件下，从本地实际出发，确立主体税源，对改变本地财政状况，实现地方财政自给是战略性的。而目前大部分民族自治地方恰恰在这方面存在极大缺陷：工业基础薄弱，没有主导产业，税源结构畸型，缺乏主体税源。这在分税制前并不显露，也不为人们所关注，但随着1994年税制改革和分税制的实施，就显得十分突出了。如人们常说：云（南）烟、贵（州）酒。事实上，云南的制烟业和贵州的酿酒业，长期以来一直是当地的主体税源，但分税制将消费税100%、增值税75%上划中央，留给地方财政的也就所剩无几了。在其他民族自治地方如湘西土家族苗族自治州等都不同程度地面临同类问题。
六、民族自治地方财政自治的法制建设
民族自治地方自治权的性质、内容、职能、权限，归根到底都是受国家《宪法》制约，是在国家统一领导下进行的。自治机关能不能顺利地行使自治权利，能不能真正做到让少数民族当家作主，一方面要靠民族自治地方的自治机关切实掌握并行使自治的权限；另一方面上级国家机关能否切实保障并支持他们行使自治权利也是一个不可缺少的重要方面。特别是在社会主义市场经济条件下，民族自治地方由于底子薄、基础差、起点低，自然更需要上级国家机关给予切实的扶持和有力的帮助。
国外的经验表明，在一般市场经济的条件下，穷人和贫困地区的利益最容易被忽略，同时，对弱者的扶助也不会自发地进行，因为这是一种逆市场而动的行为，在市场中不存在以公平分配为目标的分配机制，或者这种再分配机制虽存在，但作用很小。〔10〕因此，如果没有国家的干预，完全把民族自治地方推向市场经济中去“公平竞争”是不公平的。在发展少数民族地区经济时，必须把地区的发展同当地少数民族经济的发展结合起来，才能带动、加速当地少数民族各项建设事业的发展，才能在尽可能短的时间内，使后进民族地区接近或赶上先进地区的发展步伐。当前，全国落实民族自治地方财政治权的关键在于加强民族法制建设。大家知道，我国各民族在法律上的即形式上的平等已经实现之后，民族问题表现为各民族在事实上的不平等。解决我国民族问题的根本途径和根本任务，就是要消除各民族事实上的不平等。而要达到此目标，就必须加速少数民族的发展，以良好的财政基础作保障。这一切都离不开民族自治地方财政自治权的全面落实。所以，《自治法》中规定的给予民族自治地方的“特殊政策、灵活措施”，不是凭空想象出来的，而是我们党和政府依据民族自治地方各方面均很落后的实际情况，坚持“共同富裕、共同繁荣”的原则，以法律形式固定下来的基本法律，这正是以不平等的手段消除事实上的不平等。
总之，公平、有序的市场经济应是法制经济。错综复杂的经济活动和利益关系，迫切需要有完备的法律和健全的监督机制来引导、规范、保障和制约。在社会主义市场经济条件下，民族自治地方自治机关各项自治权的全面落实，只有靠加强社会主义法制建设，特别是民族法制建设才能保障。1991年中共中央《关于建国以来若干历史问题的决议》就已明确指出：“必须坚持实行民族区域自治，加强民族区域自治的法制建设，保障各少数民族地区根据本地实际情况贯彻执行党和国家政策的自主权。”中共中央总书记江泽民同志在1992年中央民族工作会议上再次强调：“到本世纪末，要形成比较完备的社会主义民族法规体系和监督机制”。为此，当前要做好以下工作：
1.加强对民族区域自治法律法规贯彻执行情况的检查和监督。法定权利在实现过程中会发生缺损现象，所以监督法律的贯彻实施和立法同样重要。目前，一些地方和部门，有法不依、执法不严、违法不究的现象还相当严重，因此要建立健全民族法律法规的监督检查机制，加强对民族法律法规的监督，总结和借鉴以往监督工作的做法和经验，找准民族法律法规实施监督工作的切入点，坚持有法必依、执法必严、违法必究的原则，加大检查监督的力度，增强执法主体贯彻执行民族法律法规的自觉性，切实保障自治机关依法充分行使自治权，切实维护民族自治地方的财政自治权和自主权，推动民族法律法规的全面贯彻执行。
2.进一步充实和完善民族区域自治法体系。要使民族法律法规得以切实贯彻执行。必须要有一系列与《自治法》相配套的法律法规作保障。具体包括民族自治地方制定的自治条例和单行条例，包括辖有民族自治地方的省制定的实施《自治法》的地方性法规和规章，也包括国务院及其有关部委制定的实施《自治法》的规章和办法。《自治法》实施十多年来，为巩固和发展平等、团结、互助的共同发展的新型社会主义民族关系，为促进民族地区政治、经济、文化等各项事业的发展，为保障和促进社会主义现代化建设事业的顺利进行起十分重要的作用。但我们也应看到，由于一些重要的全国性配套法规包括财政自治等方面的一系列规定或条例等仍未出台，5个民族自治区至今也没有一个完成自治条例的制定，这在不同程度上也制约了有关自治权的全面落实。同时，《自治法》也应根据修改后的《宪法》和建立社会主义市场经济体制的需要，对某些条文尽快作出修改补充。特别要完善自治机关行使自治权和上级国家机关保障自治权行使的具体内容和程序，以保证《自治法》规定的自治权利得以全面落实。在市场经济条件下，国家对民族自治地方的支持和帮助不但不能削弱，而且应该加强，对此应作出新的规定。要进一步完善、调整、恢复原来行之有效的民族政策和制定适应形势需要的新的民族政策，条件成熟时要加快立法步伐，通过立法程序使之法制化。
3.根据《宪法》和《自治法》精神，全面落实民族财政政策，逐步完善分税制财政体制，充分照顾民族自治地方财政的特殊性。前面已述，由于民族地区财力微弱，自我发展能力较差，少数民族和民族地区现在比过去更迫切需要国家的帮助，更迫切需要优惠政策的扶持，以弥补这些地区投资环境的不足和“造血”功能的先天性缺陷，缓解其财政困难。所以，在新的财税体制、金融体制和投资体制的改革中，只有给予民族自治地方更多的优惠政策，加大扶持力度，如通过规范化的转移支付体系（除一般补助外，还应包括专项补助和特殊补助）的建立，抓紧落实八届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）中关于“实行规范的中央财政转移支付制度，逐步增加对中西部地区的财政支持”的规定，完善现行分税制财政体制，才能做到放水养鱼、养鸡生蛋、注入活力，以弥补先天不足，实现良性循环，不断提高民族地区经济的自我发展能力。与此同时，山于民族地区的市场经济还处于初始阶段，很不完善，很不充分，在建立社会主义市场经济体制的过程中缺乏竞争力，需要“优胜劣帮”，这也需要国家通过财政等宏观调控手段，加强对市场运行的引导和必要的干预，以弥补民族地区市场机制的不足，切实有效地促进民族地区的经济发展。对此，《纲要》也作了明确规定：国家“优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目。”“加强东部沿海地区与中西部地区的经济联系与技术合作。鼓励东部沿海地区向中西部地区投资，组织好中西部地区对东部沿海地区的劳务输出”。希望国家有关部门尽快制定实施计划和和具体措施。
4.抓紧制定民族自治地方财政自治条例和国家财税法律法规的变通规定和补充规定。财政自治条例是民族自治地方人民代表大会依照《宪法》、《自治法》等法律相当地民族的政治、经济和文化特点制定的，专为调整民族自治地方财政关系的地方性民族法规之一，作为单行条例它可以规定民族自治地方自治条例难以规定的具体条款，使实施《宪法》、《自治法》和有关法律具体比，使民族自治地方治条例有关财政自治的有关规定措施化。如制定吸引内外资的优惠政策、引进高新技术和专业人才的特殊政策等。同时，民族自治地方自治机关还要根据法律的授权和当地民族的特点,制定国家财税法律法规的变通和补充规定，以变通或者补充规定的形式保障国家财税法律法规在本地区的正确贯彻执行。事实上，民族自治地方在这方面已进行了较好的探索，例如，为配合国家“八七扶贫攻坚计划”的实施，民族自治地方就制定了包括财税和信贷在内的许多优惠政策。如新疆规定牧民实行定居从事种植业、采矿、建筑、运输、加工业，分别免征农业税和工商税3至5年；宁夏在全国首次执行对高消费宴席和娱乐业征收扶贫附加税，所得收入全部专项用于扶贫；广西规定贫困户经批准，可以减免房产税、屠宰税、城市维护建设费；贵州省规定，对极贫乡的极贫农户，减免农业税和粮食定购任务，减免部分由省、地（州）、县三级财政各负担1/3；新疆、广西、贵州等省区规定，贫困户和扶贫企业使用扶贫贷款，贷款条件可以适当放宽，项目自有资金比例可以降到10%，贵州省还规定，贫困户申请扶贫贷款1000元以下的，不需自有资金担保。〔11〕这些政策的制定和成功实施，无疑为民族自治地方财政自治条例的制定积累了较好经验，并将为财政自治创造良好环境和条件。
此外，民族自治地方要不断深化改革，加快民族自治地方的税制改革步伐和财税法制建设，建立科学、合理的民族自治地方财税体制；逐步转变理财观念，重构民族自治地方税收体系，积极组织财政收入，不断调整、优化产业结构，培植新财源，以形成民族自治地方的主导产业和主体税源；加强税收征管，依法治税，努力挖掘增收潜力；严格财政纪律，科学合理地安排财政支出，为最终实现民族自治地方财政自给奠定坚实基础。
注释：
本文由国家哲学社会科学基金《分税制下的民族自治地方财政自治研究》项目资助。
〔1〕拙著：《国家职能与财税法》，湖北人民出版社1996年版，第48、59页。
〔2〕王福临：《“八五”民族地区经济发展四种类型解析》，《民族团结》1997年第1期。
〔3〕本项研究所指的民族自治地方财政不仅仅指自治区财政、自治州财政、自治县财政，还包括云南、贵州、青海三省级以及所属的一般县市财政。这是因为云南、贵州青海省少数民族较多，它们同民族自治地方的政治、经济和文化等社会情况大体相似，国家在财政体制上按民族自治地方财政一样对待，视为同一类型的财政。
〔4〕覃乃昌：《论制定自治条例的困难及推进民族立法的新思路》，《广西民族学院学报》1995年第3期。
〔5〕见《国家民委关于新疆南疆三地州贫困问题调查情况的报告》，《中国民族统计年鉴》，民族出版社1996年版，第40-42页。
〔6〕《周恩来选集》下卷，人民出版社1984年版，第258页
〔7〕冯治良：《加强云南省民族立法工作刍议》，《思想战线》1995年第1期。
〔8〕拙文：《合理分权的飞跃：分税制改革述评》，《中南民族学院学报》1996年第4期。
〔9〕据调查，在吉林省延边朝鲜族自治州，民族用品生产一直是该州的个重要产业，现有51家国家定点的民族用品生产企业。新税制实施后，由于尚未落实相应的民族用品生产优惠政策，目前民族用品生产处于每况愈下的境地，除3家盈利、13家勉强维特生产外，停产半停产及亏损的有8家、合并倒闭的7家、转产的4家、合资合作的6家。
〔10〕拙著：《国家职能与财税法》，湖北人民出版社1996年版，第36-37页。
〔11〕高鸿宾：《民族地区的扶贫工作》,《民族法制通讯》1996年第12期.
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