我国发展绩效审计的基本条件和思路，本文主要内容关键词为：绩效论文,基本条件论文,思路论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1.发展绩效审计的基本条件
我们认为，立法机关对绩效审计的重视和推动是发展绩效审计的基本条件。纵观世界各国审计的发展，不难发现审计制度的任何创新和进步基本都是审计机关以外的各种政治力量和权力关系博弈的结果，其中立法机关始终起着关键作用。当今国外审计无论选择何种模式，基本都独立于政府体系并把政府对立法机关所承担的受托经济责任的履行情况列为主要审查和病人范围，把为立法机关的服务摆在首要或最为重要的地位。其实这就与立法机关的推动作用紧密相关，是立法权力制约行政权力的必然需要和结果。国家审计在体制上脱离于政府，这就为绩效审计的产生与发展创造了极有利的制度基础。但国外国家审计的职能职责一般在法律上都规定的很明确、具体和稳定，如果想扩大审计职能职责（比如绩效审计），必将引起立法机关与行政机关之间新的一轮“讨价还价”，需要长时间才能达成妥协与平衡。这就是说尽管从组织体制上国家审计脱离了政府体制，但如果离开立法机关的努力与支持，审计机关要发展其职能职责，开创绩效审计是不可能的。
从20世纪80、90年代开始，国外立法机关开始重视和实施绩效预算制度，进一步促进了审计工作朝着以评价和监督预算资金或公共支出经济性、效率性和效果性为职责的绩效审计的发展。绩效预算目的在于进一步提高公共资金支出效果和政府管理效率，使政府提供的公共服务和公共产品建立在公众满意的程度上。绩效预算制度现在已经成为国外主要的预算模式，将近有50个国家采用了这一模式。
总之，绩效审计作为国家审计的新发展，是与绩效预算制度的建立和立法机关对预算管理的深化有直接联系。其产生的根源在于在政府公共支出不断膨胀和国家财政资源有限的矛盾发展中，公众和立法机关要求政府加强对所使用和管理的公共资源提高经济性、效率性和效果性，从而更好的履行对公众和立法机关所承担的公共受托经济责任的需要，而立法机关的权力及其实施是将这种需要变成现实的必要保障条件。
从我国发展绩效审计的基本条件看，一方面我国作为发展中国家，政府公共支出需求与国家财力供给之间的矛盾更为突出，提高政府所管理的公共资源的经济性、效率性和效果性更为迫切。另一方面，我国的政治制度特别是人民代表大会制度为绩效审计的开展提供了有更有利的条件，这一点可从以下两个方面进行分析：首先，从理论上和我国《宪法》看，全体人民及其代议机构——人民代表大会作为公共资源的所有者，委托作为受托者的政府去管理和使用公共资源，管理好和使用好受托公共资源是“主人”的必然要求，也是受托者的应尽职责，通过绩效审计促使公共资源的有效利用符合我国的人民当家作主的宪法思想，也符合“委托代理”双方的共同利益。这也是当前我国人大开始关注绩效审计发展的根本原因。其次，绩效审计的发展与国家机关之间的分权与制衡关系是世界各国宪政发展的普遍规律，我们在批判西方“三权分立”制度的同时，往往忽略了这点，实际上我国实施的人民代表大会领导下的“一府两院”制度就包含着国家机关之间的分权和制衡关系，这种关系来源于人民对国家机关的监督而这种监督通过人民代表大会得以实现，表现在民主集中制原则下的人大对“一府两院”实施的单向监督。可见，我国政治制度比西方更需要和更有利于人大立法机关实施监督职能或采取用于监督目的的各种措施。这就为我国发展绩效审计奠定了极有利的政治条件。
由此看来在我国发展绩效审计的必要性和有利条件都是十分充足的，但现实中却对此难有体现。究其原因，我们认为主要有三：第一，现行审计体制大大限制了审计监督与人大立法监督的深入结合，从而堵塞了绩效审计发展的最佳路径。第二，绩效审计对于人大预算监督的意义还没有得到充分的认识，预算监督还有待于进一步深化。第三，也是最为关键的一点，即由于种种主客观原因，我国政治制度的优越性及其为发展绩效审计提供的有利条件更多的还暂时停留在理论和《宪法》层面上，亟待于通过政治体制改革及其推动转化为现实意义上的优越性和有利条件。
2.发展绩效审计的基本思路
首先要进一步改革和完善政治体制。绩效审计与政治体制关系紧密，因为公共财政制度的建立就意味着政府及财政资金成为主要的审计对象，这就涉及到立法权对行政权的制约问题。而立法监督中最重要的环节之一就是财政预算监督，立法机关的权力被形象地称为是“管钱袋子的权力”。通过政治体制改革来推进政治民主化和法制化，这样一方面可使政府公共权力受到削弱并走向透明化，由一个包揽一切的全能政府向有限政府转变，使政府对公众、人大以至纳税人的每一分钱都真正负起责。另一方面使人大制度得到进一步完善以及预算监督得到实质性加强。惟有如此，绩效审计在配合和加强人大预算监督方面的意义和作用才能凸显出来，这也是推进审计体制改革的关键因素。毫无疑问，社会主义民主政治和法治建设进程的加快（一个重要标志就是人大制度的进一步完善）必然会影响或导致审计体制的改革。
在政治体制改革的带动和影响下，还应及时解决好另外两个问题：第一，人大预算监督应结合绩效预算制度的建立加以深化。建立绩效预算制度意义重大，它既能在很大程度上提高人大预算审批和监督的深度，又能提高人们对绩效审计重要意义的认识。绩效预算是建立在这样的概念之上：政府花这笔钱是为了什么或得到什么？如果花钱而得不到预期的东西，则这样的钱或拨款就不应当花或不应该再继续花；政府花这笔钱是否值得？如果花的钱很多而达不到预期目的和效果，则应该考虑是否把钱转到花同样的钱而收获更大的项目上（当然这需要界定好公共财政支出的具体类别，像社会保障支出就另当别论）。其出发点在于以“产出”或“绩效”评价问题，并以此影响预算安排。这就有利于人大行使政府预算的审批权和监督权。现行的基数法预算下，预算单位所获得拨款与其业绩不挂钩，且预算不够细化，人大代表对此很难发表意见。绩效预算下，人大对预算的审查重点不是各部门的总预算，而是每项具体支出的合理性和效益性，这样就深化了人大的预算监督。绩效预算制度的建立和实施需要公共财政制度和绩效审计制度的配合。当前的公共财政制度改革为建立和实施绩效预算创造了必备基础。比如，如果没有单一财政账户制度，绩效预算所设定的各项绩效指标就会失去控制，也很难防止“光拿钱，不办事”现象。现在缺少方法和指标来衡量资金支出或投资完成后取得的成绩和完成工作的情况，按绩效项目来核算和考察其支出，从而为人大绩效预算审批和监督提供技术和专业化支持。预算监督越是朝绩效预算方向发展，对绩效审计就会越重视，这是一种明显的因果关系。
第二，应改革现行审计体制，建立立法型审计体制。当前我国审计机关尽管也开展了一定的绩效审计体制的严重限制。我们认为，审计体制是影响任何审计工作开展最根本的因素，而且审计监督的深度和力度越大，审计体制的影响就越大，作为高层次审计监督的绩效审计就更难以摆脱审计体制的制约。那么现行审计体制到底对绩效审计开展有何影响？我们认为现行审计体制下审计机关事实上从一开始就是政府行政机关的“内部审计”，而这对绩效审计发展是不利的。一方面，绩效审计是财政预算审计的发展，审计机关审计本级财政预算从某种意义上讲就是审政府，因为预算的整个“大盘子”是政府安排的，预算的执行及其执行过程中的调整都是政府负责的。另一方面预算执行中存在的许多问题，如隐瞒转移收入、挤占挪用资金、违规使用财政资金等许多问题无不与政府息息相关。特别是当前公共支出（包括公共项目投资）的决策和使用权集中在政府或个别负责人手中时，权力的集中往往伴随着权力运作上缺乏透明度，如再得不到有效的监督制约，既容易产生权钱交易等腐败行为，又容易纵容决策随意性和长官意志等现象发生从而无可避免地使财政资金出现巨大的浪费和损失。但“内部审计”下审计监督的主要是政府下属部门单位以及下级政府，不包括政府本身。这样，一些问题特别是那些与政府或政府首长有直接关系的问题就难以深查，对发现的问题，也难以对外都披露。因而在预算执行和公共支出的真实性和合法性审计上因体制原因未能全面和深入的情况下，审计机关就更难以去评价政府在预算执行和公共支出中存在的损失浪费和效益问题，更不用说去评价与政府或政府首长有关的决策失误。当前有些地方存在的一些所谓的“面子工程”、“形象工程”、“首长工程”、“献礼工程”、“关系工程”等急功近利的投资及造成的不良后果和损失浪费在社会上影响很大，但受政府控制下的审计机关怎么能通过绩效审计去揭露呢？
可见，现行审计体制限制了审计机关对政府层次及其公共资金使用进行深入的监督，限制了审计的全面转移，限制了审计监督与人大立法监督的深入结合，从而使绩效审计失去了重要的“用武之地”。而只有通过改革现行审计体制，将审计机关从政府体系中脱离出来而设立在人大，将审计监督真正纳入到人大立法监督机制中，才能加强人大对政府及其公共支出的有效监督。而绩效审计也只有借助于人大立法机关的权力与推动才能真正发展起来，这也是国外绩效审计发展所证明的。相信随着我国社会主义民主政治与法治建设进程的加快，政治体制改革及其所带动的审计体制改革极有可能发生。而一旦束缚绩效审计发展壮大的体制桎梏被打破，我国开展绩效审计的必要性和有利条件就会在审计实践中充分彰显出来。因此绩效审计在我国未来的全面展开将是可期待的。
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