我国农业综合开发的现状及对策，本文主要内容关键词为：综合开发论文,对策论文,现状及论文,我国农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国农业综合开发取得显著成效
从1988年以来，我国农业综合开发按照国务院确定的农业综合开发的指导思想、基本原则和主要政策，着重抓了以下几个方面的工作，取得了显著的成效。
（一）明确了开发的区域，确定了投资的规模 农业综合开发的区域，1988年为东北平原、黄淮海平原11个省、市、区的495个县和254个国营农场，以后逐年扩大，1997年已扩展到全国31个省、自治区、直辖市和计划单列市的1024个县（市、区）和270个国营农场。1988 —1997年，国家批准开发的总项目共209个。10年来， 各地都建立了以国家投入为导向、农民投入为主体的投入机制，采取多渠道、多层次、多方位的方式筹集资金。从1988—1997年底，全国农业综合开发项目累计投资548.1亿元，除资金投入外，10 年来农民还投劳约30 亿个工日， 折款300亿元。资金投入与农民投劳折款相加，10年累计总投入为848.1亿元。
（二）逐步扩大了耕地面积，开发利用了现有耕地资源 10年来，通过农业综合开发，在全国每年净减少耕地250万亩的情况下， 累计开垦宜农荒地2492万亩。江苏、辽宁、浙江、福建、广东等沿海省份通过围海造田和滩涂开发，扩大了耕地面积。累计改造中低产田2.33亿亩。除此之外，还改良草场1732.8万亩，营造农田防护林3126.8万亩。
（三）强化了农业的基础设施建设，改善了农业的基本生产条件 通过农业综合开发，建设了一批小型水利设施，营造了农田防护林和水源涵养林，增添了农业机械设备。10年来，共修建小型水库6533座，开挖疏通渠道417754.14公里，修建排灌站27554座，打机电井446120眼，架设农电线路92643.09公里，增加农机具22.6万台（套）。在开发区内，通过山水林田路综合治理，建成了一批农田排灌等基础设施，提高了抗御自然灾害的能力，增强了农业的发展后劲。
（四）保护和改善了农业生态环境 通过农业综合开发，建设了农田防护林、防风固沙林、水土保持林、水源涵养林工程，小流域治理水土保持工程、人工草场、改良草原工程。10年来，在农业综合开发区内累计完成造林3124万亩，特别是山东、河南等省，在已建成的项目区内基本上形成了农田林网。重点抓了长江中上游和太行山水土保持和防护林工程建设。陕西省榆林地区经过近10年来大规模农业综合开发治理，沙区造林保存面积达到1460万亩，林草覆盖率达到38.9%，全区实现了由沙进入退到人进沙退的历史性转变，取得了明显的生态效益、经济效益和社会效益。
（五）开展了贸工农一体化经营，推动了农产品的系列开发 通过农业综合开发，科学利用了各地区农业资源优势，在农业综合开发土地治理项目区域上，发展了一批以农副产品加工为主的龙头企业，建成了集中连片的农副产品加工基地，促进了农产品的深度开发和多层次加工增值，发展多种经营及龙头项目带动农产品的系列开发。10年来，投入这方面的资金为58.5万元，占资金投入总额的12%。利用这些资金在全国农业综合开发区共建设经济林1.2亿亩，发展水面养殖188万亩，饲养畜禽近12000万头（只），兴办农副产品加工企业2586个， 建成农业生产服务项目3000个，促进了农林牧副渔各业全面发展，优化了农村产业结构和种植业结构。
（六）丰富了国内农产品市场，提高了农业综合效益 通过农业综合开发，改变了粗放的农业生产方式，既合理利用了农业资源，又直接推动了农业由粗放型经营向集约型经营转变。在确保粮棉油肉糖等农产品稳定增产的同时，合理利用各地农业资源优势，把一些特供急需、国内外市场畅销、国际市场竞争能力强的项目作为重点项目安排，取得良好效果。
（七）完善了农村社会化服务体系建设，逐步提高农业生产的科技水平 10年来，各开发区都注重对农业资源的利用，同时在建设农业技术工程、水利工程、生态林业工程的情况下，采取配套田间工程、排灌设施、改良土壤、推广良种、改革栽培技术等综合措施，为农业综合开发提供保障。
10年来，国家投入到农业综合开发区科技开发的资金16.4亿元，占总投资额的3%。此项投入比重虽小，但有逐年增加的趋势。 在这方面，通过建立农业科技试验示范区，形成了实验区、示范区、项目区三个不同层次，以点带面，运用高新技术改造传统农业，通过试验示范和辐射推广，加速了科技成果的转化，加快了农业科技兴农的步伐，提高了农业综合开发的水平。
（八）增强了农业综合生产能力，加快了农村小康建设的进程 从全国来看，据国家农业综合开发办的初步统计，到1997年底为止，10年全国农业综合开发累计新增粮食414.4亿公斤，棉花2191万担，油料22.9亿公斤，肉类27.3亿公斤，项目区粮食增产量已占同期全国粮食增产总量的40%。农业综合开发项目区农民群众人均年纯收入平均比非项目区高260元以上，多的达到500—1000元。全国农业综合开发项目区农民群众人均纯收入由1991年的908元增加到1997年的2275元，年均增长23.3 %。在实施农业综合开发的过程中，还吸纳了大量的农村剩余劳动力，在各地农业综合开发项目区，农民群众的生活明显改善，加快了农村小康建设的进程。
二、农业综合开发的基本做法和存在的问题
（一）农业综合开发的基本做法
1.在投资方法上，建立农业综合开发资金投入机制，多方筹集集中使用。农业综合开发采取以开发区为单位，按项目投资，克服了分散投入的弊端。另外，国家采取中央与地方联合投资进行农业综合开发的做法，多方筹集资金。一是逐年加大中央财政的投资额。10年来中央财政投资的递增率达到17.5%。中央财政投资额绝大部分是中央级预算安排的，少数部分为地方上缴的农业发展基金。二是地方按中央投资额配套投入，各省配套比例一般为1:1，计划单列市为1:2。三是地方各级支配的农业发展基金，首先用于国家项目投资的配套，不足部分由地方财政弥补。四是国家农业银行逐年增加专项贷款指标，并力求做到有指标有资金。五是各地区拓宽资金渠道，采取多种形式引进资金，增加开发投入的力度。
2.坚持按项目进行管理，科学组织农业综合开发的工作。按项目程序进行农业综合开发项目申报、论证、筛选、立项、实施和管理。立项前要经过深入的调查研究，项目是否科学可行要经过有关专家评估论证；项目实施中要加强监督检查；项目竣工要按标准严格验收；完工后的项目要严格管护。择优立项中选择那些潜力大、投资少、见效快、效益好的项目先行开发。项目由下而上申请，自上而下择优确定。其具体做法是：（1）划定区域。划定明确的项目区，并测量定位。 项目区一旦划定后，按治理措施计算投资额，资金跟着项目走。（2）突出重点。 在安排开发区域上要突出重点，坚持集中连片，实行区域规模开发，发挥规模效益，做到搞一片成一片。（3）督促检查。 加强实施过程中的考核和检查，发现问题及时解决和纠正。（4）规范管理。 尽量避免投资盲目性和建设资金的浪费，并以项目为纽带，把分散的农户组织起来发展农产品商品生产，形成规模经营，从而提高农业资源利用效率和农业生产的经济效益。虽然目前实际工作中，项目管理的科学化、规范化和制度化还有待于不断完善，但毕竟是今后农业综合开发管理工作必不可少的组成部分。
3.在建设内容上，突出增强农业综合生产能力。在农业综合开发项目建设内容上，注意长短结合，突出重点，把农业综合开发重点放在农业资源潜力大、水土资源条件好、地方财政配套资金能力强、投入与产出比较效益高、对国家和地方贡献大的东北平原、黄淮海平原和长江中下游平原。国家农业综合开发的投资重点主要用于小型农田水利配套和良种繁育体系、农技推广体系建设。把资金用于提高综合生产能力的基础设施和社会化服务体系建设上，包括农技推广、良种繁育、中低产田改造、农田水利、经营管理、农机服务和农产品产后设施上。优质农产品开发项目的建设重点，放在产前的良种繁育推广和增加产后的商品化处理所需设施和设备上，包括良种选育、引进，新品种的试验示范，新技术的推广以及加工、保鲜、包装、储藏、经销等设施和设备。实践证明，搞好农业综合开发，首先要抓农业基础设施建设，特别是产前、产中、产后设施建设，它用于增强农业综合开发后劲，长期发挥作用。
4.坚持走农业综合开发产业化道路。随着农业综合开发项目建设，以基地为依托，以名特优产品为突破口，兴办实体，参与流通，实行产供销一条龙，开展产前、产中、产后配套服务，已取得了突破性进展。如河北省在农业综合开发项目区树立农业综合开发产业化新观念，抓基地建设、龙头企业建设和市场建设，形成了143 个初具规模的养殖业生产基地，扶持了321个农副产品深加工骨干企业，创出了如霸州酱菜、 沧县腾龙饮料、大城澳力发食品和满城草莓等一批市场竞争力较强的名特优产品，建成了100多个具有一定吞吐辐射能力的专业批发市场， 初步形成了“上有窗口，下有基地、上下相通、左右相联”的生产经营网络。
（二）存在的主要问题
1.农业投入成本高，比较效益低。 农业综合开发是在坚持家庭联产承包责任制的前提下，成片地、高标准地改变农业生产条件的一项重大举措。虽然突破了传统建设的模式，取得了超出传统农业的建设成效，但是现阶段农民单家独户的小规模经营，使得劳动生产率和产品商品率极低。总的来看，通过农业综合开发，农业基本生产条件有很大改善，粮食增产了，社会效益、生态效益非常明显，但由于农业综合开发投入成本大、周期长，有的形成增产不增收或增收有限，致使项目区群众偿还借款还有一定困难。
2.开发区域面积较广和项目过于分散。目前，经国家确立农业综合开发任务的省区达31个，遍及1024个县。国家农业综合开发办一再强调农业综合开发要突出重点，要求农业综合开发范围要适当集中，集中力量成片开发，提高标准，发挥效益。但从各地所安排计划来看，开发区域仍在扩大，这就势必影响国家农业综合开发重点项目顺利进行，如果不能集中力量，突出重点，农业综合开发就有可能走上传统农业发展的老路子，失去本身的优势。
3.地方财政配套资金到位不够好。按照政策规定，国家立项的农业综合开发项目，要求地方必须按不低于中央财政投资额1:1 的比例进行配套，而且省级财政要承担地方财政配套的70%以上的资金。中央确定的农业综合开发资金按比例配套投入的政策，是借鉴世界银行项目管理的成功做法。但从执行情况上看，有些省区资金的配套和到位工作不太理想，影响了农业综合开发项目的进度、标准和工作的完成，使农业综合开发项目建设进度缓慢。
4.项目管理与资金管理脱节。目前，由于农业综合开发项目管理与资金管理机构分设，在各地形成农开办管项目，财政部门管资金。相当一部分地方项目管理和资金管理脱节，不能形成有效的开发管理机制。尤其是开发初期，一些地方，特别是项目主管部门只着重于抓项目争资金，而很少考虑有偿资金投入的回收，而财政部门由于人手少、任务重，并且把大部分精力用来抓有偿资金的回收工作，不能也没有精力深入到项目实施的全过程，这就削弱了财政部门的监督作用。致使有些项目选项不准，债务难以落实，有偿资金无法回收。
5.选项不准，建设标准不高，重建轻管的问题严重。农业综合开发的初期（1988—1991年），由于受多种因素的影响，在项目的立项、建设以及管护等方面，不同程度地存在着一些问题。（1 ）前期准备工作不足，使项目准备不完善，造成投资的低效益甚至资金的浪费。（2 ）项目资金使用分散，难以形成投资规模效益。由于分散使用资金，在项目实施时偏重单项工程，轻视综合治理，强调局部利益，忽略整体利益，项目之间缺乏内在联系，难以综合配套发挥应有的增产能力。（3 ）项目建设标准低，使用期限短，投资回报大打折扣。以防渗塑料管道为例，使用高密度聚乙稀塑料管材，一般使用期应在10年以上，有的可以达到15年，而河北省一些农业综合开发区的“再生”塑料管使用期仅为3—4年，有的第2年就开始“跑、 冒、 滴、 漏”。个别县乡第一期（1988—1990年）开发采购买的地下管道全部是劣质管，不到1 年就已损坏，农民没有得到效益，导致债务难以落实，资金难以回收。（4 ）工程管护制度不落实，重建轻管的问题严重。据国家农业综合开发办公室调查，在已实施的第一、二期海河平原农业综合开发项目中 （1988 —1993年），部分市、县有50%以上的项目区已面目全非，项目工程完好率不足60%，有的项目区又恢复了原貌，未到资金还款期有些建设工程就已损坏。
三、“九五”期末和21 世纪初农业综合开发的对策与措施
从1998年到下世纪初，是我国农业发展的关键时期。为了使农业综合开发有一个新的突破和发展，应根据党的十五大精神以及中央对农业和农村经济工作的总体要求，动员社会各方面的力量，进一步增加资金投入，加快农业综合开发的力度，加强农业综合开发的项目管理和资金管理，努力提高农业综合开发的效益和成果，推动农业综合开发工作再上新的台阶。
（一）明确“十五”农业综合开发规划的指导思想 农业综合开发区的建设要随着经济形势发展，应逐步调整农业综合开发项目建设方式、内容，要逐步由注重数量转变为注重质量，由单一的产品经济转向商品经济，由产品经济的经营方式转变为产业化的经营方式。为此，我们特提出了“九五”期末和“十五”期间农业综合开发规划的指导思想：应坚持以提高粮棉油肉糖等主要农产品的综合生产能力，增强农业发展后劲，逐步增加农民收入为主要目标，把保证粮棉油肉糖等主要农产品的有效供给与农民收入增加的目标结合起来；土地治理开发坚持走以内涵开发为主的道路，重点工程放在改造中低产田，适量开垦宜农荒地；坚持突出重点，讲求效益的原则；坚持按流域或地区统一规划，先易后难，择优立项，连片出发，讲求规模效益；坚持高起点、高标准、高科技、高效益，坚持自力更生为主，国家扶持为辅的方针，逐步把农业综合开发项目区建成旱涝保收的农业区，建成科技示范的“三高”农业区，建立生态农业开发区，建成农村小康区。
（二）加大农业综合开发的资金投入，落实农业综合开发的各项配套资金 广辟农业综合开发筹资渠道。要坚持以改革促开发，以开放带开发，逐步建立健全国家投资为导向，农民群众投入为主体，其他各方面投资为补充的农业综合开发投入机制。（1 ）确保开发财政资金不断增长。要按照《农业法》的要求，确保农业综合开发财政资金的增长幅度不低于国家财政正常的增长幅度，在财政预算中优先予以安排。要认真落实地方财政配套资金，省级财政要承担配套资金的70%，市级财政要承担15%－20%，县级财政要承担15%以下。鼓励市、县财政多配套，加大投资力度。（2）抓好农业发展基金筹集。 一是按土地使用权出让金的20%提取农业发展基金；二是按征占农业用地征地费的5 %提取农业发展基金；三是在工商部门从农副产品市场交易中收取工商管理费的同时，按交易额的1%加收农业发展基金。 今后要逐步开辟新的渠道，使农业发展基金有稳定的来源。（3）广泛发动农民群众投资投劳。 对投资、投劳实行专账核算，公开支出帐目，保证把群众性投资、投劳落到实处。要完善农田基本建设积累工制度，每个农村劳动力每年用于农田基本建设的劳动积累工不少于20个。集体、群众必须依靠自己的力量，完成开发项目土方的60 %以上。 保证自筹资金占到项目总投资的1/4以上，加投物折资， 农民群众的投入要占到土地治理投入的一半以上。（4）吸引社会资金开发农业。 鼓励城市企事业单位和个人到农村承包开发项目，有条件的地方可以搞大户承包开发，也可以搞拍卖“四荒”使用权开发。积极引进外资进行农业综合开发，鼓励外商投资兴建农业基础设施，发展创汇农业项目。采取一些鼓励农业开发的政策，实行对外招标承包，谁开发，谁利用，谁受益。承包土地使用权一定50年不变，可以继承，允许依法转让，承包开垦宜农荒地的3 年内免交利税。
（三）科学地确定投资项目 投资项目的选择是否准确，对充分发挥农业综合开发投资效益至关重要，要选择制约生产的主要环节，进行重点投资：（1）增加农业基础设施建设的投资。 为了尽快改变生产条件，坚持把“水、土、林、机”等农业基础设施建设作为主要投资方向，把有限的资金用在刀刃上；（2 ）增加农业科技服务体系建设的投资。充分运用各种科技手段，建立各种农业科技服务组织，努力为千家万户农民提供产前、产中、产后的社会化服务。开发技术推广，组织省内科研院所、大专院校、农口技术推广部门，在项目区开展技术推广、技术开发工作，重点解决涉及区域性的技术推广问题，大力推广优良品种、节水灌溉、配方施肥、病虫害综合防治、生态农业、设施栽培等技术。（3）增加农业产业化龙头项目的投资。 通过投资兴办农产品深加工项目、农产品批发市场，带动区域专业化生产和产、加、销一体化经营。
（四）提高农业综合开发项目的建设标准 （1 ）进一步巩固和提高现已建成的与国计民生密切相关的粮、棉、糖农业综合开发区。组织有关专家和管理人员对已建成的开发区进行严格审核，重新命名一批国家级农业综合开发区，并把国家级项目开发区的常年维护、管理等费用，列入国家农业综合开发项目区投资计划。在充分利用老项目区的已建基础设施的基础上，按照拾遗补缺、缺什么补什么的原则，对老项目区进行改造。每亩投资标准控制在165元。其中，中央财政资金50元， 其余部分由地方财政资金、农业综合开发专项贷款、农民群众自筹资金按政策规定配套投入。（2）逐步提高新项目区建设投资标准。 根据国家农业综合开发办的建议，从1998年起，中低产田改造亩投资标准由原来190元提高到250元，开垦宜农荒地的亩投资标准提高到500元。 由于各省、区开发难易的不同，不同类型的中低产田单位投资标准差异也有所不同，各地要按照因地制宜、择优立项的原则，可在国家规定的单位投资标准范围内，对不同类型的中低产田制定不同的单位投资标准，决不搞一刀切。
（五）建立和完善农业综合开发的运行机制 为了促使农业综合开发充满活力，符合社会主义市场经济体制的客观要求，今后在农业综合开发的机制创新上必须有大的动作，逐步建立健全择优立项的竞争招标机制、奖优罚劣的激励机制和股份合作开发机制。要改变按行政区平均分配投资的办法，扭转国家财政只能增加投资不能培植财源的倾向。今后凡是申请立项的农业综合开发项目，必须在全国或全省范围内竞争招标。对水土资源条件差、开发潜力不大、投入产出比较效益低、地方财政配套资金不落实、农民投资投劳自觉性不强、地方党政领导重视不够、对国家贡献不大的项目区域，要取消其立项资格。
积极推进农业综合开发项目区产业化股份制经营开发的试点，走股份制的经营道路，是今后农业综合开发发展的一个方向。应制定有效政策，鼓励各地以股份合作制的形式开发农业资源，可以搞农户间自愿组合的股份合作开发，也可以搞集体经济组织牵头的股份合作开发，还可以搞跨地区、跨行业、跨所有制的股份合作开发。对新建的开发项目可采取分红，从一开始就办成股份合作企业。可以把承包的土地使用权作价折股，兴办股份合作农场，把林木、果树等折股作价，兴办成林场、饲养场；也可以合股兴办农机服务队、供油站、农资供应站等；还可对机电井等生产环节，采取集资、投劳入股办法，实行企业化管理，谁使用，谁付款，收益按股分红。对已建成的小型、分散、不便集中管理的工程设施可进行拍卖试点，通过这一办法，收回部分资金，再用于开发建设。
（六）大力推广农业新技术成果，提高农业综合开发的科技含量 在市场经济条件下，增加农产品产量，提高农产品的质量竞争能力，无不取决于科技含量和科技素质。同时，在人口不断增加、耕地面积不断减少的情况下，必须依靠科技进步，增加农业生产中的科技贡献份额，主攻单产，才能达到增加总产、保供增收的要求。因此，加大农产品的科技含量，是实现“两个根本转变”的核心之一，也是农业综合开发的一个非常重要的内容。加大科技服务项目体系的投入，一是要加强农业科学研究，加快先进适用技术的组装配套；二是要培养科技和管理人才，要采取多种形式培训农业人员，提高农民素质；三是要在生产、加工、贮藏、流通等各环节上，积极引进和采用新品种、新方法、新技术，提高农产品科技含量，增强农副产品的市场竞争能力。使科技在农业综合开发项目区农业增产中的贡献率由目前的45%提高到55%，使农业综合开发项目区成为高新技术的示范区，适用技术的推广普及区。
（七）加强农业综合开发项目管理的制度建设 （1 ）尽快建立农业综合开发项目建设综合评价指标体系，完善农业综合开发项目区的管理办法。综合指标体系应包括项目区立项前的现状指标，项目建设过程的监测指标，项目建成后考核指标，以及项目开发区运行指标等，综合反映项目开发区不同阶段和年度变动情况。在现行的管理方法基础上，根据新形势新动态和新要求加以完善，并尽快制定出项目开发区建设后期管理方法，建立开发区的动态管理系统。（2）加强制度建设。 一方面，督促检查各地区进一步贯彻落实农业综合开发的若干政策，以及项目管理、资金管理和工程建设标准等新制度。另一方面，研究拟订《农业综合开发项目管理规定》、《农业综合开发财政有偿资金管理规定》和《农业综合开发项目评估和验收管理规则》，使农业综合开发工作进一步走上规范化、法制化、有序化的道路。（3 ）做好项目实施的组织管理和监测工作。首先要有一个廉洁、公正、懂技术、懂管理和负责任的项目管理班子，严格按照已审批的项目建设内容和投资安排完成实施项目开发区建设任务。如有变更需经审批部门核准，在项目实施过程中，要建立工程质量、进度，资金投放方向和数量，以及开发项目区建设的生产和经济效果等方面监测制度，及时发现问题和解决问题。
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