中国社会保障制度改革的目标模式及对策建议，本文主要内容关键词为：制度改革论文,中国社会论文,对策论文,目标论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国社会保障制度改革的目标模式
党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，要逐步建立起适应社会主义市场经济体制需要的资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应、管理和服务社会化的社会保障体系，这一体系包括社会保险、社会救济、社会、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障等等；社会保障政策要统一，管理要法制化；社会保障水平要与我国社会生产力水平以及各方面的承受能力相适应；建立统一的社会保障管理机构，社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开，建立由政府有关部门和社会公众代表参加的社会保障监督组织。为了更好地推进和实施这一总体目标的实施，必须进一步明确各社会保障制度的具体改革目标。
借鉴国外经验，结合我国现行社会保障制度改革平稳过渡的客观要求，本文对我国社会保障制度各主要项目改革的目标模式提出初步的建议，详见下表。
我国社会保障制度改革的目标模式
社会 第一层次 第二层次 第三层次
养老基础性养老金由中央
强制性的个人账户 根据企业的意愿
保险政府实行全国统筹,
养老金由省级地方 和经济效益情况
按全国社会平均工资
政府负责实施,缴
建立企业补充养
总额的20%-25%计发, 费完全由个人负担 老保险或职业年
通过合并征收的社会
(缴费率不可太高, 金制度(由社会性
保障税筹集基金.面向 以总体替代率保持 的机构经办),缴
全体企业、事业和行
在30%-40%左右为
费由企业负担,
政单位职工以及社会
宜),其基金的投资 在规定的范围内
团体工作人员,个体工 运营按资本市场规 ,可以在所得税
商户等. 则进行,政府只进前列支.同时,
必要的宏观监观. 根据个人的意愿
建立个人储蓄性养老保
险制度.这两类保险基
金的投资运营完全按照
资本市场规则进行,政
府只作必要的宏观监管
,但其约束比第二层次
要相对宽松.至于难以
纳入社会统筹范围的以
户为单位从事简单农业
生产的农民,也应鼓励
其积极参加个人自愿储
蓄养老保险制度.
失业实行省级地方统筹,
由社会性的慈善
保险缴费率仍维持现行单
机构提供救济
位和个人共同负担的
3%的比例.通过社会
保障税合并征收,再
返还地方,但支出除
了用于有利于鼓励再
就业性的失业救济以
外,还要用于促进失
业人员再就业的支出
.基金投资只能用于
购买短期国债或银行
存款.覆盖面同上.
医疗仍维持现行的规定上
根据企业的意愿既有政府出资建
保险下限的大病社会统筹
和经济效益情况建 立的医疗补助制
制度,统筹层次在省立企业补充医疗度,也有民办公
级.医疗保险费的征保险制度.其筹 助的医疗补助制
收由中央政府通过社
资在规定的比例度,以解决穷人
会保障税合并征收,并 范围内可在所得的看病难问题.
悉数返还给省级政府
税前列支.投资 对以户为单位从
建立基金.支付采取由企业自主经营事简单农业生产
按病种进行包干的办
,政府只进行宏 的农民,要通过采
法.基金结余只能购观监控. 取灵活的政策逐
买短期国债.覆盖面同上.步恢复农村合作
医疗保险制度的
方式为其提供基
本医疗保障.
社会
完全不能通过收费解决 能够收取适当费
完全能够通过收费
福利
资金来源的社会福利项 用但不足以弥补其 弥补其全部成本的
目由政府全资举办.全部成本的社会
社会福利项目可以
福利项目可以采
由社会各界举办,
取民办公助的办
政府只需在政策上
法举办. 给予引导,并给以
免税待遇.
社会
由政府出资分别建立起 政府出面组织的 社会各界自发组织
救济
城市和农村贫困救济制 社会损赠救济活 的、直接送达救济
度(即最低生活保障制度 动.
对象的社会救助活
)、救灾救济等基本社会 动.
救济制度.
优抚
完全由政府出资建立的
社会各界自发组
安置
各项优待抚恤制度和军
织的、对军人等
人安置制度.
特殊群体的优待
抚恤项目.
从上表我们可以看出，各项目改革目标的设计一是体现了多层次、多元化的指导思想，这样既可以避免传统制度政府包打天下的弊端，也可以避免回到社会保障制度的原始形态（政府除了少量的社会救济以外，几乎不承担任何责任），有利于提高社会保障制度的抗风险能力；二是体现了与各项目改革现状的衔接，力求平衡过渡，有利于避免因社会保障利益的刚性而给社会稳定带来的负面影响；三是体现了分类管理以及公平和效率有机结合的原则，即以就业为基础的各社会保险项目采取缴费与受益挂钩的办法管理，资金来源主要是劳动者个人及其雇主的共同缴费，以效率为主，同时兼顾平等。而对社会福利、社会救济、优抚安置等各种福利救济类项目，主要是实现社会公平的目标，其资金来源主要是政府的财政拨款，通过严格受益人资格认定和支付标准的调整加强管理；四是吸取了西方发达国家过去过份强调社会目标而给经济发展带来沉重负担的教训，体现了以实现全民基本保障的社会目标为主，同时兼顾促进经济增长的经济目标的指导思想。只有这样，社会保障制度才能真正成为我国社会主义市场经济运行的“调节器”和“减震阀”。
由于我国经济体制改革采取了渐进式推进策略，作为经济体制改革的重要组成部分的社会保障制度改革，也必须采取分步走的办法逐步推进。
实现社会保障制度改革目标模式的对策建议
将现行社会保障制度与上述社会保障制度改革目标模式对照，还有很大差距。改革还有很长的路要走，还需要本着循序渐进的原则逐步推进。
1.改变传统的单位福利社会主义观念和体制，为推进社会保障制度改革铺平道路。只有彻底改变了传统的单位福利主义观念和体制，剥离单位（企业）的社会保障职能，才能有可能将传统的国家保障和单位（企业）保障从根本上转变为真正意义上的社会保障，按照社会主义市场经济的要求建立由国家、单位、个人共担风险的社会保障机制，切实加强个人的自我保障意识，减轻国家和单位（企业）的经济负担，让社会保障制度真正地承担起其应有的职能。
2.注意加强社会保障制度各项目改革之间以及与其他各项社会经济体制改革的协调配合，从宏观上控制社会保障总体水平，促进经济和社会的协调、稳定发展。一方面，根据上述改革目标，结合经济和社会发展状况及其体制改革进程，研究制定社会保障制度改革的中长期规划和周密细致的短期计划，指明改革的方向；另一方面，切实注意各项目之间在筹资比例和方式、待遇计发方式和范围、管理方式方法等方面的协调配合，以保证社会保障制度各项目的规范化、统一化目标的顺利实现。例如，如何控制和降低高达40%以上的社会保障总体筹资水平就是我们当前面临的一个重大课题。这就迫切需要我们认真研究当前各项目的筹资比例从社会保障制度这一整体和国民经济的承受能力方面来看是否合适，是否可以考虑将某些基金（如养老保险基金和住房公积金）相互串用，以适当降低总体筹资水平。
3.在建立健全各项社会保险制度的同时，要注意充分发挥家庭保障和社会救济制度的“兜底”作用，发挥补充性保险、商业保险制度共担风险的作用。如前所述，社会保险制度是以就业为基础的，其功能在于为就业者提供相应的保险待遇。而无论是就业者，还是未就业者，家庭保障和社会救济制度都能提供最最基本的生活保障或医疗保障。补充性保险和商业保险则可以满足比社会保险更高层次的保险需求。因此，这三个层次的制度是相互补充、相互分担风险和压力的一个整体，缺一不可。这就要求我们继续鼓励家庭保障，发扬中国人尊老爱幼的优良传统，扩大社会救济制度的覆盖面，面向全社会需要救助救济的人群。在建立以社会统筹为特征的社会保险制度的同时，不要一味地贬低和抛弃传统的劳动保险制度，应鼓励企业以此为基础建立新型的企业补充保险制度。这样既平稳过渡，又省时省力。在控制和降低社会保险总体筹资水平的基础上，积极鼓励发展商业保险，为富裕起来的国民提供更高层次的保险需求。
4.认真吸取西方发达国家的经验教训，对国家强制举办的社会保障项目要坚持广覆盖、低标准、低起点。除了要覆盖城镇所有人口以外，还应采取切实可行的措施将符合条件的乡镇企业职工和现代农业企业（如产业化的高科技农业企业等）职工纳入职工社会保险范畴。对以农民工为主的企业，可以考虑以企业经营的稳定性（如连续三年正常经营）和企业职工规模（如50人以上）为标准确定其是否应纳入社会保险统筹范围。至于以户为单位从事简单农业生产的农民，也应采取灵活的政策，积极鼓励其参加个人储蓄性养老保险制度和处于恢复之中的农村合作医疗制度，以保证他们老有所养，病有所医。这既有利于随着经济的发展，逐步将广大的农民工纳入社会保险统筹范围，扩大社会保障制度的覆盖面，逐步实现城乡社会保障制度的一体化，符合社会公平的原则；又有利于扩大可供支持的基金筹资来源，也符合效率的原则。其次，西方发达国家一个世纪的社会保障制度实践充分证明，社会保障支出是一项刚性支出，只能增长，难以降低，而且过高的社会保障费用会造成国家和企业负担沉重，增加整个国民经济的运行成本，削弱国内企业在国际上的竞争力。因此必须坚持政府提供的社会保障低标准、低起点的原则，一方面由政府出面举办一套基本的社会保障制度，保障全体国民的基本生活和医疗需求，同时还要低标准起步，为今后的增长留下一定的空间；另一方面通过积极鼓励企业和社会举办各种补充保险和商业保险，调动国民自我保障的积极性，减轻政府的压力。
5.建立起收、支、管、投四个环节相对分离的社会保障管理体制，为社会保障制度的顺利实施奠定体制基础。从长远目标来看，在我国应建立起由税务部门征缴社会保障税（费）、由社会保障部门负责社会保障待遇计发、由财政部门负责社会保障基金管理、由具备经营资格的独立投资运营机构负责基金投资运营的社会保障管理体制。与此同时，还要建立健全社会保障基金的内部监督、行政监督、司法监督和社会监督相结合的严格的监督体系，定期向社会公布社会保障基金的收支、结余以及投资状况，保证基金的安全和完整，维护人们对政府管理社会保障基金的信任感。
就社会保障基金的征缴而言，通过社会保障税征缴，有利于统一税负，及时、稳定地筹集社会保障基金；有利于统一征收管理，减少管理费用支出，减轻国家和企业的负担；有利于建立和完善社会保障预算，加强预算管理；有利于从管理上缓解目前社会保障基金征缴困难的矛盾。具体办法，可考虑将基础性养老金、医疗保险金和失业保险金的来源通过社会保障税合并征缴，由税务部门负责。养老基金直接划入中央国库，其他两项基金直接划入地方国库。而强制储蓄部分以及补充性保险的保险费的征缴则由具体的保险经办机构直接负责征缴。但是考虑到一步到位比较困难，在过渡期内可考虑将现行的各项社会保险费改由税务部门代征（1999年年初颁布的《社会保险缴费征缴条例》已赋予税务部门这一职责），这样既有利于提高基金的收缴率，保证社会保险经办机构专心致志地搞好社会保险津贴待遇的社会化管理和发放工作，又有利于为开征社会保障税积累经验，并在将来实现顺利过渡。
6.在养老保险制度改革方面，一是要建立起包括城乡各类企业事业单位和行政单位职工在内的统一的职工养老保险制度。同时，对公务员和享受公务员待遇的事业单位职工可以由政府出面建立公务员附加年金制度（实际上类似于企业补充养老保险制度），以保证这些人能享受相对较高的养老保险待遇。这样既体现了人人享受平等的基本养老保险待遇的原则，又体现了区别对待的原则，还可以适当降低管理成本。二是将现行的社会统筹与个人账户相结合的制度模式分解成两个层次的养老保险制度，即社会统筹部分由中央政府实行全国统筹，继续维持现行的基础养老金待遇；个人账户部分转变为强制性的个人储蓄账户，由省级地方政府指定专门的经办机构负责管理，具体缴费比例由地方政府根据本地社会经济发展水平和生活水平在规定的比例范围内自行确定。这样便于两种不同的制度模式的分别管理，有利于保证个人账户的基金积累实账化。这里还需要强调的是，我国建立强制性储蓄的个人账户，在储蓄率已经很高的情况下，在很大程度上只是强制储蓄与自愿储蓄之间的替代和转换。其主要目的在于应对人口老龄化高峰期间原有的现收现付制难以克服的负担过重的弊端，克服短视人群在自愿储蓄条件下的短视行为，强制建立起专门的养老基金。三是认真对待和处理养老保险隐性负债问题。据世界银行测算， 中国的养老保险隐性负债总额大约在GNP的40%—50%左右。这对于一个处于经济腾飞阶段的发展中国家确实不是一个小数目，我们要严肃而慎重地对待。应立即着手测算实际的隐性负债额，并结合养老保险制度改革以及其他有关制度改革的步伐通盘考虑，周密策划，避免养老保险制度可能出现的支付危机。
总的来看，由于我国国民经济的高速增长还会持续15到20年，国民的工资水平也要大大增加，再加上扩大养老保险的覆盖面后基金的来源起码要扩大一倍，这样相当大一部分负债就可以通过养老保险制度的设计自行解决（如在强制性个人储蓄账户制度下，先用现有个人账户基金的一部分支付对改革前已经退休者或在实施改革后很快退休的职工的负债，然后可以通过适当多缴费、控制其账户记账利率等办法节约一部分资金再对现有的个人账户基金还原），大大降低了需要实实在在的现金补充的显性化比例。至于需要实实在在的现金补充的显性化隐性负债部分（主要是解决因改革前参加工作的在职职工的认账缴费年限所出现的负债），从目前财政收入占国民收入的比重过低的状况来看，事实上政府是不可能拿出很多钱来解决这一问题的，充其量只能提供一些临时性的少量借款或补助。因此，只能求助于其他渠道：一是将住房公积金账户与养老保险基金账户打通（事实上在新加坡从一开始就是这样做的），在过渡期内不降低住房公积金缴费率的前提下，将其余额用以弥补养老金负债。这是因为住房公积金目前的主要用途是贷款买房，在10、20年后都是要偿还的，而且只有近10年内住房贷款的需求量比较集中。二是在国有企业实行股份化转制的过程中，将国有股的产权收益用于弥补养老金负债。由于离退休人员过去的工资中并不包含养老金，其应享受的养老金构成了长期积累下来的国有资产的一部分，在国有资产作为国有股本获取股权收益后，理所当然有一部分股权收益应用于偿还养老金负债。三是将现有的公有住房售卖收入用于弥补养老金负债。事实上这些近乎于免费的住房也是离退休人员积累的一部分。在实行公有住房私有化的过程中，将其用作弥补养老金负债，既有其必然性，又有其资金来源的稳定性。四是通过发行国债为养老金支付进行筹资，将过去的隐性负债变成显性负债。
至于以户为单位从事简单农业生产的农民的养老保险问题，一定要坚持政府政策引导、农民自愿参加的原则，逐步建立起个人储蓄性养老保险制度。在条件具备的地区主要是农村经济比较发达的地区进行试点。可以根据自愿、量力的原则逐步推行个人储蓄积累式的农民养老保险制度，建立起农民的自我保障机制。至于经济不够发达、温饱问题刚刚解决的地区，应继续维持目前的家庭保障，不宜拔苗助长。
7.在医疗保险制度改革方面，一是要将其纳入卫生医疗体制改革的大系统中去，将医疗保险制度改革作为医疗单位补偿机制之一与其他卫生医疗体制问题（如医疗单位本身应该走国有企业改革的路子，实行改革、改组、改造和加强管理；实行医、药分开，医院与医生分开；建立逐级转诊制度；等等）统筹考虑。二是取消现行制度中的个人账户部分，这部分待遇可通过加大补充医疗保险制度的份额加以弥补，这有利于减少不必要的管理成本。至于公务员及享受公务员待遇人员的较高医疗待遇既可以直接加大补充医疗保险缴费比例，也可以直接给他们购买商业医疗保险。三是积极探索行之有效的医疗费用支付方式。从目前世界各国的经验来看，尚没有找到一种行之有效的支付方式，既能节约经费，又能保证患者得到良好的医疗服务。因此，在今后的改革中还需要积极探索寻找适合中国国情的支付方式。在过渡期内，大部分地区只能从保持基金收支平衡的角度采取按医疗项目包干支付的办法。这种办法虽然不能保证医疗服务质量，但至少保证患者的医疗费用能够及时报销。
至于农村合作医疗保险制度，随着我国农村经济的迅速发展，国家应采取切实可行的鼓励政策促使其逐步恢复和规范发展。各地特别是农村经济比较发达的地区在发展经济的同时，要积极探索市场经济条件下农村合作医疗制度的实现形式，因地制宜。既可以实行“村办村管”“村办乡管”的形式，也可以实行“全乡统筹”等其他各种形式，其根本目的只有一个，即为广大农民群众提供基本医疗服务。
8.在失业保险制度改革方面，一是由于我国目前处于劳动力就业高峰期间，每年还有大量的农村剩余劳动力向非农产业转移，再加上我国大多数非农产业处于结构调整和转换升级阶段，在相当长的时期内我国将面临总量失业和结构失业并存的局面。因此，要正视这一现实，并将失业保险和促进就业工作做为近一段时期的主要任务。二是要将失业救济与促进再就业有机地结合起来，变消极的失业保险为积极的失业保险。一方面对失业救济津贴的发放实行累退制，激励失业人员努力寻找新的工作；另一方面将一部分失业保险基金用于失业人员的培训和职业介绍，以尽快帮助失业人员重新走上工作岗位。另外，在国有企业结构大调整时期，要继续搞好国有企业下岗职工再就业工程这一特殊时期的特殊工作。一方面要严格界定再就业的概念，同时制定明确的下岗职工劳动合同关系和社会保险关系接续政策，以便将近2／3实际上有稳定或非稳定职业的下岗职工转出企业再就业服务中心；另一方面积极开展职业技能培训，并制定各种优惠政策，鼓励社区服务和非公有制经济积极吸纳其余的1／3下岗职工（其中对三年期满后接近退休年龄的，可考虑允许其提前退休）。
9.在社会福利、社会救济和优抚安置制度改革方面，一是对国家包揽的项目及其标准、范围进行全面的清理整顿，按照社会主义市场经济的要求进行规范，该由政府包下来的，各级政府要给足给够，而不该或应该只给予适当补助的项目，则应取消或降低补助标准、缩小补助范围；二是制定各种优惠政策（如免收各种税费、给予适当补助等等），鼓励社会各界参与社会福利、救济和优抚安置事业的发展，充分发挥慈善机构等民间组织或机构的作用。
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