摘要：改革开放40年来，我国经济社会持续快速发展，伴生的生态环境问题也日益显现，其中一个很大的原因就是空间用途管制制度覆盖不全。《土地管理法》确立了土地用途管制制度，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，遏制了建设用地过快扩张、耕地大量减少势头，但用途管制范围有限，亟待扩大到所有国土空间。
关键词：城市生态空间；管制
引言
城市更新是提升城市品质、促进城市高质量发展的重要举措。在国家大力推动国土空间规划编制并监督实施的大背景下，城镇、农业、生态三类空间相互调剂的余地将越来越小，城市空间发展的“存量时代”已经到来。沿海城市已先期开展了大量工作，积累了许多经验，也遇到了一些问题。深入研究典型案例，剖析存在的问题，并提出政策建议，对将来大规模开展城市更新具有重要意义。
1、研究背景
生态环境恶化是目前人类社会所面临的严重危机。作为现代文明的象征，城市是大多数人向往的生活乐园，但各种自然和社会因素导致的“城市病”使得城市的生态问题十分突出，不仅让城市生态系统面临着极大挑战，而且“城市病”已成为城市可持续发展的重大阻碍。快速的城市化进程往往以资源环境的过度付出和牺牲为代价，资源需求压力与生态破坏，使得自然资源、生态环境和社会和谐等存在巨大风险。如何提高人们的生活环境质量，建设健康协调、以人为本的城市，成为当前城市建设和管理的重大课题。为此，前苏联学者亚尼茨基提出“生态城市”的概念，强调城市发展应建立在可持续基础之上，以保证城市发展的公平、和谐与永续，并且重点阐述了生态空间在城市建设发展中的重要价值。作为自然、人工和半人工生态单元的集合，城市生态空间发挥着生态、经济与社会文化等多维功能，不仅是城市自然生态系统的有机组成，而且保障着城市居民的生活质量与身心健康[1]。
2、城市生态空间保护与用途管制现状
从资源禀赋角度来看，我国国土空间和自然资源人均占有率低、质量差、地区分布差异大，难以保障经济发展对国土空间和自然资源的强劲需求。浙江省“七山一水两分田”，最缺的是自然资源，土地面积少，没有什么矿产资源，由于先天不足，不可避免地经历着资源要素制约等带来的“成长的烦恼”。实现高质量发展，建设美丽浙江，自然资源是重要的基础和保障。在这之中，作为自然资源部门重要职责之一的建立健全国土空间用途管制制度至关重要。在不久前召开的全省国土空间用途管制和耕地保护调研座谈会上，浙江省提出，要通过完善用途管制理念和方法，将土地用途管制扩展到所有国土空间；要通过丰富管制手段和工具，推进用途管制从平面向立体转变，构建整体性、系统性的国土空间用途管制制度。
3、推进城市空间用途管制改革的策略
3.1、划定“三生空间”，构建国土空间规划体系
国土空间规划的本质是对国土空间的合理布局、高效利用和治理以及对行业政策等进行科学、合理和超前的统一部署和安排，空间结构的演变往往与经济、结构和社会结构的转型并行发生，因此国土空间规划体系既是国家治理体系现代化的重要组成部分，也是新时期经济高质量发展的重要支撑。《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出了要在自然资源部的统筹下，整合主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划以及其他专项空间性规划，建立全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系。因此，应在新的国土空间规划体系框架下，在国土空间开发适宜性评价和资源环境承载能力评价基础上，加快推进生产空间、生活空间和生态空间的科学划分工作，为所有国土空间分区分类实施用途管制奠定基础[2]。
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3.2、充分运用“3S”技术，加强国土空间动态监测监管
整合统一土地、森林、草原、海洋等各类国土空间信息服务平台，建立覆盖全域的国土空间基础信息平台，利用遥感、网络、建模等技术手段，与用地审批、规划数据的关联分析，动态监测全域、全类型国土空间变化情况，与自然资源执法监管相融合，形成以信息和通信技术为主导的数字化、精细化、智能化自然资源管理新模式，对各类国土空间和自然资源开发利用进行全过程动态管理。
3.3、协调利益主体关系
借鉴集体经营性建设用地入市试点经验，对纳入城市更新范围内的土地再次出让或转让征收土地增值收益调节基金。调节基金具体征收比例要综合考虑土地增值收益情况，考虑土地用途、土地等级、交易方式等因素确定。调节金全额上缴地方国库，纳入地方一般公共预算管理，由财政部门统筹安排使用。调节基金统筹用于城市更新区域基础设施建设支出，周转垫付集体经营性建设用地土地开发、土地整理资金等。对在集体建设用地上的城市更新，加快建立健全集体经济组织、村民个人、外来人口的利益补偿机制，在财政可承受范围内，由易到难，循序渐进推动城市更新。同时，设计好利益协调机制，让参与城市更新的工社会资本有利可图。
3.4、加强规划立法和执法监督，提升空间治理能力
现代化新的国土空间规划体系的构建并非“多规合一”的升级，而是需要空间规划的法规政策体系、技术标准体系和实施运行体系的协同调整和跟进，是在统一话语下提升空间治理体系。因此，应加快完善空间规划立法和执法监督，科学推进各级各类规划的编制与实施。一是在自然资源部的统筹下加快制定《国土空间用途管制法》，明确国土空间规划的法律地位和作用，严格“三生空间”用途管制。二是修改完善与国土空间密切相关的法律法规，加强部门间政策和法规衔接，以确保空间规划者、空间治理者、土地所有者以及土地经营者的空间治理和利用行为有法可依，以此建构适应国家现代化发展需要的国土空间开发保护秩序[3]。
3.5、创新国土空间用途管制制度，提升行政管理效能
针对不同主体功能的国土空间及“三条控制线”，制订相应的项目准入条件，明确允许、限制、禁止的产业和项目类型清单，提出城乡建设、产业发展、矿产开发等活动的规模、强度、布局和环境保护等要求。按照统一行使国土空间用途管制职责和“放管服”要求，整合目前存在的用地预审、城乡规划“一书三证”、用地审批等行政管理事项，建立新的管理举措，推进空间管理制度重构，实现开发边界内简政放权、开发边界外严格管控，统筹空间管控的刚性约束与弹性适应，将开发利用活动控制在国家规定范围内。合理划分中央和地方事权，实行分级管理，加大执法监管力度，实现调查、规划、审批、供应、执法全流程无缝衔接，促进国土空间治理体系和治理能力现代化[4]。
3.6、创新土地供应方式
深入推进供给侧结构性改革，积极降低用地成本，对符合规划的标准厂房、仓储等项目及短期产业用地，实行租赁方式供地。结合投融资体制改革的要求，对可使用划拨土地的能源、环保、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，鼓励以出让、租赁方式供应土地。结合企业的生命周期，采取先租后让、弹性出让、标准地出让等灵活方式供地，使得工业用地使用周期更好地匹配企业生命周期[5]。
管控是为了更好地利用。强化国土空间用途管制，加强对国土空间开发的约束，提高开发质量和效率，形成合理的生产、生活、生态空间，促进人与自然和谐，虽任重道远，但必须耐心坚持。
参考文献：
[1]饶磊.贵溪市自然生态空间划定及用途管制研究[D].江西农业大学，2018.
[2]夏欢，杨耀森.香港生态空间用途管制经验及启示[J].中国国土资源经济，2018，31（07）：62-65.
[3]高延利.加强生态空间保护和用途管制研究[J].中国土地，2017（12）：16-18.
[4]沈悦，刘天科，周璞.自然生态空间用途管制理论分析及管制策略研究[J].中国土地科学，2017，31（12）：17-24.
[5].研发生态空间管控红线划定技术支撑自然生态空间用途管制[N].中国国土资源报，2017-12-13（006）.
论文作者:宋亚波
论文发表刊物:《基层建设》2019年第28期
论文发表时间:2020/1/13
标签：空间论文; 国土论文; 管制论文; 城市论文; 用途论文; 空间规划论文; 生态论文; 《基层建设》2019年第28期论文;