义务教育优质均衡发展究竟是什么？，本文主要内容关键词为：义务教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
尽管促进义务教育优质均衡发展已经成为社会共识，且成为一些地方政府具体的政策实践，但既有理论观点和实践认识表明，人们在义务教育优质均衡发展意涵的理解上，还存在一些不识、偏识或误识之处。这将很大程度上影响义务教育均衡发展的政策选择和实践效果。所以，我们有必要再静下心来思考“义务教育优质均衡发展究竟是什么”的问题，以进一步明确我们需要的是什么样的优质均衡，以及如何才能真正逼近优质均衡。
一、优质均衡不只是义务教育发展方式的转变，更是义务教育价值取向的调整，是为了实现所有人所有可能方面的发展
无论在理论还是在实践层面，我们都看到，不少人倾向于从义务教育发展方式转变的角度，理解义务教育优质均衡发展的意义。其最为常见的说法是：优质均衡意味着义务教育从外延发展转向内涵发展。毋庸置疑，优质均衡是义务教育发展方式的一次重大转变。但如若我们的理解停留于此，并在此理解下，将更多的精力放在义务教育发展的方法、途径、手段、机制等问题上，就可能在具体实践中淡忘或偏离义务教育优质均衡发展的目标。我们认为，深入地看，优质均衡不只是义务教育发展方式的转变，更是义务教育价值取向的调整。所谓“价值取向的调整”，是指从忽略教育的作用到重视教育的作用，从偏重教育的外在价值到关注教育的内在价值，特别是强调教育在促进人发展方面的使命与积极作用。换言之，义务教育优质均衡发展从根本上讲，是强调教育工作要着眼于人的发展。我们只有立足于人的发展的立场，才有可能切实理解义务教育优质均衡发展的重要意义及其内容指向，也才有可能真正地逐步实现义务教育的优质均衡发展。
义务教育优质均衡发展首先着眼于“所有人”的发展。它要实现“全覆盖”，让所有人都能接受义务教育，特别要关注那些被过去教育所遗漏、忽视、排斥儿童的教育机会。不少人强调，优质均衡发展是实现教育均衡发展、解决“有学上”问题基础上进一步的追求。这种阶段论或顺序论的观点，不仅是对均衡发展的简单理解，会鼓励那种“唯数量”、“唯指标”的工作方式，而且未必符合实际。事实上，一方面，我们看到，强调优质均衡发展并不是说“有学上”的问题就解决了。江苏省是率先提出优质均衡发展目标的省份之一，但该省2011年的初中在校生年巩固率为98.55%，初中三年保留率为97.33%。[1]即便从此官方数据看，初中阶段仍然存在学生流失或辍学问题。考虑到省内教育差距，这种流失或辍学现象在一些地区相对而言还是比较严重的。另一方面，我们还要看到，“有学上”并不意味着上学是方便、容易、免费的。很多农村儿童或是要走较远的路上学，或是要年幼寄宿上学。而那些流动儿童想要进入城区或城郊学校就读，也不是一件容易的事，家长不仅要费尽周折地弄齐相关证件，还要忐忑不安地面对学校筛选性的入学面试，而且不少地方还存在着缴纳“赞助费”方能入学的现象。因此，义务教育优质均衡仍然要关注普及，关注入学机会的公平，确保“有学上”彻底、合理地实现。
义务教育优质均衡发展着眼的又是所有人的“所有可能方面”的发展。对于“优质均衡”这个概念，我们可以有两种理解。第一种是从修饰关系的角度出发，将“优质均衡”理解为“优质的均衡”。这种理解的重心在“均衡”上，强调区域、城乡、校际以及不同社会群体间教育差距的缩小，其所突出的可能是均衡的品质，如坏的、低质量的均衡与好的、高质量的均衡；也可能是均衡的程度，如局部的、小范围的均衡与整体的、大范围的均衡。如果我们只关注“程度”维度，就可能会忽略均衡的实质内容。比如，各地、各校、各群体间的教育差距虽然不大，但它们所共享的却是以知识学习、应试为核心的褊狭的教育。显然，这不是我们所要的“优质均衡”。要避免这种情况，我们需要以另一种角度，从并列关系出发，将“优质均衡”理解为“优质+均衡”。这种理解将“优质”明确为“教育质量”，强调“优质均衡发展，前提是均衡，核心是优质”，[2]意味着优质均衡不是一般发展观，而是教育发展观的转变。在此教育立场的优质均衡观下，我们不仅要思考缩小教育差距的问题，更要思考缩小什么样的教育差距的问题。我们就应回到义务教育的基本性质上，意识到优质均衡的义务教育要使所有儿童达到最低合格标准，[3]要发展儿童学业、职业、公民以及个人发展与社会交往等多方面的态度和能力，而不是简单地聚焦于考试知识的学习；要关注具体的儿童的发展，而不只是一般意义上的儿童的发展。
我们之所以强调站在“人的发展”的角度，理解义务教育优质均衡发展，主要是出于对义务教育优质均衡发展实际推进过程中两种倾向的担心：一是在“优质均衡”的理念或口号下，忽略对基本均衡的关注；二是将促进义务教育优质均衡发展，视为一项首要的政治任务或行政工作，而不是教育事业的建设。其中，后一种倾向又是我们最为担心的，它既会导致“优质均衡”实现方式的误用，也会造成“优质教育”涵义的误解。我们特别赞同杨启亮的观点，“教育中时下尝试的梯度发展、高位均衡发展、优质拉动薄弱发展的取向，是优先考虑优质兼顾考虑均衡的选择。这种选择表达了善良的愿望，但它毕竟是一种有明显倾向性的选择，不可能从根本上改变薄弱，也很难实现义务教育的均衡发展。”[4]同时，我们也认为，如果仅仅在知识学习与应试思维下狭义地理解“优质”，义务教育的均衡发展永远不会实现。因为，此种单一视野下的“优质”总是相对的，是基于竞争显现的，有其优质就必有其低质。因此，不管从哪个角度考虑，我们都应该将义务教育优质均衡发展视为寻找教育灵魂的努力，面向人的发展，立足于所有人的全面发展。
二、优质均衡不能局限于一些学校、一个地区、一段时期、一个环节和教育一域，它始终应是一种大视野的教育发展观
我们认为，义务教育优质均衡始终应是一种大视野的教育发展观。这种大视野的发展观，强调义务教育的优质均衡要有更为宽阔、更为全面、更为长远的眼光。
优质均衡发展的义务教育不局限于一些学校。学校是教育教学的基本实施机构，学校的均衡发展是义务教育均衡发展的基础。[5]注意力放在一些重点学校身上，或用单一、就高的标准评价学校，既造成不同学校办学条件的差距，也制造了学校之间的竞争关系，这是形成校际差距、义务教育不均衡发展的主要原因。义务教育的优质均衡发展，需要政府关注每一所学校的发展，办好每一所学校，特别是要从现实出发，重点加强薄弱学校的建设。同时放弃单一、就高的学校评价标准，在确保所有学校达到基本要求的情况下，促进学校的多样化、特色化发展。而各个学校——无论是优质校还是薄弱校——也要摒弃排他性竞争或不求进取的思想，要意识到所有学校都是义务教育的构成之一，义务教育使命的达成依赖于所有学校的发展和贡献；意识到“学校发展需要相互取光，相互温暖”，[6]建立在相互欣赏、彼此对话、相互依靠基础上的学校发展，才是有意义的，也才是可能的。
优质均衡发展的义务教育不局限于一个地区。当下义务教育优质均衡发展，主要采用的是区域推进的方法。这是在既有义务教育管理体制下，基于各地区不同的社会经济条件与教育基础作出的客观、务实的选择。区域层面义务教育优质均衡的必要性及其重要意义当然要肯定，但一方面，我们要清楚，优质均衡绝不能停留于区域层面，而是要不断在更大范围内实现。对于那些教育落后地区的儿童而言，区域性的优质均衡具有安抚性，却不是公正的。他(她)们虽与本区的儿童相对公平地接受教育，却与其他地区的儿童存在着绝对差距。就作为社会、国家和人生之根基的义务教育而言，我们不能无视这样的绝对差距。另一方面，我们还要注意，局限于区域层面的思路，很可能会形成新的不均衡。事实上，眼前义务教育的不均衡，很大程度上正是过去的区域化思想和制度所致。它在各级政府关系上，强调地方为主、责任自负，习惯于上面请客、下面买单的做法；在县区政府间，又容易滋生各自为政、彼此漠视，甚至是互拆墙脚、恶性竞争的关系。不消除这些不良的关系，更大范围内的优质均衡将难以实现。因此，我们一定要警惕，不能让区域化的工作思路成为最终的工作目标。各级政府应明白，义务教育优质均衡发展是“一整个事业”，有分工之必要，却无划境自守之理由。
优质均衡的义务教育不局限于一时发展。从一个方面看，当前义务教育质量不高，正体现在它的不可持续性上。如，学生因缺乏意义的浅表性学习而普遍存在厌学情绪，总是在“学完不用再学”的期待下坚持学习；教师中因内在成就阙如的应付性工作而具有职业倦怠感的现象较为普遍，常用“奋斗后就可以休息”来劝慰自己；学校因标准化的竞争而变得种群单一，发展的后劲与能量不足。[7]因此，从“优质”的角度看，优质均衡的义务教育一定要有长远眼光，注意学生、教师和学校之当下与未来发展的平衡。再者，从“均衡”的角度看，义务教育优质均衡不会有终结的状态，永远处于相对、动态的发展过程中，而且，即便是相对的优质均衡，其达成也需要长期的努力。尤其是优质均衡意味着学校要在达到基本要求的基础上凝聚自身文化与特色，这个过程更不可能一蹴而就。所以，我们要有坚定的决心，也要有足够的耐心，避免短视急治，少提“用三年左右的时间基本实现优质均衡”之类的口号，防止将义务教育优质均衡发展变成一种形式化的运动。
优质均衡的义务教育不局限于一个环节。我们赞同冯建军教授的观点，与“义务教育均衡发展”不同，“义务教育优质均衡发展”的核心是质量，它追求的是质量的均衡，目的是要提高和缩小教育质量的差距。[8]这也意味着，义务教育优质均衡发展不能停留在教育机会均等上，而要将关注的目光置放在教育的全程。首先，要关注教育机会的优质均衡，这既是因为起点公平是过程公平、结果公平的前提，也是因为我们前面提到的，强调优质均衡并不意味着所有儿童都全部入学、容易入学了。其次，也要关注教育过程的优质均衡，这不仅是因为过程影响着结果，更是由教育活动自身的特性所决定的。一方面，教育结果很多时候无法显现或不能即时显现出来，我们只能将目光放在过程上；另一方面，教育作为一种交往活动，过程中的体验本身即是一种教育效果。最后，还要从横向的他人比较与纵向的自我提升两个方面，关注教育结果的优质均衡，因为只有基于结果，我们才能够判断，所谓的均衡到底是基本均衡还是优质均衡。
优质均衡的义务教育不局限于教育一域。义务教育的优质均衡不是“为均衡而均衡”，是“为教育而均衡”，为促进人的发展而均衡，而人的发展又不是抽象意义界定的，它需要考虑人性的本然之维，更需要结合社会的形势与需要。而且，从实施的角度看，我们也要处理好教育与社会其他领域发展的协调关系。我们反对不重视教育、投入消极的做法，但也不赞同独重教育，甚至是举全力投入教育发展的做法。一来，这种发展方式的持续性难以保证；二来，教育得多，医疗卫生、社会保障等其他领域必定得少，人们在教育上获得多了一点，可能在其他方面失去更多。更重要的是我们相信，只有社会均衡与教育均衡齐头并进时，义务教育优质均衡发展才会更健康。因此，尽管我们在情感上觉得教育怎么强调也不过分，但还是要提醒地方政府合理科学地协调义务教育与社会整体发展的关系。
三、优质均衡并不意味着“资源均衡”向“质量均衡”的转变，合理配置资源仍然是义务教育优质均衡发展的核心任务
在一些地区将义务教育发展的目标从“均衡发展”提高为“优质均衡发展”后，有一种观点被很多人提起，该观点强调：“就义务教育阶段学校的发展而言，学校的文化差异影响着教育均衡的实现”，“政府可以运用财政投入解决学校硬件建设和布局上的不平衡，但解决不了学校历史文化发展过程中所形成的文化不均衡。学校均衡发展的最终动力只能是来自学校的内部力量，从学校内部生成优质的学校文化，形成学校自身的特色，在特色发展的基础上实现有差异的优质均衡发展”因此，“如果单从教育资源配置的角度来分析问题，我们很难对教育均衡发展作出全面的解释”[9]。换句话说，义务教育优质均衡发展，应当从外延发展转向内涵发展，从资源均衡转向质量均衡。[10]
我们能够体会到上述观点所折射出的，对于义务教育优质均衡发展流于粗放、停在表层的担忧，以及对于外部因素和内部因素积极作用下，实现义务教育优质均衡发展美好前景的期待。我们也认同该观点背后的假设，即学校要走自己的路，学校可以通过内部努力实现优质教育；优质教育资源并不必然达成优质的教育结果，合格的甚至是简陋的办学条件并不一定达不成优质教育结果。[11]但同时我们也要指出：第一，该观点所依据的当前中小学在硬件设施上的差距缩小，义务教育资源不均衡状态得到明显改善，特别是东部经济发达地区，区域内义务教育阶段学校在规模和硬件设备上基本实现高位均衡的事实判断与现实不符。即便是就硬件条件而言，亦即便是在东部经济发达地区，总体上看，教育资源配置并没有达到高位均衡。第二，该观点也存在将教育资源狭义地理解为物质资源的倾向，淡化了教师质量、经常性投入等人、财形态的资源，也忽略了外部的社会资源和政策性资源的配置。第三，尽管优质教育资源不等于优质教育，简单的办学条件也能达成优质教育结果，但具备优质教育资源的学校达成优质教育的可能性，无疑要大于教育资源一般的学校。或者说，优质资源的学校达成优质教育的难度，要远远小于资源一般的学校。
我们要提醒拥有优质教育资源的学校利用好现有的资源，也要鼓励教育资源一般的学校放弃“坐等”的心态。然而，这种状况既不是公正的，也不可能实现义务教育的优质均衡发展，甚至会不合理地转移义务教育优质均衡发展的责任主体。我们必须从基本条件入手，将教育资源均衡配置置于义务教育优质均衡发展工作的核心地位，要意识到即便在那些提出义务教育优质均衡发展目标的地区，实现教育资源的均衡配置仍是一项重要且急迫的工作。
还拿江苏省来说，该省虽提出了义务教育优质均衡发展的目标，但教育资源配置失衡的问题仍不同程度地存在。就硬件资源看，尽管各级政府加大了农村教育设施的投入，但无论在绝对质量还是相对比例上，农村学生占有的资源都要低于城区学生。如，许多农村学校只有一个多媒体教室(有的学校甚至就没有)，以致出现教师排队上多媒体课的情况。[12]“城区学校可同时有五个以上的班级上信息技术课，并且人手一机；而农村学生有时一个月才能摸到一次电脑”，农村学校虽有较城区学校宽阔的体育活动场地，“可惜体育课所必需的训练器材却严重不足”[13]。可见，在政府加大投入的背景下，农村义务教育资源配置状况有所改善，这是事实。但区域、城乡与学校之间教育资源配置的差距依然存在，这也是事实。
因此，“均衡发展”向“优质均衡发展”的转变，不能简单地看成是“资源均衡”向“质量均衡”或“外延发展”向“内涵发展”的转变。更为合理的思路可能是：先由“资源配置失衡”向“资源配置基本均衡”转变，再由“资源配置基本均衡”向“资源配置优质均衡”转变，最后由“外延发展”向“内涵发展”转变。而在实现教育资源配置失衡向基本均衡再向优质均衡转变方面，我们认为，许丽英提出的观点很有启发。她认为，教育资源配置存在四种取向：平等取向、强势倾斜取向、弱势倾斜取向和弱势补偿取向。其中，第一种取向强调一视同仁，追求形式上的平等；第二种取向会使教育资源向强势集团聚集；第三种取向给予弱势群体特殊照顾，会防止强弱差距的扩大；第四种取向则对弱势群体遭受的损失予以弥补，以缩小强弱群体间的差距。[14]当下各地政府主要采取的是弱势倾斜的方式，其最多只能实现教育资源配置的基本均衡，要想进一步实现教育资源配置的优质均衡，为义务教育优质均衡发展打下坚实基础，我们需要确立弱势补偿的教育资源配置取向。
四、优质均衡不是政策修辞，不是一般性的行政工作，也不是政府对于人民的恩惠，而是一种法律要求，是政府的责任
义务教育优质均衡发展在性质上是一种法律要求。我国的《义务教育法》明确规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利”，“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育”，“义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，使适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展。”而为实现《义务教育法》所确立的目标，中央及各地政府还制定有一系列具有法律效应的，保障义务教育均衡与优质发展的法规和政策。
一旦明确促进义务教育优质均衡发展是一种法律要求，各级政府就有必要转变观念，不能再将“加大义务教育经费投入”、“免收义务教育阶段学生学杂费”、“外来务工人员随迁子女义务教育入学率进一步提高”、“城乡义务教育差距进一步缩小”等，说成是教育“惠民”。且不说，有些判断是否完全符合实际，即便是事实，政府也应明白，这些工作都是“应”做的，谈不上“惠”。正如许丽英所言，政府补偿弱势群体，促进义务教育均衡发展，这是责任而非恩惠。对弱势群体进行教育补偿，不是简单的救助，不是施舍和怜悯，而是政府和社会的一种责任，是弱势群体的“应得”。[15]当然，我们不是要否定政府真心做出的努力，也不是苛责政府没有完成可能一时难以实现的任务，而是希望政府树立责任优先的意识，少一些“自鸣得意”的心态，特别是要避免将义务教育优质均衡发展作为形象工程或政绩工程，从而总是对照基本的法律要求，想着在责任承担上还“缺”多少，而不是“给”了多少。
再者，从作为法律要求的角度看，义务教育优质均衡发展的工作方式也有必要调整。义务教育优质均衡的推进，既要避免政治化的工作方式，也不能完全依靠行政手段，而是要建立在以法治教的基础上。安徽省铜陵市在推进义务教育均衡发展的体会是，“实现教育均衡发展必须做到依法办事，依法执教。”该市原教委前副主任汪其惠说了一个看上去简单，但很多地方却难以做到的道理：无论是“划片招生、就近入学”，还是定向切块，都不是铜陵的发明。“我们只不过是根据义务教育法和教育部、安徽省有关文件精神照做了而已。”[16]很多地方也都制定有“所有儿童在其户籍所在地免试就近入学”、“公办学校不得跨施教区招生”、“政府和行政部门不得将学校分为重点学校和非重点学校”、“学校不得设置或变相设置重点班和非重点班”、“优质高中招生指标分配到校”等法规和制度，但执行起来往往受权力、利益、人情等因素的影响，而打折与走样。所以，很多事情并不是想不到做、不能够做，而是没有去做。这也正是要通过以法治教加以克服的。
当然，以法治教也不是没有条件的。它依赖于法规政策本身的合理性与严谨性，也要有相应的实施机制作为支撑。从法律的角度出发，当义务教育实施不力时，就可以问责政府。但我们却发现，很难确定到底该向哪一级政府问责。《义务教育法》尽管在“县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作”基础上，突出“县级人民政府为主”，但县级政府承担的显然只是职能主体，不可能也不应该是完全的责任主体。即便退一步，假定县级政府就是义务教育的责任主体，我们也还要面临如何问责、何以能够问责等问题。我们既缺乏预算制定、决策程序、经费使用以及相关工作具体实施方面的充足信息，也没有明确、固定、便利的问责渠道。更重要的是，我们即使可以问责，也是一种软问责，对于责任主体的制约性有限。加之，教育目标或教育质量本身又具有模糊性，解释与辩护的余地较大。在此情况下，政府和职能部门就有可能倾向于向上负责，选择有用的数据表现义务教育优质均衡发展的不断进步以及自身工作的积极成效。而社会公众如果有不满意的地方，也只能是抱怨在心或发发牢骚，且因为别无他选，而不得不继续接受自己不满意的教育。
因此，进一步说，从作为法律要求的角度看，义务教育优质均衡发展的实现还有其他诉求，即：义务教育治理结构与治理方式的变革。一方面，我们要进一步明确义务教育优质均衡的责任主体，厘清各级政府间的事权、财权关系，确立相关利益者参与义务教育治理的权利、渠道和程序。另一方面，我们也要进一步增强义务教育工作的透明度，不断提升政务、校务公开——尤其是财政公开、招生公开——的范围和程度，以减少各级政府和职能部门之间互不知情的情况，也使广大相关利益者更多地了解他们应该了解的信息。
综上，我们认为，义务教育优质均衡发展是一种基于法律，以人的发展为根本目的，以资源均衡配置为核心的大视野上的教育发展观。