欧盟新农业政策对中国的启示，本文主要内容关键词为：农业政策论文,中国论文,欧盟论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、欧盟农业政策的形成
第二次世界大战以后，为了实现欧洲重建，1949年成立的欧洲委员会着手尝试西欧国家政治一体化，而其实现基础和途径是经济一体化。1957年3月，法国、德意志联邦共和国、意大利、比利时、荷兰和卢森堡六国在罗马共同签订了《罗马条约》，欧洲经济共同体就此诞生。在经济一体化的带动下，引发了农业一体化要求，以便通过广泛合作，实现各成员国之间的利益平衡，实现共同的经济福利目标。因此，在向工业品关税同盟过渡的第一阶段结束后，经法国提议，欧共体六国于1962年1月通过了“建立农产品统一市场折中协议”，这个协议是欧共体共同农业政策的最初框架。当时，由于欧共体成员国多数都是农产品净进口国，因此，欧共体共同农业政策的主要目标是：通过促进技术进步，保证农业生产的合理发展和对所有生产要素特别是劳动力的最佳利用，来提高农业生产率；在不断提高农业劳动生产率的基础上，增加农业从业者的收入，从而使农业从业者能够保持合理的生活水平；稳定农产品市场和保障供应的可靠性，为消费者提供价格合理的农产品。简言之，共同农业政策的目标包括供给目标、收入目标和市场目标三部分。
在具体政策措施上，共同农业政策的特点是：对内实行价格支持，对外实行贸易保护。其主要措施是：统一的农产品价格、市场干预、差别关税和出口补贴等。在价格制定方面，由共同体理事会制定统一的目标价格、门槛价格和干预价格，保护市场平衡，维护生产者和消费者的利益。在市场干预方面，主要是通过采取价格支持和生产配额等措施干预农产品购销，调节生产和流通。但在具体的运作机制上有较大差别。在贸易措施方面，主要是通过差别关税等措施限制共同体外部的廉价农产品进口，同时，利用出口补贴销售共同体剩余的农产品。到20世纪90年代初，置于统一的共同农业政策管辖之下的农产品有谷物、水稻、蔬菜、水果、糖、酒类、烟草、牛奶、肉、蛋、植物油、动物脂肪和油料等13个类别，占欧共体农产品生产的96％以上。
从政策目标角度看，共同农业政策确实起到了提高农业劳动生产率、增加农产品供给、稳定市场和价格的效果。但是，随着大量农产品剩余的出现，导致共同财政支出的大量增加，结果使共同农业政策为此付出了高昂代价。例如，1984年，共同体用于消除剩余水产品的补贴支出达到184亿欧元，到1999年升至319亿欧元，是1984年的1.7倍。
二、欧盟农业政策的调整及新的农业政策
(一)欧盟共同农业政策的调整
欧共体在成立之后，经历了三次扩大，成员发展到12个国家。1993年，欧共体更名为欧洲联盟，目前成员已经发展到15个国家。与欧共体阶段共同农业政策比较，欧盟阶段共同农业政策有两次比较大的调整和改革。第一次是在1992年，第二次是在2000年。这两次比较大的调整和改革，实际上是顺应贸易自由化和逐步摆脱共同体内部财政压力、提高欧盟农业国际竞争力等相互作用的结果。
为了协调乌拉圭回合谈判中的立场，1992年6月，欧盟农业部长委员会正式采纳共同农业政策改革方案，开始对其共同农业政策进行系统的改革。关键的变化表现在从过去以价格支持为基础的机制过渡到以价格和直接补贴为主的机制。其改革目标是，通过降低价格支持水平保障欧洲农业在世界上的竞争力，控制农产品生产和财政预算开支的过度增长，进行国土整治和保护环境等，促进农村发展。在具体措施上，一是降低支持价格水平和控制生产，粮食和牛肉的价格3年内降到接近国际市场水平(如谷类价格降低29％，牛肉价格降低15％)；实施耕地面积削减计划，冻结了15％的谷物耕种面积。二是收入支持。对那些冻结了15％耕种面积的农业生产者，以不同地区的平均单位面积产量为基础，根据种植面积给以补贴；对粗放经营的畜牧业生产者也增加补贴。三是采取农业结构调整政策，如通过建立基金，鼓励保护环境；对55岁以上农业生产者实行提前退休制度，以便安置农业青年；扶持山区和条件差的地区发展农业等。
由于共同农业政策的改革方案覆盖了欧盟75％的农业生产，因此，到20世纪90年代中期，欧盟在解决农产品过剩和财政负担方面收到了良好的效果。一是大幅度削减了谷物公共储备的数量，从1993年的3000万吨下降到目前不到300万吨的水平；二是通过休耕等措施的成功运用，成功地遏制了农产品产量上升趋势；三是农业补贴支出比例有效大幅度的下降，欧盟总支出中用于农业的实际开支已由1988年的64.2％减至1996年的50.5％。
尽管如此，欧盟国内农业支持水平仍然位居世界前列。为了面对世界贸易组织新一轮农产品贸易谈判要求，特别是来自美国和凯恩斯集团的压力，1999年，欧盟委员会通过了《欧盟2000年议程》，强调对农业政策进行更为彻底的改革。其改革目标除了继续强调保证欧盟农业在国际上的竞争力、采取市场和收入政策外，突出强调了农业的多功能性和可持续性，强调建立欧盟共同农业政策的第二支柱，以确保欧盟农村的未来发展。根据这一议程，欧盟确定将2000-2006年的农业预算支出冻结在每年405亿欧元的水平上。同时，分步骤、分阶段地削减对主要农产品的价格补贴。在具体商品上，谷物和其他重要农作物的支持价格降低15％，其后是否继续削减视市场条件决定；农民的播种面积必须减少10％，损失的50％由欧盟补偿；牛肉支持价格将分三个阶段降低20％，同时通过提供直接收入补贴的方式补偿饲养者85％的损失；奶制品配额制度将继续执行到2006/2007市场年度，分配给经济落后地区的配额将扩大，分三步将支持价格降低15％，农民收入损失的65％由欧盟补偿。同时，还将地区发展基金，用于基础设施差、劳动力技能水平低的相对贫困地区，对生态脆弱地区提供补贴，减少有害肥料和农药的施用，同时为植树造林提供补贴。
经过改革以后，目前欧盟的小麦价格水平已经接近国际市场价格，但牛奶和牛肉等产品的价格仍在国际市场价格的1倍以上。共同农业政策改革也使得补贴的结构发生了很大变化。但是，补贴的绝对数量并没有减少。如1991年，法国的农业补贴为68亿欧元，其中用于市场方面(价格补贴和出口补贴)的补贴为62亿欧元，用于直接补贴给农场的仅6亿欧元；到1999年，法国的农业补贴上升到92亿欧元，其中用于市场方面的补贴为33亿欧元，用于直接补贴给农场的达到59亿欧元。
(二)欧盟新的农业政策
1.改革直接补贴方式。按照新的改革方案，原则上取消直接补贴，代之以“单一的农场补贴”。每个农民获得的补贴额将根据以2000～2002年为基期的情况确定，与当年种植的作物种类和面积多少无关，将不再属于扭曲生产的政策，从而可以归为绿箱政策。同时，也做了一些妥协和保留：一是可以将现在的面积补贴幅度的25％予以保留，仍然与当年的生产面积挂钩，而其余的部分改为挂钩补贴。二是对谷物干燥方面的补贴和对边远地区的直接补贴，可以不改变现在的挂钩补贴方式。三是牛奶的补贴政策将于2008年改革为单一的农场补贴。
2.稳定农产品市场政策。在以上补贴政策之外，欧盟继续执行以前的市场稳定政策。谷物保留现行的干预(保护)价格，基础干预价格不变，仍然为每吨63欧元。支持价格仍然实行季节变动，但是每个月的增加幅度减少一半。此外，对蛋白作物、能源作物、硬粒小麦、淀粉马铃薯、干燥饲草、稻米、坚果、奶制品等产品的支持价格、补贴方式和水平，也都做出了一些调整和改变决定。
3.加强对环境、食品安全、动物健康和动物福利标准的要求。上述各项补贴政策包括单一补贴政策，尽管可能不再与生产挂钩，但是却与遵守环境保护、食品安全、动物健康和动物福利标准等方面的法规要求相联系，称之为“交叉达标”要求。这种交叉达标要求也可以用于保护一定的农村自然景观。如果农民没有能够很好地达到有关的要求标准，则视情况按比例削减给予该农民的直接补贴额。
4.建立新的“农场咨询系统”。这个系统是分阶段建设的，其主要任务是向农民提供如何在生产过程中按照有关标准和良好操作规范的咨询服务。农场审计部门将定期地对农场投入物的投入水平进行审查，以确定是否符合有关的环境保护、食品安全和动物福利要求。
5.加强农村发展。欧盟用于促进农村发展的资金将大幅度增加，用于促进农村发展的措施范围也将扩大。这些规定从2005年开始实行。至于具体的措施，则由成员国或者地区政府决定。主要有四个内容：鼓励农民生产高质量的更好的满足消费者需求的产品；支持农民按照欧盟标准进行生产；对实行高标准动物福利的农民实行补贴；增加对年轻农民进入农业所进行的投资补贴。
6.调减对大农场的补贴。对那些每年获得直接补贴超过5000欧元的农场，将对补贴进行调减。调减的幅度是：2005年为3％，2006年为4％，2007年以后为5％。据测算，此项措施每年可节省12亿欧元的支出。这些节省下来的支出将全部用于促进农村发展项目。
三、对我国农业发展的启示
(一)根据农业发展阶段和目标制定配套的国内支持政策
在20世纪80年代之前，欧盟为解决农产品供给不足问题，主要是采取了价格支持手段刺激农产品生产，限制外部廉价农产品进口。在农产品供给问题解决之后，财政负担和贸易自由化的压力共同迫使欧盟调整和改革共同农业政策，把提高农产品的国际竞争力和增加农民收入作为共同农业政策改革的方向和目标。
我国的农业发展与欧盟具有一定程度上的相似性。20世纪90年代中期以来，我国农业发展进入了结构性与地区性的农产品相对过剩阶段。如何提高我国农产品的国际竞争力，迎接加入WTO后带来的现实挑战；如何采取切实有效的措施增加农民收入，成为今后一个时期我国农业政策的主要目标。从欧盟的经验看，价格支持政策不符合WTO的规则要求。因此，在我国农业和农村经济战略性结构调整中，应主要着眼于收入政策和结构政策等方面。
(二)把挂钩的直接补贴改革为脱钩的直接补贴
这不仅仅是WTO谈判的要求，也是更好地实现国内政策目标的要求。同挂钩的直接补贴相比，脱钩的直接补贴至少具有两个方面的优点：一是操作简便，一经确定，不需要每年进行统计计算和核查；二是没有扭曲作用，不违背市场原则，有利于比较优势的发挥和资源的合理利用。我国目前在探讨将粮食补贴改革为直接补贴时，一些部门仍然提出继续实行挂钩补贴的建议，这是在重复欧盟已经走过的弯路。
(三)借鉴欧盟的干预价格制度，稳定生产、稳定供应和为农民提供必要的保障
欧盟现在实行的干预价格与我国实行的保护价格制度有所不同：一是国家收购价格水平不同。欧盟现在的谷物干预收购价格确定为每吨63欧元，明显低于正常的市场价格。而我国的保护价格是高于正常市场价格的。欧盟1992年降低了市场价格之后，使得过剩产品库存数量在3年之内降低了90％以上。二是干预价格是有季节变化的。收获季节后，干预价格水平按月份递增，这样可以避免收获季节市场价格较低时农民都将粮食卖给国家，从而减轻国家收购的压力。
(四)增加对农村发展方面的投入，重视农村发展
欧盟近年来一直重视加强农村发展，这次改革又加大了促进农村发展方面的投入。过去，欧盟共同农业政策只涉及市场政策领域，而农村发展政策是各成员国自己决策和支持的领域。近年来，欧盟增加列入支持农村发展的内容，其中加强对农村环境保护方面的支持，加强对农业生产标准化、提高食品质量与食品安全方面的支持等等，都值得我国学习借鉴。在我国，加大农村发展方面的国家政策性投入具有更为突出的重要意义。
我国在农村人口占多数、基础设施落后的条件下，加大对农村发展方面的国家政策性投入具有更为突出的重要意义。近年来，我国财政用于农业特别是农村中小型基础性建设方面的投入比重较小且使用分散。实行财政支农资金稳定增长的机制，重要的是增加投入量和优化支农资金的使用结构。同时，采取税收优惠、贴息等多种形式支持农村发展。逐步把改善农民基本生产、生活条件为重点的中小型基础设施建设，纳入各级政府基本建设投资的范围；逐步建立城乡统一的税收制度；同时逐步建立健全贫困人口救助体系、最低生活保障、退休养老等农村社会保障福利制度。