农村土地所有权制度改革——缘起、问题与方向，本文主要内容关键词为：缘起论文,制度改革论文,所有权论文,农村土地论文,方向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着城镇化的逐步推进，土地的稀缺资源属性进一步彰显，国家、集体和农户在农村土地利益分配过程中的矛盾逐渐显现，有时这些矛盾以暴力事件、群体事件等极端方式爆发出来。①有学者认为：农村出现一系列问题的根源在于农村集体土地所有权名不副实，而集体土地所有权虚拟的深层根源是集体土地所有权的基本矛盾——农民个人既是土地所有者又是非土地所有者，即集体“主体”虚拟。[1]这种观点几乎成为当前的主流观点：现行农村集体土地所有权制度的主要弊端是“集体土地所有权的权属不明确(或者称为主体虚位)”[2]，集体土地所有权制度最致命的缺陷在于土地所有权主体不清、产权虚化[3]，集体土地制度存在的种种弊端也日益显露出来，主要表现在“所有权主体不清”等几个方面[4]。鉴于此，多数学者希望通过“集体所有权”理论的构建来解决目前农村土地所有权制度方面存在的问题。 一、缘起：集体所有权理论构建陷入困境 我国法律对农村土地集体所有权有明确规定。《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”《土地管理法》第8条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《农村土地承包法》第2条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”虽然表述并不完全相同，但对农村土地所有权主体的规定都是一致的，即除了少部分属于国家所有外，大部分农村土地属于“集体”所有。问题是，对于“集体”的内涵，法律没有作出明确规定。学界对于“集体”的内涵有不同的观点，其中有代表性的有三种： 1.共有说。共有说又分为集合共有说和共同共有说两种观点。集合共有的基本内涵是数人基于某种特定的身份，平等、永不分割地对财产整体所享有的所有权，其中若有共有人脱退或死亡，其权利便丧失并自然地赋予其他共有人的一种共有权制度。[5]共同共有说是指，集体与成员是不可分割的，集体所有不是全民所有，而应当是小范围的公有，即由成员共同享有所有权，但财产又不可实际分割为每一个成员所有，也不得将财产由成员个人予以转让。易言之，集体所有是一种特殊的共有，即应当为集体的成员同享有所有权。[6]集合共有说和共同共有说，都是在“共有”之前加了一个限定词，旨在强调“共有”的“集合性”和“共同性”，但由于这种“集合性”和“共同性”并没有升华出独立的人格属性，所以其实质上依然是一种私人共有。这种情况下要从农民中抽象出一个集体是不容易的，所以，集体所有权“主体虚位”的问题依然得不到解决。 2.法人说。集体所有权是“个人化与法人化的契合”，集体财产(土地)应为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社会权。[7]法人说虽能较好地解决集体所有权“主体虚位”的问题，但从形式和内容两方面来看，农民集体都不是法人。形式上，从《民法通则》的相关规定可知，首先法人要依法成立，农民集体并不是依法成立的；其次我国法人的分类有四种：企业法人，机关法人，事业单位法人和社会团体法人，而农民集体显然不属于其中任何一种。内容上，首先法人财产和法人成员的财产是彼此独立、不能混同的。虽然法律规定集体是农村土地的所有权主体，但自从我国实行“家庭联产承包责任制”后，土地事实上已经分割到单个的农户，土地的“占有、使用、收益”权能已归农户所有。随着《物权法》的颁布，农村土地承包经营权的性质已由债权转变为物权，于是就出现了事实上的集体和农民共同拥有土地所有权的情况。由此，农民集体和农民的财产处于混同状态，所以，农民集体不是法人。其次，法人要能够独立承担民事责任。农民集体的主要财产就是土地，但我国《物权法》第184条和《担保法》第37条规定“土地所有权”不得抵押。同时，《宪法》第10条规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。《土地管理法》第2条规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。农民集体既不能在土地上设定担保物权来承担责任，更不能以土地所有权本身承担责任，那农民集体以什么来承担责任呢？由此，农民集体不具备独立承担民事责任的能力，所以不是法人。 3.总有说。总有是日耳曼法上的固有制度，其实质是所有权和经营权相分离的财产制度，揭示了财产权的本质，即财产的本质不在于抽象的“所有”，而在于具体的利用。[8]集体土地所有权“是一种带有‘总有’色彩而又与传统民法中的总有不完全相同的所有权形态”。[9]在性质上，成员集体所有类似于总有，农民作为成员和集体共同对集体财产享有所有权。[10]我们认为，总有说是对共有说和法人说的一种综合。共有说本质上将农村土地所有权归于农民私人，而法人说通过赋予集体人格将集体对土地的所有权做实，二者各有侧重点，但都没能解决集体同农民之间在土地所有权上的关系问题。于是，学者们创设了总有说，但总有说同样不能合理解释农村土地集体所有权制度中存在的问题。首先，我国宪法明确规定农村土地属于集体所有，从未说土地属于农民所有，而总有说却认为“农民作为成员和集体共同对集体财产享有所有权”，这是对宪法规定的违背。所有权主体虚位的问题，是要解决“谁是集体”的问题，而非“谁和集体”的问题，“成员和集体共享所有权”中的集体依然是“虚位”的；其次，总有说认为“农民对集体财产所享有的权利是潜在份，不能请求分割[11]”。可事实上，农民不仅将土地分包到户，而且逐渐拥有了包括“占有、使用、收益”以及部分“处分权”在内的权能，并非只有潜在分；再次，“总有以团体利益为先”，“唯与全体利益与个人利益一致之范围，而许团员个别权之行使”。[12]但《物权法》第63条规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”如果集体的决定是大多数成员依照法定或约定程序做出的，就是符合团体利益的，但这个决定却非常有可能以牺牲个别成员的利益为前提。依照总有说，这时成员不能主张个体的权利，因为此时个体利益与团体利益相悖；但依照物权法规定，成员又可以请求人民法院撤销集体的决定。总有说主张的“所有权”和“经营权”相分离的财产制度貌似与我国农村土地所有权制度极为相似，但那只是形式上的。从根本的价值基础来说，二者是完全不同的。总有制的价值基础是：团体和成员不能截然分开，成员对团体高度认同，团体利益与成员利益高度一致，由此才能使成员以团体利益为先，并不向团体主张权益。而我国农民集体与农民之间的关系绝非如此。农民对集体缺乏认同感，一方面源自改革开放前“一大二公”的农村集体经济经营体制留下的痛苦回忆；另一方面源自当前农村经常发生的村干部以权谋私，损害农民利益的情况。这些都使得农民生怕回到“集体”的状态，迫切希望能将“单干”的状态永远持续下去。由此，农民和集体的利益诉求是相悖的。所以，我国农村土地集体所有权制度并不具备“总有”的价值基础。 综上，“集体所有权”理论的构建陷入了困境，这迫使我们开始反思通过理论构建来解决集体所有权主体“虚位”的问题是否可行？再往走深一步，农村土地制度存在的问题是否是所有权主体“虚位”的问题。 二、问题：名义上的集体所有权和实际上的农民所有权之间的矛盾 从宪法到法律都规定农村土地所有权的主体是集体，而且明确规定了所有权的行使主体。《土地管理法》第10条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《民法通则》第74条规定：集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《物权法》第60条规定属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。由此可知，法律已经对集体土地所有权主体“虚位”问题给出了解决方案，就是“由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”。所以，我们关注的重点不应该是“谁是集体”，而是“谁、如何代表集体”。否则，国有土地也会出现主体“虚位”问题。《土地管理法》第2条规定：全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。现实中很少有人会产生“国家是谁”的疑问吧？ 同样是行使代表权，为什么国有土地所有权的实现方式鲜有质疑，而集体土地所有权的实现方式却饱受诟病呢？原因很简单，就是一方面法律规定农村土地所有权属于集体所有，另一方面又逐步将土地所有权的各项权能让渡于农民。十一届三中全会开始实行“包产到户”和“包干到户”，土地的所有权和承包经营权两权分离，农民被赋予了土地的占有、使用和收益权能；1998年修订后的《土地管理法》规定“土地承包经营期限为三十年”，农民可以在较长的时间内占有、使用并取得土地的收益；2002年《土地承包法》规定“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”；2007年《物权法》不仅将“农村土地承包经营权”纳入物权制度，还规定“承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包”。至此，土地承包经营权具有了相当程度的“排他性”和“永续性”；2013年十八届三中全会要求“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权人股发展农业产业化经营”，这标志着作为所有权重要权能的“处分”权能开始向农民让渡；2015年十八届五中全会指出要“稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转”，而且要“深化农村土地制度改革”。“三权分置”是“两权分离”的基础上，进一步将“承包权”和“经营权”分离，旨在强化农民对土地的“处分权能”。至此，农民集土地的“占有”、“使用”、“收益”和“部分处分”四种权能于一身，已经成为实际上的土地所有权人。近年来，各地农村征地过程中普遍存在的“钉子户”现象，就是农民实际上拥有土地所有权的佐证。农民集体虽然是法律上规定的农村土地所有权人，但只是名义上的主体。名义上的所有权主体与实际上的所有权主体同时存在，必定具有其合法性或合理性。 从合法性来看，农村土地的所有权属于集体，但其合理性受到农民的质疑和否定。一方面，由于集体土地所有权的主体虚位，加之农民法制意识淡薄、维权意识和能力有限，致使土地所有权实际上掌握在少数村委会成员手中，农民的土地权益受到侵害。但这只是农民质疑集体所有权合理性的浅层次原因，要解决这个问题并不难。法律不仅规定了集体经济组织或者村民委员会代为行使集体土地所有权，而且就行使权利的程序也做了具体的规定，只要严格依照法定程序行使权力，“主体虚位”的问题应当不难解决，就像国有土地所有权的实现方式一样。另一方面，自从土地承包到户之后，农民就从根本上开始否定集体对土地拥有所有权的资格，即便是依照法定程序行使所有权也是受到质疑的，这才是农民否定集体所有权合理性的深层次原因。这种质疑是有其合理性的，因为按照法律规定，宅基地也是集体所有的土地，农民只拥有使用权。那么即便依照法定程序，三分之二以上多数集体成员同意的情况下，即使自己反对，自己的宅基地也有可能随时被征收。如果连自己宅基地的命运都可以由一个所谓的集体决定，那农民还有什么私有财产可以得到法律保护呢？所以，我们看到许多农民在宅基地被拆迁时，不惜成为钉子户，甚至以死抗争。虽然这种行为从合法性来说缺乏法理依据，但从合理性来说是具备道理依据的。从合理性来看，农民应当、也实际上拥有土地的所有权，但其合法性受到集体的质疑和否定。在集体来看，从宪法、到民法通则、到物权法、到土地管理法、到农村土地承包法，无一不明确规定农村土地属于集体所有，由集体经济组织或者村委会代为行使所有权。但实际情况是，农民已经拥有了包括占有、使用、收益，甚至部分处分权能在内的土地所有权，所谓集体所有权已经名存实亡，集体已经发挥不了所有权主体的作用，主体利益也受到严重损害。虽然增加农民的土地所有权权能可以更好地维护农民的利益，但合法的集体所有权被架空，法理依据何在。 于是，合法的、名义上的集体所有权同合理的、实际上的农民所有权之间的矛盾成为我国农村土地所有权制度的根本问题。产生该问题的根源是十一届三中全会以来，国家逐步将农村土地所有权的各项权能让渡给农民。农村土地制度改革之前，土地所有权主体同样是集体，为什么没有人提出“主体虚位”的问题，因为那时土地所有权的全部权能都集中在集体手中，农民没有任何主张权利的话语资格，所以他并不关心“谁是集体”；同理，国有土地虽然内涵是“全民所有”，但由于土地并未实际分割到全民手中，全民并不具体行使国有土地的所有权。全民对国有土地的所有权利益通过国家实行的各种社会保障和公共福利实现，全民事实上享有的是“成员权”，因此也没有人提出“国家主体虚位”的问题。 既然集体与农民之间矛盾的根源是农民被赋予了越来越多的土地所有权权能，为什么国家制度安排依然朝着“强化农民用益物权”和“弱化集体所有权”的方向演进呢？“耕者有其田”向来是农民的最基本诉求，也是共产党在中国这样一个农民占人口大多数的国家获得政权合法性的基础。土地革命成功正是满足了农民的这一最基本诉求。而之后逐步将土地收归集体所有，农民生产积极性受挫，农业生产效率低下，农业经济发展迟滞。十一届三中全会开始的农村土地制度改革，将土地承包到户，重新赋予农民土地的使用权，广大农村又焕发了生机。十七届三中全会指出：“农村改革发展的伟大实践，极大调动了亿万农民积极性，极大解放和发展了农村社会生产力，极大改善了广大农民物质文化生活。更为重要的是，农村改革发展的伟大实践，为建立和完善我国社会主义初级阶段基本经济制度和社会主义市场经济体制进行了创造性探索……”十八届三中全会后提出的“三权分置”是农村土地所有权制度改革的又一次里程碑。“三权分置”强化了农民对土地的“处分”权能，不仅有利于土地向农业大户流转，形成农业的规模经济效益；同时通过土地变现收入，为农村剩余劳动力稳定、持续地向城镇转移提供经济支持，有助于实现十八届五中全会提出的“户籍人口城镇化率加快提高”的目标。因此，农村土地所有权逐步向农民转移具有积极而深远的意义。 “强化农民对土地的用益物权”并非国家单方面向农民让渡权利，而是为了满足农民不断增长的利益诉求，顺应了历史发展的趋势。 三、方向：弱化集体土地所有权，强化农民土地用益物权直至赋予其所有权 名义上的集体所有与实际上的农民所有之间矛盾运行的方向有三种：一是强化集体所有，弱化农民所有；二是强化农民所有，弱化集体所有；三是从理论和实践两方面调和集体与农民之间的矛盾，使矛盾双方平衡共存。关于第三种方向上文已经论述，实践中集体和农民之间的利益是相悖的，理论构建的种种尝试都陷入了困境，所以矛盾双方不可能平衡衡共存。我们赞同第二种方向，即强化农民所有，弱化集体所有。但这一解决方向受到部分学者的质疑。质疑的理由总结起来有三点。 一是认为：宪法规定中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，“农村土地集体所有制”是适应我国公有制体制的，简单地否定是不妥当的。[13] 但是，“按照马克思主义理论，所有权是一种法权关系，属上层建筑的范畴。所有制是生产关系的核心，属经济基础。所有权建立在所有制的基础之上，是所有制在法律上的体现。所有制对所有权本质的决定，不是简单机械的决定，而是辩证的决定，是包含着相对独立性和巨大能动性的决定。在公有制的经济基础之上，所有权关系必然是具体灵活的、多种多样的。所以说，公有制有多种实现方式”。[14]“改革开放前我国农村以生产队为基本单位，实行土地集体所有制。这种公有制的实践过程中存在着重大缺陷，它忽视了生产力水平对生产关系的制约作用，不切实际地追求所有制形式上的‘一大二公’，导致了‘大锅饭’和平均主义，反过来阻碍和迟滞了生产力的发展”。[15]马克思明确指出“生产者只有在占有生产资料之后才能获得自由”，根据这一理论，毛泽东在党的七大上就深刻地阐明过：人的独立性、个性、自由和人格，都是财产所有权的产物。[16]农村改革正是从这方面取得了突破，将土地承包经营权赋予农民，极大地调动了农民的生产积极性，实现了农业生产效率的大提高。强化农村土地的私权性质并不能从根本上否定我国社会主义公有制的经济制度，相反可以使社会主义公有制形式更加丰富，更具生命力。 二是认为：忽视集体土地所有权及其利益的实现，过分强化土地承包经营权，以用益物权侵蚀甚至虚化所有权，这种做法不利于集体土地权益的实现，也不利于集体成员根本利益的实现。[17] 我们从理论和实践两方面予以回应。理论上来说，集体所有权是我国农村土地所有权归属的主要法律模式，但这种所有权形式却是为大陆法系民法理论所排斥的。相对于作为罗马法文化和传统体现的“归属所有权”，集体所有权应当被视为一种“功能所有权”，因此，集体所有权形式被采用的目的大多是为了保障共同体成员的生存。考察历史上的集体所有权现象可以发现，集体所有权制度关注的重点并非某个人或者某些人对土地的支配地位，主体及其权利在这一制度框架中不是首要被考虑的因素。对集体所有权形式的采用常常受制于特定的经济条件，是由客观经济状况所决定的。[18]“如果人的生存极大地依赖土地而不是他人的(人力资源)服务以及权利交换产生的价值，这种条件下的生存措施自然倾向于保护土地，而不是保护个人(权利)，这反映了人对资源的强烈依赖，而不是资源利用对人作用的依赖。”[19]但2013年我国农村居民工资性收入占比首次超过家庭经营收入，首次超过50％。说明农村居民家庭收入的大部分并非来自于土地，而是来自于在城市中从事第二、三产业所付出的劳动，这也能说明农村出现大量承包地撂荒的情况，原因就是农民在城市中依靠劳动换取的报酬远远大于土地的收益。基于此，集体所有权的价值基础变得不再稳固。 实践来说，我国农村集体并不是天然存在的，是在土地革命后，由初级社、高级社再到人民公社逐步发展起来的，土地的集体所有权也是一步步从农民手中集中而来的。所以集体和集体所有权本来就带有强烈的行政和政治色彩，某种程度上说是剥夺了农民的土地私有权形成的。现在，国家同样用政治和行政的手段，通过政策和法规将本就属于农民的权利还给农民，又有何不可呢？再者，反对强化土地承包经营权的学者认为此举弱化了集体所有权，不利于集体土地权益的实现，也不利于集体成员根本利益的实现。那么谁是集体？谁的利益是集体的利益呢？现在的集体由于“主体虚位”，也早已不是制度设立之初的“集体”，维护其利益有什么意义呢？如果集体最终代表的就是作为集体成员的农民，那么强化农民对土地的用益物权，不也同时维护了集体利益吗？ 三是认为：集体的所有权被虚化，除了不得买卖土地，农户享有的地权已经是一种“准私有制”的产权结构形式，可谓生成了一种土地新产权。新产权在生长中会面临现实困境和历史问题，构成新产权障碍的一项重要制度遗产便是“耕者有其田”，受损农户所援引的维权话语正是具有强大感染力和正当性的“耕者有其田”、生存权、公平主义等等。[20] 我们认为，为了维护公平正义，维护好广大农民的生存权和发展权，恰恰要深入推进农村土地制度改革，方向就是不断强化农民对土地的用益物权，弱化集体所有权。所谓新产权可能导致农民的生存权受到侵害，失去公平正义，这种观点是杞人忧天，而且有着先入为主的思想：就是将农民天然地视作目光短浅、坐吃山空的群体。逻辑如下：土地所有权赋予农民—农民就会将土地变卖—变现的收益被挥霍一空—地、财两空—失去生活保障—对社会产生不满情绪—社会不稳定。得出的结论是土地所有权一定要牢牢控制在集体手中。改革开放前，土地实行完全意义上的集体所有，农民对土地没有丝毫权利。实际情况是农业生产效率低下，农民连温饱问题都解决不了，请问这是对生存权和发展权的维护吗？改革开放后，正是由于将土地的部分权能赋予了农民，才不断激发农民的生产积极性，使得生产力得到解放，农民生活水平得到极大改善。这难道不是维护生存权和发展全吗？随着市场经济体制的进一步完善，随着城镇化的深入推进，农民不再满足于仅在一亩三分地上获得温饱。一部分农民希望通过土地自由流转成为农业大户，发展规模化的农业经济。另一部分农民希望走进城市，从事二、三产业，过上市民生活。强化农民对土地的用益物权，并将所有权逐步赋予农民正是为了满足这两部分农民的诉求，更好地保障其生存权和发展权。 所谓耕者有其田，也可有两层含义。一是只有将土地所有权的各项权能逐渐让渡于农民，最终使农民享有土地所有权，才是真正意义上的耕者有其田。二是新土地产权制度的实施，使得农民和土地都能实现流动(流转)。那些失地农民在享受了土地流转的收益后，当然不能依然拥有土地。土地所有权和土地补偿，二者只能择其一。选择土地补偿后，再不能主张“耕者有其田”。因为，此时他已不是耕者，当然不应该有其田。赋予农民实际上的土地所有权，可以使其依此主体资格在土地征收过程中享有更强的话语权，获得更大的利益。今后，城乡二元结构的改变，目标是将“耕者有其田”的逻辑转变为“有其田者，耕者”。农民不再是一种身份，而是一种职业。 当前农村土地制度存在的问题并非土地所有权“主体虚位”，而是名义上的集体所有权和实际上的农民所有权之间的矛盾，解决该问题的方向应当是弱化土地的集体所有权，强化农民对土地的用益物权，直至将土地所有权赋予农民。 注释： ①如江西宜黄拆迁自焚事件，山东平度陈宝成系列拆迁事件等。标签：土地所有权论文; 农村改革论文; 土地承包经营权流转论文; 所有权的转移论文; 制度理论论文; 法律主体论文; 法律论文; 农民论文;