21世纪中国城市的再生战略，本文主要内容关键词为：中国论文,战略论文,世纪论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、战略背景：新世纪挑战与城市聚落体系再生
跨世纪的中国正处在城市化全面加快发展的时期，农村城市化、城市现代化、城乡一体化构成了现代社区变迁的主导潮流。展望21世纪的城市发展，众多学者作出乐观的、多彩的预测，主要是：①在国内外城市交流增多的基础上，形成合理有序的城镇体系和区域城市网络，城市在区域经济社会发展中的中心地位更加突出。②城市发展对土地需求越来越大，用地与耕地的矛盾日益尖锐，解决办法在于掌握城市用地的客观规律，用规划方法控制和引导城市用地向正常发展。③城市消费档次出现多层次性，商业零售空间布局逐步向郊区扩展，但中心商业区仍然是城市影响范围最大的居民活动中心。④城市建筑愈将引起重视，现代人将高标准地设计与建设一批具有浓烈文化气息、风格雅致的城市建筑精品。⑤城市发展重点将由住宅建设问题的解决而转化为城市交通问题，进而城市用地结构将发生明显的改观。它表现为：工业与仓储等生产性用地比重将逐渐压缩至合理的比例，如15%～20%，从而适应生产活动与经济增长方式从粗放型转向集约型；道路交通用地比重将有较大提高，达到20%～25%的合理比例，以满足人民生活水平提高之后小汽车进入部分城市家庭的现实需求，使城市行路难的局面有所改观；绿地比重亦有一定提高，达到15%左右的合理比例，以符合国家标准GBJ137-90中规定的城市人均绿地大于等于9平方米的指标。⑥信息化将推动城市体系进一步高级化，城市居民在下一个世纪的生产方式和生活方式将进一步高级化，我国城市文化环境将会有新的起色。⑦开发区将进一步改造提高，成为推动城市发展的主要动力。城市规划的理论和方法更倾向于向实证主义方向发展。（注：根据万艳华：《跨世纪我国城市现代化问题》（《城市发展研究》1998年1期），徐巨洲：《理性看待中国21世纪城市发展》（《城市规划》1998年2期），邓平：《我国城市建设用地的发展历程与前景》（《城市开发》1997年），施兆昌等：《把高品位的城市环境带入21世纪》（《城市开发》1997年）等文综合归纳。）
在城市现代化的浪潮冲击下，迫切要求我们的城市管理从战略理念到管理目标、路径选择均应发生较大的调整，以更加适应未来的挑战。为此，笔者提出当前的新城市发展战略目标是体制的创新和环境形态的更新，实现由传统城镇聚落向现代化都市体系的“再生”。
“再生”意味着从近化工业中诞生出大量传统城镇，应该在现代化的洗礼下，实现体制的转轨、产业结构的升级、空间结构的重组、城市文化的创新繁荣，进而犹如“凤凰涅槃”一样建立起一大批与东方文明相称、与国际化相应的新型都市群体。围绕这一新阶段的新目标，我们将城市再生战略作如下进一步的分解勾勒（如表1）：
表1 城市再生战略系统构造
在这一城市管理战略系统中，实现城市的“形态更新”与“管理创新”是基础方式、又是发展动力；“可持续发展”是新管理方式的必要手段和过程特征；“发展质量”是城市管理水平提高的效益标志，也是新管理战略的初级目标，这三个管理子系统运行的共同目标都是努力实现传统城市体制、格局及其形态的更新——城市再生。
二、战略方式：现代城市更新与创新
城市再生要求久已习惯了工业化和计划性运作的城市，在21世纪的历史条件下实现城市发展形态的整体“创造性转换”，其中带有基础性、动力性和战略方式就是城市布局、空间结构的现代化更新和城市管理机制、体制的现代化创新。
1.城市更新体系与工作建议
这里讲的更新内涵包含了城市社会、经济、政治改革乃至都市形象重塑的多重功能与目的。诸如，通过城市更新，改善社区公共设施和生活环境、增加住宅供应、消除城市管理死角、克服贫困导致的社会问题，更新城市机能、创造就业机会、改造政府财政结构、增加公共投资、振兴中心城市活力，促进公众参与管理，进而改善城市的管理水平和管理形象等。城市更新战略因其广泛复杂的内容，必然还体现为一系列相应的政策、法规、方案、措施和社会行动，也构成了一个城市更新的战略系统(Urban renewing system)，这一战略可如表2所示：
表2 城市更新的战略系统
城市更新自上世纪70年代在欧美兴盛以来，已发生了一系列的演进和战略转变，主要表现为：①开始重视城市更新的社会经济意义。规划与设计从单纯的物质环境改造规划转向社会、经济发展规划，并与物质环境改善规划相结合，以此来构建综合的居住区更新规划。②可持续发展思想成为社会共识。这一思想逐渐被参与更新的各方所接受，今后的城市更新必然将更多地注重住房建设和社区的可持续发展。③城市更新的方式从大规模的以开发商为主导的剧烈的推倒重建方式，转向小规模的、分阶段的、主要由社区自己组织的谨慎渐进式改善。④“人本主义”思想在社会经济生活中复萌，城市更新的影响与日剧增。城市更新更加注重人的尺度和人的需要，从大规模贫民窟消除转向社区环境的综合整治、社区经济的复兴以及居民参与下的社区邻里自建。（注：参见方可：《欧美城市更新的发展与演变》，《城市问题》1997年第5期。）
根据我国城市发展的实际情况和城市再生战略目标，结合国际上城市更新的经验教训，我们认为当前我国城市管理亟须做好以下工作：首先，及早研制不同地区类型的城市更新战略与政策，从而及时地提出与加速城市化、城市现代化需要相适应的城区重建、整修复新或保存维护的对策措施。
其次，及时收集城市资料，建立完备的城市更新资料体系，这是选择更新区域和拟定更新计划的科学依据、工作前提。
第三，筹建城市更新的管理机构和资金筹集组织，为城市更新的启动作好物质准备。
第四，研制有关城市更新法规，开展舆论宣传，鼓励市民参与，为城市更新的顺利实施奠定社会和心理基础。
2.城市管理创新策略
与城市再生战略相配套的城市管理创新，主要应从制度创新、组织创新层面促进现代城市的管理体制与机制的改进。城市管理者要率先转变发展观念，充分认识到未来科学技术特别是高新技术对经济社会的发展、对人民生活质量的提高可能产生的巨大影响，真正把管理方式转变放在经济、社会发展的关键地位，使经济建设和社区发展动力真正转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。当前亟须通过一系列制度创新措施，确立并推进科技在我国城市再生中的主导战略。
(1)建立决策民主化、科学化程序。各项城市建设重大决策的出台，都必须遵循一定的民主化、科学化程序，确实保证科技专家们的参与，逐步建立和完善专家决策咨询系统以及信息分析支撑系统。
(2)制定区域性政策法规。加强对重大高新技术产业化工程的组织实施，为城市标志性建设、重点工程建设、城市更新实践等提供管理的保障。
(3)出台有效的保障措施，鼓励地方和企业自筹资金、自组人才，进行社区自治及社区教育，推进社区经济、社区文化的繁荣。
(4)创建科学的人才培养制度。人才是城市科技进步和经济社会发展中最重要的资源，因而建立一套有利于人才培养、完善和激励机制是非常必要的。其中，科技人才的培养和使用也是不容忽视的重要方面。从现代化的需要来看，我国不少城市管理体制仍存在与市场经济不相适应的问题。我们必须加大组织创新的力度，在多级体制、机制的管理优化中实施城市再生和创新方案。为此，我们建议：
①根据城市经济社会以及生态发展的跨世纪战略和市场经济的客观需要，合理配置城市资源，改善现有管理体制格局，以进一步满足城市创新发展的人力资源需要。
②调动一切可利用的组织资源，鼓励跨地区、跨行业部门发展全体合作，加强不同城市之间、部门之间、管理人员之间的合作与交流，积极推动与海外科研机构和科技人员的交往合作，从而促进我们的“科教兴市战略”、“城市可持续发展战略”汇入全球高科技时代的洪流。
③抓住经济结构调整的大好机遇，积极推动社区第三产生的发展，鼓励省属以及各市县管理机构各部门主动推广自己的社区形象、科研产品，积极发展各类管理和服务中介、技术咨询、企业诊断服务等产业。与此同时，进一步完善技术市场，强化应用技术的开发和推广，促进城市机体的灵活性与自组性，解决城市经济、生态协调发展中的重大和关键技术问题，加快推进传统城区的再生性发展。
三、战略原则：现代城市的可持续发展
城市再生作为推进城市管理现代化的战略思路绝非城市发展的最终目的，它的实施也必须贯彻可持续发展的精神原则，真正做到以“可持续性”为该战略的过程特征。因而，我们将可持续发展视为城市再生战略的一个重要组成部分。
在现代科技高速发展的同时，与人民生活息息相关的城市社区持续进步日益为国际社会所重视。在1976年联合国人类住区大会通过的《温哥华人类住区宣言》中便提出：改善人类生活质量是每个人类住区政策的首要目标，即首先是满足人们对食物、住房、洁净水、就业、卫生、教育、培训、社会安全等基本需要。由此可见，我们所着力推进的城市发展不仅仅指区域的整体规划、资源开发以及城市公共管理和硬件设施的配套建设等，它还包含一个内在发展质量逐步提高的深层次目标。
从城市可持续的角度来看，高新技术的推广和运用，无疑也是城市再生的主导和动力因素，新型建材的产生、电脑的普及、还有医疗技术的提高等，无不为城市社会的发展提供了强大的推动力。针对在城市新管理战略中的主导地位，除了做好生态规划、生态维护和生态再造等管理之外，当前还亟须落实好一系列的管理行动创新。
这里说的行动创新包含两方面的内容：一是迅速地将“科技兴市”战略贯彻落实到各地城市经济、社会发展的具体方案之中；二是行动中坚持以城市区内各要素优化组合、协调发展为目标，以市场和社会需求为导向，以科技进步为动力，体现改革和锐意创新的精神。当前着力采取的主要创新行动方案有以下几个方面：
1.尽快制定城市科技发展中长期规划。各地应根据自己的实际情况和发展需要，制定近期及中长期的科技发展规划。规划中应突出重点，坚持做到有所为，有所不为。
2.结合管理体制改革，科学调整行政区划，促进城市的可持续发展。当前，我国一些大中城市存在的郊区包围市区的行政体制已不能适应形势的需要，严重制约着城市经济发展。通常的调整办法是取消郊区建制，按照有利于经济联系和城乡一体化原则，引导郊区走向城市管理，将环形郊区解体，形成放射状的空间格局，这对城市的可持续发展具有重要意义。
3.不断加大科技投入。首先，要努力持续地提高地方财政对科技发展的投入，每个投入份额应有硬性规定；其次，制定必要的政策措施，鼓励城区内各个企业、甚至个人增加对科技的经费投入；再次，要采取措施，积极吸收国内外的科技贷款，推进本市区的科技进步；同时要大力扶植高新技术产业。
世界银行在联合国第二次人类住区大会期间，散发了一份题为《建设21世纪的适于居住城市》的报告，提出现代城市只有适于可持续居住才能发展的思想和政策主张。这一主张的基本出发点是可持续性既是发展的基础和前提，也是发展的终极目的。在世界经济科技一体化日益发展的今天，只有适于可持续发展和管理良好的城市，才能吸引外来的资金与项目，也才能有更多的发展机会。
四、战略效益：现代城市的发展质量
如同生态质量、生活质量日益受人重视一样，城市发展质量也受到城市管理者和各个居民的重视与认同。作为一项新的管理理念，城市发展质量追求的是一种实质性社区文明进步，它更加注重城市社区人与都市生态、生物圈各项要素的协调发展。因此发展质量既是城市再生战略的管理核心因素，又构成城市可持续发展的推进基础，是城市再生战略实施评估的效益标志。
《美国城市文化》刊物在研究未来50年环境与变化时，曾经对全球16个著名城市进行“城市宜人程度”的评估，共列出23个项目，分别进行评分。归纳起来可分为如下几类：
1.良好的自然条件及其利用。包括有美丽的江河湖海等，大的公园（公园群），树丛，富有魅力的景观，洁净的空气，非常适宜的气温条件等等。
2.良好的人工建设。有杰出的建筑物，清晰的城市平面，宽广的林荫道系统，美丽的广场（广场群），艺术的街道、喷泉等。
3.丰富的文化传统及设施。有杰出的博物馆，负有盛名的学府，重要的历史遗迹，多种图书馆，美好的音乐厅，琳琅满目的商店橱窗和街道艺术等。
4.可以满足多种游憩需求的大游乐场，多样化的邻里，提供的生态质量和生活质量等。上述各项标准的划分，未必完善与科学，但它却从发展质量的视角，给我们以有益的启示，即在当今世界增强国际竞争力的角逐中，城市宜人化形象和发展质量也应成为城市增强竞争力、走向新时代的需要标志。
总体来说，当代城市发展质量公认的内涵可以概括为五个方面：
①具有高效益的转换关系，该系统的有效运行是以合理的产业结构和各产业的发展深度为基础。②形成高效率的流转系统。以现代化的城市基础设施为骨架，为物流、能流、信息流、价值流和人流的畅通创造条件，加速各流的有序运转，减少或控制经济损耗和对城市的污染。③提供高质量的生态环境，高效、安全、健康的公共文化环境。适度的人口规模与城市规模，完善的法律制度及其执行高效的管理功能。④构筑多功能、立体化的绿色系统，在更大程度上发挥其调节城市温度、空气，美化城市景观和提供娱乐、休憩场所的功能。⑤必须具备一个高文明的人文环境系统。应具有发达的教育体系以提高人口素质。它既是一个智力支持系统，又是一个现代文明的动力系统。成年人受教育的程度至少在高中以上，其中受过高等教育的人数占50%-60%。应具有良好的社会风尚和井然的社会秩序、丰富多彩的精神文化生活、先进的医疗设施、和谐的社区人文环境和方便的服务网络。（注：参见柳中权、张宁：《城市评估标准、发展规律及其借鉴》，《城市问题》1997年4期。）
为了接近这些主要标准，不断提高我国各类城市的发展质量，我们认为必须在制定科学的发展战略、确立科学的发展质量评估指标体系基础上，进一步处理好当前城市管理中的各项关系，以促进城市建设和人民生活质量各要素的协调发展。
首先要处理好当前工作与长远发展的关系。21世纪初既是我国城市完成“十五”计划的关键时刻，又是从小康向现代化目标过渡的转折年代。抓城市管理工作的长远发展要做到现实工作重点和中长战略的配套协调。近期工作必须兼顾长远利益、综合效益，各项管理活动都应有目标、有思路、有项目、有机制、有建设、有落实。管理进度要同全市的各项工作进度基本同步，略有提前。
其次，要处理好改革、发展与稳定的关系。在城市改革步入攻坚时刻，必须把稳定放在压倒一切的地位，化解社会矛盾，满足群众的合法利益，通过社会稳定来维护政治稳定。
第三，要处理好城市建设重点突破与城市管理全面推进的关系。要以点上的突破带动全面的推进：一是以建成或基本建成一批重大基础设施项目为突破，推进城市更新建设项目的顺利实施；二是以城市管理和环境建设的工作重点为突破，推进城市整体管理水平的提高；三是以公用事业的扭亏为突破，推进全系统行业改革、企事业单位改革的不断深化；四是以发展高新技术及其产业化为突破，推动整个城市建设和管理工作科技含量的提高、发展后劲的增强。提高工作效益和质量，实现城市管理水平的现代化。
第四，处理好城市政府管理机构与社区基层组织的关系。这一问题的实质是转变政府职能、转变管理作风，通过提高行政效率、改善服务质量，确保优质、高效地完成各项城市管理目标。
第五，要处理好城市空间扩展与土地节约合理使用的关系。据有关专家分析，我国城市的近期发展布局仍将继续“向单中心形态发展，由内向外‘摊大饼’式的圈层结构将延续到2030年以后”。[4]然而我国又是个土地资源极为珍贵的国家，因而提高城市土地的空间使用效益是提高城市发展质量的关键性内容。在城市管理体制改革中，要变“土地双轨制”为“单轨制”，将生产经营性的划拨土地纳入有偿使用的轨道，盘活城市存量土地。随着城市管理体制改革的深入，实行土地使用“单轨制”，对企业转制、避免国有土地资产收益流失、优化城市土地资源配置、促进城市形态更新、体制更新及其发展质量提高都有着积极的作用。