社会保险管理模式的比较研究和改革建议，本文主要内容关键词为：社会保险论文,管理模式论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过1995年社会保险管理机构的合并调整，深圳成为全国第一家实行对社会保险项目（除了失业保险之外）进行集中统一管理的城市，新成立的社会保险管理局属于政事合一的机构，实行垂直领导，各区设立社会保险管理分局，由市局领导。市局按照社会保险项目设处，分局按照社会保险项目设科，基本上按照行政隶属关系缴交社会保险费和申请、办理社会保险待遇。这次机构改革加强了政府对社会保险工作的管理，改变了社会保险分散和多头管理格局，避免了管理职能的交叉重叠，实现了管理体制的统一，提高了社会保险的地位，初步理顺了社会保险管理体制，健全了社会保险机构。
然而，以什么样的组织形式设置社会保险管理机构不仅对深圳而言，而且对全国而言都是一个新课题。笔者拟在对德国社会保险模式研究的基础上，对进一步完善我市社会保险管理体制提出改革建议。
一、德国自治管理模式
德国社会保险行政机关与社会保险承办机构是完全分开的。联邦政府劳动与社会事务部是政府管理社会保险的最高行政机关，联邦政府设有社会保险管理监督办公室作为具体的管理部门。该办公室隶属于劳动与社会事务部，但不同于劳动与社会事务部的内设机构，有相对的独立性。该办公室有350名工作人员，是公务员。
德国社会保险承办机构按照社会保险项目设置，其与众不同的一个显著特点是自治管理模式。德国设置专门的养老保险机构承办养老保险，设置专门的医疗保险机构承办医疗保险，无论是养老保险，还是医疗保险在全国都不是由一个机构来负责，而是由多个不同的机构来承办。这些机构设置的原则，主要是按照参保人的职业或身份来组织，即全国不同身份的人参加不同社会保险机构开办的专门社会保险项目。
德国主要有29个养老保险机构负责全国的养老保险工作，即：
1.一个联邦白领职员养老保险局（BFA）。 这是一个中央集权式机构，总部在柏林，共有职员2.5万人（其中有2千人是学生和学徒， BFA有自己的专科大学），其中在总部工作的有2.2万人，另外3千人在全国各地区办公室工作。 全国所有的白领雇员的养老保险由该机构负责，BFA的参保人有2,300万，退休人员有800万。BFA的总部机构设置如下图：
2.二十三个蓝领雇员养老保险局（LVA）。 这些机构在全国各州按照地区设置，例如在最大的州——巴伐利亚州有五个LVA。各个LVA互不隶属，各自负责本地区蓝领雇员的养老保险。关于蓝领雇员的养老保险法律颁布于1891年，关于白领雇员的养老保险法律颁布于1911年，因此LVA在成立时间上比BFA早。
3.其他养老保险机构。主要有联邦铁路职工养老保险局、联邦矿工养老保险局、联邦海上和渔业作业人员养老保险局、以及农民养老保险基金（非强制性参加）和艺术家促进基金。医疗保险是德国采取的最早的社会保险项目，医疗保险立法始于1883年，生效于1884年。该法确立的三个基本原则一直生效至今，即：①平等享受待遇，与个人身份无关；②缴费与工资挂钩，与风险无关；③公法规范下的自治管理组织。
德国共有19个联邦医疗保险承办机构，主要有AOK （大众医疗保险公司，参加者主要是蓝领工人、退休者）、Barmer（主要针对白领雇员）、技术人员医疗保险公司等。德国医疗保险机构与养老保险机构的一个显著不同是，养老保险机构的工作人员大部分是公务员，而医疗保险机构的工作人员都不是公务员，其保险机构更象企业组织。医疗保险机构在全国设置的分支机构要比养老保险机构多得多，公私医疗保险机构在全国设置的具有法人资格的分公司有1,100家之多，十分深入基层。为了避免多个机构收缴社会保险各项目的缴费，德国规定所有社会保险缴费由医疗保险公司收缴（主要是考虑历史原因，因为医疗保险建立早，已有一套收费系统，不必每个机构都搞一套），然后由医疗保险公司按月将缴费划拨给其他社会保险机构。医疗保险经过1995年的改革，从而打破了参保人选择医疗保险公司的限制，允许人们自由选择医疗保险公司，其目的是在医疗保险公司之间造成一定的竞争，以改善服务和控制费用上涨。
德国社会保险机构的所谓自治管理，其含义是参保人通过选举产生自己的代表组成社会保险机构的最高决策和管理机关（理事会），实施对社会保险机构的管理，如选举社会保险机构的总裁，通过社会保险机构的报告等。养老保险机构的选举是雇主和雇员分别选出自己的代表，医疗保险不分雇主和雇员。当选的代表不从社会保险机构领取任何薪酬，只是出席定期会议的交通费和住宿费等由社会保险机构报销。理事会一般六个月开会一次，常务理事会（每个常务理事要负责一方面的工作，如预算、人力资源等）每月开会一次，会期一般1到2天。当选的代表主要是政治家、工会领导人和专家等。下面以BFA为例， 分析自治管理模式
由上可知，德国的自治管理模式实际上是让社会直接参与管理，而政府退到幕后，通过间接监控方法管理社会保险，如审查和批准社会保险机构的报告和建议，调查社会保险机构的活动等。当联邦劳动与社会事务部与BFA有不同意见时，一般不会直接采取行政命令手段，因为BFA的理事会不受劳动与社会事务部的领导，而是以建议的方式表明他们对某一问题的看法和态度，如不同意BFA提高缴费率的要求， 他们会提出诸如裁减机构和人员、售卖固定资产等，BFA 如不同意劳动与社会事务部的意见，就会采取立法或开支预算手段迫使BFA接受他们的意见。
在德国自治管理模式下，政府是小政府，社会保险机构和参保人承担了主要的责任，因而管理比较有效率，如BFA 的行政管理所有开支只占缴费总额的1.6%，LVA为2.2%，医疗保险机构为5%，这是因为医疗保险缴费工资的上限（即封顶）要比养老保险低，只为养老保险的75%，收入就会少，以及医疗保险机构负有收缴基金的任务等，因此管理费用提成比例相对要高一些。除了以上的机构之外，德国还有社会法院受理社会保险等方面的诉讼。另外，在比较大的城市设有社会保险局，隶属于地方政府，该机构实质上只是一个咨询和代办机构，主要工作是宣传介绍政策，发放表格，指导填写，代理送达，通告错误等，向市民提供便利。
二、英国集中管理模式
英国的社会保障是由一个机构统一管理的，内阁设有社会保障部负责社会保障项目的发展、维持和给付，以及负责儿童供养。国家负责社会保障事务的职位有：
1.社会保障国务大臣和妇女部长。该职位全权负责社会保障事务，在所有主要事务方面起领导作用，同时担负妇女部长的角色。
2.社会保障和福利改革国务大臣。该职位负责长期规划，项目变动，待遇计发，基本开支检查，失去生活能力待遇，工作激励和贫困问题。
3.负责上议院的助理国务大臣。该职位负责决定和申诉，儿童福利和单亲家庭福利，无子女家庭福利，儿童供养，无工作能力福利，失去生活能力者生活补贴和照顾补贴，因病失去工作能力补贴，独立生活基金，严重伤残补贴，工业伤害，战争养老金等。
4.负责下议院的助理国务大臣。该职位负责错误纠正，支付方法，职业和个人养老金，国家养老金，未亡人福利，国家保险缴费征收，政策废除，法定生病待遇，法定生育待遇。
5.负责下议院的助理国务大臣。该职位负责找工作者补贴，收入支持，家庭贷款，住房福利，免税福利，社会基金，贫困和低收入事务，康复福利，信息技术服务。
6.负责下议院的助理国务大臣。该职位负责妇女事务。
英国社会保障部由总部和五个具有较大独立性的执行局组成，其机构结构如下图：
国务大臣们负责决定政策、工作重点和目标。常务次长和总部的工作人员在社会保障政策的发展和执行方面支持国务大臣们，并提供建议。总部的职能主要有：①在政策发展、解释、辩护、维持和评估方面支持大臣们；②组织协调部内管理；③向部内及卫生部提供法律、统计和分析服务。
五个执行局负责政策的具体执行，是相对独立的，有独立的财政预算（尽管与部预算是绑在一起）。局机关不与总部在同一地，有自己的一套机构系统，每局局长负责本局的管理事宜。五个局的职能如下：
待遇计发局负责支付各项社会保障待遇。该局是社会保障部最大的局，负责管理和支付超过20项的社会保障待遇。该局有64,000名全日制工作人员，15,000名半日制工作人员。每年向2,000万人支付850亿英镑的待遇。每年要处理1,200万宗待遇申请和作出10亿宗支付。
缴费征收局负责征收国家保险费。该局实行局长领导下的管理委员会负责制，管理委员会由七名成员组成，其中两人为非执行委员，来自其他部门，如国内税务总局，以保证各部门之间的相互沟通。该局大约有7,000名工作人员，其中33%在全国各地区办公室工作。 该局负责保持超过6,000万人的缴费记录，120万雇主、240 万独立开业人士和超过550万养老金领取者的资料。
信息技术服务局负责向全部提供计算机服务。
儿童供养局负责弄清楚哪些家庭需要儿童供养福利。
战争养老金局负责支付战争养老金。
所谓独立法定机构是指负责对社会保障部的工作领域独立进行监督的机构。这些机构是独立仲裁庭、中央裁判庭、社会基金独立审查署和养老金申诉调查办公室。
首先，英国社会保障模式是一个统一的管理模式，实行一个机构统管模式，有些方面实行了简化，如缴费只有国家保险费一项，包括所有项目。其次，在部内实行了严格的分工，总部管政策，各执行局管操作，执行局按基金的进出和特别对象设立，不至于发生职能的交叉。第三，独立监督体系比较完善。
三、美国独立机构管理模式
美国管理社会保障事务的机构是社会保障总署。该署在美国机构编制序列中属于独立机构，不隶属于任何行政部门。总署最高领导是总统任命的三名委员，其中一人是主任委员。美国社会保障项目一共有八项，即：①养老保险；②遗属保险；③失去生活能力保险；④老人、残疾人和肾衰竭患者的住院和医药保险；⑤矽肺病福利；⑥补充保障收入（主要是提供福利给低收入老年人、残疾人和眼睛失明者），⑦失业保险；⑧公共援助和福利帮助（这包括对有孩子的贫困家庭的资助、医疗资助、生育和儿童健康服务、儿童供养强制、家庭和儿童福利服务、食品券、能源补助）。这其中的1—6项是联邦政府管理的项目，7—8项是联邦协助、以州管理为主的项目。社会保障总署负责的项目是养老保险、遗属保险、失去生活能力保险（OASDI），以及补充保障收入（SSI）。1996年，社会保障总署向超过5,100万的受益人发放了3,700亿美元的待遇。
社会保障总署实行垂直领导体制，总部设在马里兰州巴尔的摩市，全国按大区设立分署共有10个分署，分署之下设地区办公室，全国共有1,300个地区办公室，整个系统共有工作人员67,000名。 如亚特兰大分署管辖美国东南部佛罗里达州等八州事务，下辖254个地区办公室，4个电话服务中心和9个失去生活能力鉴定中心。 波士顿分署管辖东北部马诸塞州等六州事务，下辖73个地区办公室，1个电话服务中心和7个失去生活能力鉴定中心，共有工作人员1,700名。 西雅图分署管辖西北部阿拉斯加州等四州事务，下辖56个地区办公室，2个电话服务中心和6个失去生活能力鉴定中心，共有工作人员1,600名。 芝加哥分署管辖中西部伊利诺伊州等六州事务，下辖216个地区办公室，7个电话服务中心和9个失去生活能力鉴定中心。
社会保障总署在成为独立机构之前隶属于健康和国民服务部。美国八个方面的社会保障项目，部分是由健康和国民服务部负责管理的，主要是医疗保险和社会福利。该部有关社会保障的机构主要有：①医疗健康财政局，负责管理两个政府医疗健康项目，即老人和残疾人医疗保险（Medicare）和低收入者的医疗补助（Medicaid）。医疗保险向3,700万老人和残疾人提供健康保险，医疗补助是联邦和州共同负责的项目，所覆盖的范围为3,600万低收入者，其中包括1,700多万儿童。该局有雇员4,100人。②儿童和家庭局， 负责向贫困的儿童和家庭提供服务和补贴。该局执行的福利项目为联邦和州共同管理的项目，有60项，每年向1,200多万人提供援助，包括840万儿童，80万学前儿童，该局建有基金支付贫困家庭的儿童医药费，以及防止对儿童的家庭暴力等。该局有雇员1,800人。③老人局有工作人员175人。主要负责向老人提供食品、交通和家庭服务，以使老人能够维持独立生活。该局每年向老人提供2亿4千份饭。
由于美国是实行社会保障税的国家，社会保障税由税务部门征收，社会保险机构实质上只是待遇给付机关。
四、改革深圳市社会保险管理机构的建议
深圳市1995年的社会保险机构改革，非常成功地实现了社会保险的垂直管理和社会保险项目的相对集中管理，这是符合社会保险自身性质的，也与国外的做法相一致。但是也应当看到这次机构改革也有其明显的不足之处，主要是：
1.市局政事不分，集中了大量事务性的工作，如基金的收缴，外地劳务工的退保（每天在社会保险局楼下排成长龙），养老金的给付，看病住院审批和医疗费用的报销，以至于同医院签定合同（相比而言，卫生局就要超脱些）等等。这不仅使局领导们陷入大量的事务性工作之中，也使得许多矛盾上移到市局，使市局成为矛盾冲突的一方和焦点所在，难有回旋协调做工作的余地，难以起到宏观行政调控的作用。比较英国的集中模式，其社会保障部国务大臣和总部就能抽身于事务性工作之外。
2.没有按照专业化分工的原则设置分局，结果是市局养老、医疗、工伤、基金收缴一大摊，分局也是养老、医疗、工伤、基金收缴一小摊，不仅造成专门业务的分割和人力的分散，也造成适用规范不统一的问题，这种格局还难以使市局从事务性的工作中脱身出来。西方国家社会保险管理体制无论是集中模式还是分散模式，在具体政策执行（操作）机构设置上都是遵循专业化分工原则的。
3.在机构设置上有缺陷，主要是没有精算、统计和社会经济形势分析部门，而这项工作是全部社会保险政策的基础所在，这项工作应是一项经常性的工作，而不能是“临时性”的事情。德国BFA 有经济学家职位近20个，英国社会保障部有专门的精算部门，并设有首席精算师职位，美国社会保障总署设有研究、评估和统计办公室以及精算办公室等。研究，评估和统计办公室的工作主要是提供历年统计数据资料和养老、遗属和失去生活能力保险以及补充保障收入的分析研究。该办公室每季和每年都要出版统计报告，并且负责保存历史和现在的与社会保障相关的资料。精算办公室的中心职能是对将来待遇支付能力和将来税收征收之间的平衡进行全面的检查评估，其他重要职能包括：提供改善社会保障项目财务状况的建议，监督和评估关于改变养老、遗属和失去生活能力保险项目的方案的费用支付影响。精算办公室的工作还包括广泛研究短期和长期人口和经济发展趋势，死亡率和生病率分析，向国会和社会公众提供社会保障项目财政研究，以及为国会有关社会保障立法的制定和修改提供财务影响的证明报告等。目前深圳市保险部门的精算和统计力量是十分薄弱的；远远不能适应社会保险工作的需要，社会保险立法不能被提上议程的一个很重要原因，我认为就是不能提供精确科学的精算统计数据和模型，这种状况迫切需要改变。
其他如没有专门的申诉部门，不利于保护参保人的权益，特别是当参保人享受社会保险待遇的权益被侵犯时会得不到应有的保护。目前虽然有监察大队，但其职能主要是对参保单位迟交、少交和不交社会保险费以及冒名就诊等的监察，即属于对系统外的监察，而对系统内对参保人权益处理不当的问题没有专门的纠正设施。社会保障机构所作决定的正确率，美国社会保障总署的统计显示，养老和遗属保险为99.9%，补充保障收入为95.7%，失去生活能力鉴定为96.6%。1996年，美国社会保障总署接待和受理各种社会保障投诉和申诉案51万1千宗。 欧美国家在保护参保人权益方面的设施是比较完备，既有来自系统外的专门设施，如专门的社会法院，也有来自系统内的设施，如美国社会保障总署内设申诉办公室。申诉办公室的工作人员由行政法法官组成，不隶属于分署，独立作出决定，例如在亚特兰大分署所辖区域内有31个申诉办公室。这些地方的一些作法值得我们借鉴。
笔者认为，深圳市社会保险体制改革尚须进一步深化和完善，在保持上一次机构改革的成果的基础上，可从以下几方面着手完善社会保障系统：
1.把所有的社会保险事务性工作从市局中分离出来，改社会保险局为社会保障局。这是因为从政府的管理角度出发，社会保障是一个不可分割的整体，随着市场经济建设的深入，政府的公共事务开支将越来越庞大，需要有一个部门统筹规划和协调社会保障各项目之间的关系和政策，不至于发生“打架”和浪费现象。如西方国家社会保障体系基本上由社会保险和社会救济两部分构成，没有社会保险，就可以享受社会救济，二者之间有着极其密切的关系。但这并不意味着所有的社会保障工作都要转移到社会保障局，如失业保险仍可由劳动部门承办（这在西方国家不乏其例），社会救济仍可由民政部门承办，然而社会保障各项目的发展、总的政策等一定要有一个部门统筹兼顾，合理安排，以及建立健全资源共享系统（如统计、精算和预测）等。
2.按照专业化分工的原则重新设置分局，将现有的五个分局分别调整改造为基金收缴分局、养老保险分局、医疗保险分局、工伤保险分局、生育和儿童及中小学生医疗健康保险分局等。以市局现有的相关处为主体组建，现有分局的相关科调整到新的专业分局之中，变分散为集中，强化专业服务能力，提高业务水平和服务质量。
3.在新设立的社会保障局中增设精算和统计分析处，加强基础和科学预测工作，以及申诉调查处，完善参保人权利保护体系等。
4.加强社会保险咨询工作，健全社会保险咨询体系，可成立社会保险咨询委员会，广泛吸收社会各界人士参加，特别是参保单位和参保人的参加，使之活动经常化和制度化。这一方面可增强社会保障政策制定过程的科学化和民主化，另一方面又可以减少和消弭许多不必要的社会矛盾，引导人们关心和支持社会保险事业的健康发展，正确看待和理解社会保险工作的难处，促进社会稳定。
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