试论国防预算配置财权和事权的统一性
●张雪莹
摘 要： 目前，在国防预算配置过程中，出现了财权与事权不对称的情况，这严重阻碍了预算执行的约束性和严肃性。文章从国防预算配置全过程入手，提出了国防预算配置财权和事权相统一的措施。
关键词： 国防预算 财权 事权统一
国防预算是指经国家法律机关批准的、在一定时期用于国防的经费开支计划，其一般包括军事开支、国防科研费、国防基本建设费、后备力量建设费等主要类别。国防预算配置，是指按照国家军事战略方针、军队建设发展总体规划的要求，对国防财力资源所作的分配与安排。国防预算配置科学与否，首先取决于采取与事权架构是否合理，资金配置与任务要求能否统一，其关系到国家安全发展方针、军队建设发展成败，进而会影响到一个国家的安全和综合国力的提高。要想对国防预算进行合理配置，就需要充分考虑其财权和事权的统一性。具体来说，需要从以下几个方面进行努力。
一、确定国防预算配置财权和事权统一性目标
我国国防预算配置在长期计划经济体制影响下，财权相对集中；随着国防财政体制的改革，财权逐步实现了下放。军队体制编制重构后，过去多渠道的国防预算配置方式得到了规范和整合，国防财力配置与军事建设总体规划难以落实、重复建设、重复购置、机构重叠、协调艰难等情况得以改观。然而，当前国防预算配置就适应并支撑军队未来建设发展仍面临诸多问题。传统国防预算的重点在于对资金进行分配、控制，以保障其使用的合规性。随着现代预算制度的发展和全面预算管理理念的普及，预算职能逐步向规划计划、综合协调、提升产出效益和支撑战略实施方向拓展，预算配置更加强调需求牵引和目标导向，管理重点从资金转向资金与任务的结合。与此同时，“军委管总、战区主战、军种主建”格局下，传统的国防预算配置财权事权架构难以适应新的作战指挥与管理建设要求，资金与任务难以统一，这在相当程度上造成财力资源分散，弱化预算调控与约束机制，增加了国防预算归口管理和监督控制的难度。
经过现场勘察，-8米层未发现有接地电阻测量预留点，与图纸不符，可以从-4米平面图发现4路来自-4米的接地线进入-8米层
国防预算配置最终目标是整合军队财务改革内容、融合技术制度、优化配置财力资源，提高财力资源配置的效益和效率。为了实现这一目标，在对国防预算进行合理的配置过程中，需要正确处理财权和事权的关系，实现财权和事权的统一性目标：从事某一事务的目标责任划定了相应财力资源的配置方向，不同事权对应不同财权；预算配置的作用对象并非独立的预算资金，而是与特定任务相结合的资金或与完成特定计划目标相对应的任务及资源；事权决定做什么，财权决定拿多少钱去做。需坚持以事定支的原则，确保财权和事权的相统一，合理划分事权的层次，也就是说既要注重“合”，也要注重“分”，合理规划经费支出，明确财权与事权相统一的整体性目标，为建立财权和事权相统一的机制奠定基础。
二、健全国防预算配置财权和事权统一性制度
实现国防预算配置财权和事权相统一目标，必须有相应的制度做保障。国防预算配置从经济学角度分析可以说是一种制度安排，依靠这种制度安排，军事财力资源配置才得以顺利实现。从制度经济学的角度讲，制度安排的效率取决于正式规则和非正式规则是否完善，以及制度的实施机制是否健全。也就是说，不但必须制定完善的正式规则和非正式规则，而且必须建立完备的实施机制，以确保预算配置高效率。完善的法律法规能够保障、促进、规范并调节国防预算配置活动整个过程，使得预算配置过程中实现财权和事权相统一有法可依，有章可循，从而实现其在提高预算配置效率方面的作用。当前，我国国防经费相关法制建设发展已取得了很大的成绩，并为建立科学有序的国防经费管理体制和运行机制奠定了基础。然而，相比其他领域，国防预算配置财权与事权相关的法律法规还相对较少，更未形成完善的制度体系，这又造成国防预算配置过程中相关预算主体职能权力重叠、预算软约束、难以向国防任务目标聚焦等一系列问题。为此，必须在财权和事权相统一方面进行建立、完善和加强制度建设，使法规制度在国防预算配置上对财权和事权的统一性充分发挥保证作用。
三、建立国防预算配置财权和事权统一性模式
式中：B、C、D为最大值为1的随机函数的绝对值；ki=(i/10)，i=1, 2, 3, ……, 14；A按式(19)取值。
四是整体评价，瞄准绩效目标。配置评价机制既是军事经济发展的客观要求，也是提高军队经费管理水平、实现军队财务管理科学规范的必然要求。这里的绩效就是指“财权”和“事权”的统一性，预算配置评价以不同阶段的发展要求为出发，以提升军队整体实力为归宿，需贯穿国防预算配置使用的全过程。重点是要从财权和事权相统一的角度，看预算配置规模的适度性、结构的适当性、预算配置是否符合国家安全需要和军队建设发展等等。此外，还需制定及时反馈机制，发挥纠偏功能。通过对预算配置绩效进行评价，及时将出现的情况向上级单位、党委以及财务部门进行反馈，以此准确衡量国防预算配置的各类数据指标，通过对数据进行精确分析和可靠推断，从而对国防预算配置提供宏观决策和微观数据支持。
二是严格预算，配置紧贴需求。这是因“事”定“财”的具体体现。军委、各大单位必须对本级及下级单位所承担的任务进行规划计划，确定最优的预选方案，预测预算配置需求，并由此产生对应的预算配置概算。一方面，对配置需求必要性和可行性进行系统评审，确保在任务规划和经济层面上具有合理性和可操作性；另一方面，对任务规划中的每一个预期目标，都建立各种可能的方案和路径，在配置需求规划评价的基础上确定预算需求总量，最大限度地减少预算资源供需失衡的矛盾，最终推动预算总量不断趋向优化。
三是合理拨付，财力划拨与任务进度保持同步。预算配置关键是要落实到具体过程中。实现财权和事权相统一，需在实际运行过程中，对经费划拨与任务进度保持一致性。以往的经费配置就是单纯通过资金流以折射方式进行间接控制进行粗放控制，经费管理与军事任务相互分离、相互独立，重视前期国防预算配置，忽略了后期过程监控，财权和事权不能进行“同频共振”。通过将不同类型、不同主题的数据统一的经费管理信息平台上，实现“事”与“财”的自动流转、协同处理以及远程传输，达成事业部门和财务部门数据共享、深度融合，实现管理中各级相关层次的平衡到位和各相关要素的全面优化，使经费流向重点建设方向，增强国防预算配置效益。
实现财权和事权统一性国防预算配置过程，需要按照规划、计划、预算、划拨和使用等业务主线对其管理流程重新调整，建立财权和事权相统一的决策、分配、使用、决算、监督等管理体系。
一是科学决策，财力规模适度。决策是预算配置的起点，是预算形成和管理的基础环节，也是提高预算配置效益的关键。国防预算配置决策涵盖国防预算整体需求以及国防各个子系统预算需求规模决策，包括编制军队年度建设发展规划、设定关键任务的战略优先度、各级单位的军事任务和目标、编制部门建设发展计划、设定预期绩效目标和水平、测算财力资源需求和军事财力资源状况变化等。决策需要军队各个单位任务规划制定必须与我军当前和今后一段时期的战略指导思想和军队建设发展任务相一致，使单位建设发展能够满足军队建设和打赢未来战争的需要。同时，要在各个单位（部门）之间的规划、目标、预算、保障能力之间形成透明、清晰的逻辑关系，将部队发展规划、训练任务同年度绩效评价与报告结合起来，将评价结果应用与预算决策结合起来，将绩效信息整合到决策、运行和管理中，提供配置资源控制框架。
四、完善国防预算配置财权和事权统一性机制
首先，需设立预算配置决策机制。预算配置决策机制是制定财力配置规划的基础，也是实现经费资源配置结构优化的基础。结合现阶段我军军事任务，制定与时俱进的发展规划并选择相应的预算配置策略，是完善国防预算配置结构优化的重要制度保障。如果缺乏应有的敏锐和远见，必然错失建设和发展的良机，导致一些建设和发展的滞后，难以适应国防实力与安全形势发展，影响军队长远建设发展和战斗力水平提升。在预算配置过程中，要注重“事”与“权”相对应、相统一，预算方案的制定需符合国家军事战略方针和单位建设发展。同时，配置方案需具备多样性，尽可能列出多个方案，供决策者进行比较和择优，方案之间要具有独立性。要对方案的全局性进行评估，把决策方案与建设发展目标结合起来，为历史负责、为现实负责、为未来负责。此外，需对方案的后果进行权衡，选定方案。对方案的风险性进行评估，在一些重大问题不能确定情况下，尽可能选择风险较小的方案，最大限度地降低不确定因素所带来的风险。需注意的是，稳定是以效率为前提的，过分强调稳妥而闪失决策的效率同样会给军事任务带来不利影响，需在充分权衡的基础上，将投入最少、风险最小的、收益最大的方案确定为国防预算配置方案。
其次是形成预算配置协调机制。财权与事权相统一应贯穿于国防预算配置的规划、计划、预算、拨付、评价、反馈等全过程中，同时各个参与主体之间的协调应该是全方位和多层次的。在预算配置过程中遇到突发情况，需通过及时的系统协调，调整预算方案，实现“事”与“财”的最佳结合。此外，还需健全预算配置财权与事权监督机制。随着军队财经改革的不断推进，传统的“单打独斗”模式，已经完全不能适应军队建设发展需要。需要建立符合军队实际的监督管理机制。在新的军队编制体制下，发挥财务、审计监督、纪检监察等内外部相互结合的监督模式，以“事”看“财”，以“财”查“事”，形成上下配合、内外结合、共同对预算配置管理进行监督，形成全方位、全过程、多角度的立体监督交叉网络，发挥预算整体效能。
虽然HPV和宫颈癌的漫长研究过程达成了许多成果，使宫颈癌的预防和治疗工作得到了长足的发展，但疫苗的普及率并不理想。近年来，我国的宫颈癌患病率和死亡率甚至呈上升趋势，发病患者中35岁以下的年轻人比例也逐年上升[15]。
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中图分类号： F810.3
文献标识码： A
文章编号： 1004-4914（2019）05-077-02
（作者单位：陆军勤务学院 湖北武汉430035）
（责编：贾伟）