惠山区低效产业用地再开发利用规划研究
姜 敏
（无锡市规划设计研究所，江苏 无锡 214031）
摘 要 ：为贯彻落实无锡市“资源节约型、环境友好型”的“两型社会”示范区建设目标，实现经济发展、环境优美、特色鲜明的“三优三宜”新惠山的城市定位，在环境资源承载力的客观约束与城市生存发展需求的共同作用下，有效激励低效产业用地再开发利用是化解城市用地需求与供给不足之间矛盾的有效手段，是推进土地节约利用、更好地保障经济社会发展的重大举措和积极探索，对城乡建设、环境资源的重新整合和优化具有重要的现实意义。
关键词 ：产业用地现状分析；开发利用；存在问题；解决措施
1 产业用地利用现状分析
惠山区土地总面积约325km，随着工业化和城市化的快速发展，惠山区土地开发强度已接近50%，而惠山区“十三五”规划期末（2020年）建设用地总规模为24.5万亩，当前建设用地实际规模已达24.3万亩，可用空间仅2 000亩。
根据《无锡市惠山区工业用地综合效益评价报告》，选取其中4 886宗工业用地（面积为85 561.6亩）进行评价分析。截至“十二五”规划期末，惠山区工业用地综合效益评价范围内的企业总营业收入1 776.3亿元，总税收69.6亿元，综合容积率平均为0.75，建筑密度平均为48%，地均从业人员为3.3人/亩；企业亩均计税销售收入207.6万元/亩，在无锡市排名第7，低于全市234.4万元/亩的均值；亩均税收8.1万元/亩，位列第6名，同样低于全市11.9万元/亩的均值（见表1）。
表1 工业用地地均产出情况统计
根据表1统计分析，全区亩均产出高于200万元的宗地面积占总宗地面积的26.94%。
如图1所示，亩产高的地块，在整个空间上呈现出零散分布的态势。
图1 工业用地地均产出示意
2 现状产业用地利用存在的问题
2.1 部分现状用地与城市规划存在矛盾
调查显示，惠山区约有30%的现状产业用地不符合规划要求，主要由于惠山区早期乡镇企业发展处于村级区域。2003年，为了实行“三集中”模式，惠山区停批村级新增产业用地，产业项目实行招拍挂模式，所有产业项目根据相关规划逐步向园区集中。
2.2 部分土地利用强度较低，闲置率较高
部分土地投入量少、利用强度低，同时有部分闲置率较高的土地，其建筑占地面积和建筑面积均较小，闲置率大于90%，此类工业用地主要分布于各镇、街道老旧工业园区，属于第1批向园区聚集的小型企业。由于当时政策环境较为宽松，早期工业项目实行花园式工厂建造模式，导致项目用地容积率偏低，实际建设容积率普遍为0.7左右。
2.3 部分工业企业存在历史遗留问题
梅先生平静地说：“我始终相信，天才在世界上只是极少部分，大多数人是站在同一水平线上的，差异只是在于刻苦的程度、坚持的时间以及自身的责任感而已。”
坚持市场导向，优化资源创效。一是活用“资源顺推模型”，综合平衡配置、集采、自采、串换等各类资源总量和结构分布，时间上抓机遇、空间上抓优化、过程中抓规范，将“每吨油采出当期最低价格”；通过引导地市公司以“价差最大化”为目标组织经营，利用多采多销增效，实现外采创效的“乘数效应”。二是加强资源周转与物流优化，实行串换资源直接到站，优化物流调运节奏，缓解仓储瓶颈矛盾，降低物流成本，实现物流由“保障型”向“经营型”转变，截至2018年8月物流优化创效794万元。
2.4 缺乏企业有效退出机制
2）位于规划建设区外的土地，对政府因实施城乡规划进行再开发改造，需异地搬迁的符合国家产业政策的工业项目，通过协议置换方式依法收回原土地使用权后，对原土地重新开发利用。
皇上得知秀容月明降了胡人，吓得手里茶杯都掉了，胡人有了梨友，就打下半个宁国，再让秀容月明带兵，宁国就保不住了。
2.5 市场供求信息不对等
政府尚未建立有效的市场资源信息共享平台，部分老旧企业发展主要依靠自身信息渠道经营。市场主体收购或租赁多宗地块实施再开发、部分企业有空余厂房想转让出租、部分企业发展需要空间的过程中，出现供求信息不对等情况。
3 低效产业用地再开发利用模式及策略
3.1 政府主导模式拆迁新建型
1）位于规划建设区内的土地，在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，政府与拟改造地块内所有土地权利人协商收储，促使原低效工业用地转变为规划确定的经营性用地和其他公共设施用地，提高土地开发强度。改造后用地性质和开发强度均有改变。
自古以来，福建人秉承“重商逐利”的传统而习惯于背井离乡、远走四方。闽商所从事的商业活动五花八门，活动的领域也经常延伸到全国与世界各地。时至今日，在各地、各国、各领域，闽商的身影随处可见，福建成为现今中国一个几乎一省之民皆为商人的特殊省份。海外闽商且不说，留守本土的闽商驰骋国内木材、建材、石材、服装、茶叶、卫生用品等诸多行业，出现了“哪里有钱赚哪里就有闽商的影子”的现象，他们走南闯北带动了市场，繁荣了当地经济，也带来了今天福建的富裕。
一些低效工业企业存在退出顾虑，主要是企业退出后的保障性工作，如员工安置等问题；企业自身对低效的认识不足，认为只要污染不严重，就可以接受；缺乏相应的补偿措施，导致企业主动退出的积极性不高；部分地方政府担心企业退出后，年终经济指标考核完不成、数据不好看或排名落后其他乡镇，面子上过不去。
3.2 政府引导企业与市场合作再开发型
2）政府出台相关政策，鼓励位于规划工业园区的老旧企业进行改造整治，充分利用原存量用地进行整改扩建，提高土地使用强度。即经城乡规划主管部门批准，在不改变用途的前提下提高土地容积率，增加建筑面积，对超过规划用地容积率的用地免征土地出让金并给予一定补偿。
1）根据政府相关政策，对符合规划要求的企业项目实施增资技改，指原土地使用权人为提高企业综合用地效益、提升环保指标，对企业进行扩资、技术改造等。
2）经县（市、区）政府批准，根据城乡规划，政府引导企业实施“退二进三”，企业利用已有存量建设用地对原有建筑进行拆除重建、拆改结合等，改变土地用途并依法办理土地使用手续。
CTV具有强大的动力定位能力，不仅能保证自身在原油输送作业工况下的定位能力，而且可兼顾原油船的定位，严格控制原油船与FPSO之间的安全距离，防止发生碰撞。
3.3 政府引导企业自身整治型
穷养或富养，是一种教育理念选择，与家境没有必然关系。家境好，却有所节制，不愿给孩子多花钱、乱花钱，那也叫穷养；家境差，却倾其所有，不计成本，舍得给孩子花钱，要啥给啥，不惜代价，那就是富养。
1）在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，政府引导市场主体与拟改造地块内所有土地权利人进行合作再开发，市场主体必须依据规划建设条件编制改造方案。改造后的用地性质不变，开发强度提高，提高了企业的生产和经营能力。
部分企业用地存在少批多用、未批先用等行为，该类企业主要分布于原村级工业小园区和老城镇区域。
4 低效产业用地再开发规划应对措施
4.1 提高规划协调性，实现多规合一
充分运用弹性规划技术，提高规划横向和纵向的协调性，注重城市规划与其他专项规划结合，将惠山区城市用地规划、土地利用规划及其他专项规划衔接融合，实现多规合一，实现优化城市空间结构、土地利用结构与人居环境的多元目标。
4.2 坚持规划引领，促进低效产业用地再开发的合理利用
坚持规划引领，及时修编各镇、街道控制性详细规划和实行控规动态更新，合理确定改造开发的方向和目标，促进城镇低效产业用地再开发的合理利用；严格控制城市增长边界，确保城市规划用地布局与土地利用、基础设施配套等规划布局合理、规模相配、定位相符、功能相适，科学划定重点项目建设用地区域，为今后重点项目落地创造条件。
4.3 优化工业园区产业结构，推动产业用地节约与集约利用
依据《无锡市“十三五”工业用地布局规划》，结合低效产业用地再开发专项规划，优化调整工业用地的空间布局与产业结构，进一步科学规划惠山工业转型集聚区、石塘湾工业园区、原溪南工业园区等工业园区发展定位，推动同类产业向同类开发区和工业集中区集聚，强化节约与集约用地、高效利用土地资源相结合，加快工业转型，推动传统制造向高端制造转变，惠山制造向惠山创造升级。
4.4 坚持依法行政，实施规划优化服务，强化规划实施管理
坚持依法行政，严格按照城乡规划法律、法规、技术规定等进行建设项目规划审批，强化规划实施管理，维护规划的严肃性，确保建设项目依法规范建设和土地高效利用。
加强规划服务意识，积极主动与相关部门进行沟通协调，协同配合，对列入低效产业用地再开发的企业进行规划前期指导。对符合城市规划要求且由企业自身主导低效产业用地再开发的项目，实施规划绿色通道服务，及时做好项目审批、实施、竣工验收工作。
5 结语
目前，惠山区建设项目可利用年度农用地指标只有500亩左右，实行低效产业用地再开发利用已迫在眉睫。坚持规划引领，实施高效的规划研究与服务工作是促进城市低效产业用地再开发利用的前提与保障。推进低效产业用地再开发，有利于更新惠山区城市景观格局，推动城乡统筹发展，进一步完善惠山新城的城市功能，改善城乡面貌，带动生产生活生态环境全面优化，切实推进惠山区城乡统筹发展。
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［作者简介 ］姜 敏，规划师，E-mail:1198174136@qq.com
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