本刊特稿
政府主导下社会组织参与社区教育的经济关系研究
王 中
(常州开放大学，江苏 常州 213001)
摘 要： 经济关系是市场机制中最基本的社会关系，也是政府向社会组织转移公共服务职能、促进社会组织良性发展的决定性因素。在社会组织参与社区教育的研究和实践过程中，人们往往注重社会组织教育功能的发挥，而忽视经济关系的决定性作用。根据经济关系的两重性理论，剖析社会组织参与社区教育的经济关系的基本形态、主要特点，将有助于完善社会组织参与社区教育的机制，提升社会组织承担教育任务的能力，实现社会组织自身的可持续发展。
关键词： 社区教育；政府主导；社会组织；经济关系
政府鼓励社会组织参与社区教育是扩大社区教育供给的重要方式，也是间接助推社区治理的主要途径。《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》(教职成〔2016〕4号)指出：“要推动社区教育服务社会化，推进社区教育领域政府购买服务的试点工作，探索通过政府购买、项目外包、委托管理等形式，吸引行业性、专业性社会组织、社区社会组织和民办社会工作服务机构参与社区教育。”这种国家层面的顶层设计具有重要的指导意义，将有助于创新社区教育发展的路径。上述政策设计也体现了一个重要导向，就是治理体系创新所带来的公共服务方式变革，将催生政府与社会组织之间经济关系的改变，这种经济关系的改变将对社区教育未来的发展产生深远影响。
根据经济关系的两重性理论，政府与社会组织之间既发生具体组织生产、交换、分配、消费过程中的经济关系(称之谓“组织经济关系”)，也发生社会经济制度层面的经济关系(称之谓“社会经济关系”)，而且这两类经济关系紧密结合在一起、不可分离。[1]在社会组织参与公共服务的过程中，只要社会经济关系适宜，就能较好地促使社会组织与相关利益主体的组织经济关系迅速升温；反之，当政府的政策措施不利于社会组织的发展时，组织经济关系快速冷却。因此，社会经济关系对组织经济关系起决定作用。社会组织与相关利益主体之间的经济关系可以说是社会组织生态的晴雨表，所以在社区教育事业发展过程中，应当重视这种经济关系所反映的理论价值和实践意义。
一、社会组织参与社区教育经济关系的基本形态
社会组织的蓬勃兴起得益于政府对社会管理方式的变革与市场经济“看不见的手”的协同作用。扶持社会组织的发展，是政府破解过去包办社会服务功能产生的服务短缺、效率低下、资源浪费等问题而进行的制度创新，是社会从管制走向治理的重要表现形式。一般地，社会经济关系比较清晰明了，但是变革不易，而组织经济关系与具体的个案有关，千变万化，较为复杂。目前，笔者通过中国知网还未检索到研究社会组织参与社区教育经济关系基本形态的论文，丁红玲、都雅男将参与社区教育的民间组织按功能划分为活动型组织、服务型组织、协调型组织、学术型组织、智库型组织五类。[2]并不是从经济关系的角度进行划分，笔者收集了本地区社会组织参与社区教育30多个典型案例，从经济关系的角度，根据政府支持方式的不同，大致将这些案例归纳为政府购买服务、政府提供场所、多元资助方式和捐赠回报服务等四种类型。
(一)政府购买服务
政府购买服务是政府与社会组织之间最常见的经济关系形态，也是公共服务事业扩张可以立竿见影的做法。一般而言，根据政府对合作项目的支持程度，可以分为全额拨款项目和差额拨款项目。
1.全额拨款项目。政府支付社会组织提供某项服务项目的全部费用，符合一定条件的社区居民可以免费获取此项目提供的公共服务。全额拨款项目一般通过招标实施，以协议的方式明确项目的经费总额、执行期限、服务对象、服务标准和考核程序。政府购买的内容主要有以下几种：一是购买科研成果。例如：近两年，常州市教育局投入5万元购买老年教育需求调研成果，投入9万元购买终身教育与学习共同体研究课题成果等。二是购买社区教育教学与活动服务。例如：常州开放大学受政府委托，利用政府设立的社区教育专项资金，开展“送教进社区”服务，每年送教1000多次。目前基层街道和乡镇均有大量的购买服务项目同步实施，比如钟楼区永红街道购买天福聚家养老服务中心“花样乐活”夕阳馆项目，该项目通过定期开设健身气功、烹饪、古筝、声乐、舞蹈、书法、智能手机等兴趣班，让老年人老有所学、老有所乐。三是购买终身学习平台运维服务。政府每年出资购买“常州终身教育在线平台”硬件维护和数字化学习应用服务。
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》(以下简称《意见》)专门提出“完善财政税收支持政策”“逐步扩大政府向社会组织购买服务的范围和规模”“对民生保障、社会治理、行业管理等公共服务项目，同等条件下优先向社会组织购买”等规定，分别从财政倾斜、税收优惠和合作优先三个方面予以支持，这与政府指导一般民商事行为具有显著区别。社会组织取得法人资格和参与资质、开展公益性服务，并不能以赢利为目的，也不必然能够维持良性运作，就需要政府部门以需求为导向，为社会组织提供更多的项目和资助。社区教育机构应当大力宣传政府支持的项目和优惠举措，营造良好的社会经济关系，吸引更多的社会组织从中寻找发展机遇。
项目化运作本质上是一种民事合同行为。根据《合同法》第九条规定，当事人订立合同，应当具有相应的民事权利能力和民事行为能力。因此，社会组织具有民商事主体的法律地位非常重要。这种法律地位的赋予有一定的特殊性：一是由民政部门根据《社会团体登记管理条例》等行政法规登记(或者在社区管理机构备案)，而不是工商(市场监督)部门根据《公司法》登记。二是与社会组织终止合作时，剩余财产需继续用于公益服务，而不能根据《合同法》由举办者对剩余财产按照章程或协议进行分配。社区教育机构在选择社会组织的时候，要关注社会组织的法人资格，对没有登记的社会组织指导其积极孵化，并登记注册，以免引发不必要的经济纠纷。
(二)政府提供场所
伴随着高等教育的普及化发展，加上高校合并与扩容，本科评估检查对图书馆藏书数量、生均数量指标的量化要求，以及每年的馆藏新书递增，使得近几年图书馆的图书存量达到了一个新的高峰。这无疑对教学与科研起到了良好的支撑保障作用。但自主学习团队需要由个性化、专业化的空间向传统存储空间拓展，为此，图书馆要合理平衡这两方面需求。
多元资助方式是指一些社会组织获取的资助来源非常广泛，既接受政府提供的资金，又使用政府免费提供的场所，有的还接受社会捐赠，或者收取学员的培训费用，并通过其它服务项目运营收入来维持社区教育项目的持续运作。常见的有社区教育机构与社会培训机构合作，政府提供部分资金，由社会组织在政府免费提供的场所中就近为社区居民提供适需的有偿培训服务，以达到公益服务的收支平衡。例如：天宁区茶山街道社区教育中心与某创客服务工作站合作，引进3D打印培训项目；钟楼区永红街道社区教育中心引进某早教培训机构。多元资助方式资助渠道多，项目实施的时间也较为持久。
有企业愿意采取“生产+培训”和“培训+展示”的方式参与社区教育服务，这样既有利于实现企业的经济效益和社会效益，又帮助社区教育机构提升服务能力。“生产+培训”形式：比如某糕点加工企业将部分生产车间设在社区教育机构，场地由社区教育机构免费提供，其它生产成本由企业承担，企业每周免费为社区居民开设一次烘焙课，同时将生产剩余的糕点免费赠送社区需要关爱的居民。“培训+展示”形式：某销售茶具茶叶的企业定期为社区居民提供免费的茶艺培训和茶叶知识讲座，平时就将自己的产品放在社区教育机构进行展示。
（2）水稳碎石混合料拌制。正式拌和生产前应进行试拌，确保混合料级配与含水率符合设计与规范要求。拌和站应严格按照实验室提供配合比进行拌和，出料时应对混合料配合比进行抽样检测，所拌制的水泥稳定碎石混合料应粗细均匀，色泽一致，无结团。
(三)多元资助方式
严济慈果然不负众望，在法国以优异的成绩证明了自己的能力，成为中国现代物理研究奠基者之一。法国承认中国的大学文凭，就是从严济慈开始的。
不好有诈！他一念既出，撑在地上的六只节足，已猛地曲弹而起，带着他的身体飞快地离开了地面。罡风擦着他的双脚刮过，将他的鞋底削去了一大块，然后，在一声尖锐的金属擦击声中，将那只插在天葬师胸前的节足斩断。
(四)捐赠回报服务
近年来，一些社会成功人士积极举办公益事业，回报家乡，回报社会，他们不需要政府的资助，自己出钱出力成立社会组织，开展社区教育服务，受到居民的好评。这些社会组织虽然数量少，但是起到了较好的导向作用。例如：江苏金正电梯工程有限公司负责人薛建刚，近年来捐资百万元创办公益组织“三益书屋”和“菁莪书屋”，为居民提供终身学习服务。“三益书屋”有全职工作人员5名，建筑面积1500平方米，一楼为阅读大厅，藏书近1万册；二楼为棋室、多功能室、办公室、会议室；三楼为道德讲堂报告厅。书屋全天候开放，全年基本无休，并开设毛笔书法、葫芦丝等培训项目，组建中华诗词家庭学习共同体，开展系列报告会、优秀电影电视剧展播等活动，所有服务均免费，员工工资由公司支付。政府对此类社会组织给予的税收优惠也是一种支持方式。
上述案例反映的只是一些典型的收支平衡的形态，实践中社会组织的经费问题还是比较突出的。陈乃林认为，行之有效的经费解决途径是政府带头支持一点、民间组织自筹创收一点、会员交一点、社会捐赠一点等几个“一点”一起形成的多渠道解决办法。[3]也就是“多元资助方式”的经济关系更活跃。目前，虽然还存在政府资助少且不稳定、社会组织自身经营不规范等问题，但是，在社会组织参与社区教育的经济关系中，政府从制度设计层面改变了过去“垄断经营”的做法，把社区教育作为准公共产品予以放宽管制，社会组织得以登堂入室，这种社会经济关系的变革和组织经济关系的建立是社会治理体系创新的必然趋势，也是破解社会一元管理体制的重要举措。从另一角度看，组织经济关系对社会经济关系的依附性表明，政府与社会组织之间不仅遵循了市场机制的公平原则，而且具有与一般民商事行为不同的显著特点，也就是说政府对社会组织这一特殊的民事主体，在运作方式、经济地位、参与资质和扶持政策等方面作出了特殊的制度安排。
二、社会组织参与社区教育经济关系的主要特点
课程是高职教育教学工作的基本单元，是实现高职人才培养目标的具体载体和完成者。教育部 《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》中明确指出，高等职业院校要参照相关的职业资格标准，根据技术领域和职业岗位(群)的任职要求，建立突出职业能力培养的课程标准；针对学生特点，改革教学方法和手段，积极推行任务驱动、项目导向等有利于增强学生能力的教学模式，融“教、学、做”为一体，提高教学质量，强化学生能力的培养[1]。
(一)项目化运作方式
许多社会组织的服务业务是综合性的，社区教育只是其中一个方面，所以在民政部门的三种登记类型(社会团体、民办非企业单位、慈善组织)中，还没有社区教育的子目录；从整个社会组织的发展数量来看，从事社区教育的社会组织的占比是比较小的。要促使社会组织提供稳定和可靠的社区教育服务，确保这一业务不受其它主营业务的干扰，需要进一步规范政府与社会组织的运作方式，特别是要以协议的方式进行项目化运作。比如律师事务所，被引进社区教育机构后，其主要业务还是法律咨询和诉讼服务，在社区成立一个工作室，开展法律知识讲座、为社区居民提供法律咨询只是其业务的拓展，律师事务所这样一个成本支出，希望通过在社区的服务扩大影响力和知名度，从而带来经济利益，这是其合作的基本动机。所以，以协议的方式明确双方合作边界，包括时间、地点、内容、期限，以及双方的权利和义务，是组织经济关系的基本特点。
(二)独特的经济地位
2.差额拨款项目。差额拨款由政府支付部分费用，不足部分需要社会组织自筹解决，以达到项目运维所需的收支平衡。接受差额拨款项目服务的社区居民可能要分担一定的成本，费用的收取根据项目正常运作成本的需要来定。例如：“瑞文有约—社区行”项目，主要依托天宁区瑞文心理工作室，团队由某医院心理科专家和医生组成，利用业余时间开展家长沙龙、家庭情景微分析、在线互动、网络直播、学校讲堂等一系列社区教育活动，5年来政府拨款14万元购买该工作室的服务，缺口部分通过收费项目解决。
(三)专门的参与资质
为了规范社会组织承接政府职能转移和购买服务项目，各地纷纷制定承接政府职能转移和购买服务的社会组织资质认定办法，也就是说，社会组织要承接政府职能转移和购买服务，首先要根据承接政府购买服务社会组织业务领域目录，通过资质认定，才有资格承接项目。资质认定标准要求社会组织有较高的专业能力：有提供公共服务必须的设备、专业技术人员和相关资质；能满足政府购买服务主体提出专业方面的合格资质要求，有的地区还要求优先承接条件，以利于社会组织良性发展。因此，社会组织要承接政府职能转移和购买服务，需要申报认定，进入推荐目录，政府部门将从具备资质的社会组织目录中优先选取合作对象。
(四)特殊的优惠政策
输入层有200个处理单元，它们分别从富利哀谱中接受谱位输入。隐层由10个处理单元组成。输出层的三个处理单元分别代表结构构件的三种损坏状态。
政府提供场所是指政府不提供资金，而是为社会组织免费提供项目实施的场所，属于“筑巢引凤”，实际上帮助社会组织支付了房租。比较常见的有在社区教育机构中引进各种文体协会、书画院、心理咨询和家庭教育工作室、律师事务所等，如常州市新北区新桥镇社区教育中心长期为某器乐协会提供教室，供协会日常开展活动，协会定期为社区居民提供器乐方面的义务培训。有的协会常常组织社区居民在公共场所的开放场地训练，社区教育机构只需要帮助他们做好沟通协调，尽可能提供使用的便利。有的项目还提供延伸服务，比如钟楼区永红街道社区教育中心与江苏理工学院大学生志愿者协会合作，为社区老年人提供免费伴读服务。伴读可以在社区教育机构，也可以为行动不便的老年人提供上门服务，这种服务把社区图书资源充分利用起来，较好地解决了社区图书资源的闲置问题，也满足了老年人陪伴与沟通的需要。该社区教育中心还与荆川书院签订了3年服务协议，将近1000
的社区活动用房无偿交给荆川书院使用，荆川书院免费为辖区居民开设国学讲堂、书法、瑜伽等课程。
三、社会组织参与社区教育经济关系的引导机制
从社会组织参与社区教育经济关系的主要特点可以看出，作为“第三部门”的社会组织的生存很大程度上依赖政府给予的资金和活动空间，而人们容易忽视的是，政府扶持方式是不稳定的，即便呼吁政府加大投入、出台一些激励机制，也不能从根本上、长远上解决社会组织可持续发展的问题。如果社会组织资金链断裂，不仅服务任务无法完成，还会引发新的社会问题。社会组织要维持良性运作，进一步提高运行效率，需要作为外因的社会经济关系与作为内因的组织经济关系的有机配合。政府应当在遵循经济关系基本特点的基础上，进一步在资本激励、项目遴选、信息透明和业务管理等方面形成一系列的引导机制。
(一)建立激励机制，打通政策通道
政府购买服务等优惠政策的出台，主要目的是希望撬动更多的民间资本加盟，做大公益事业的蛋糕，在社会组织发育成熟之后，逐步控制、甚至减少政府投入的规模。在公共服务领域，不能回避经济成本问题，引入民间资本、促进民间资本的有效运作有利于实现社会治理的目标，这是靠政府自营无法实现的。社会组织在筹措社会资金方面有一定的难度，这是一个现实问题，也是一个制度问题，因此，政府完善社会经济关系比单纯加大投入更重要，有效的激励政策可以大幅拓展民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力。当前，各地鼓励社会组织参与社区教育已形成一些有效机制，比如宁波市北仑区实行社会组织分类管理和奖励评估制度，积极推动社会组织参与社区教育。[4]民间资本的加盟对社会公平、社会秩序、社会效率均有一定的积极意义，有助于进一步深化政府、机构、第三方之间的经济关系。因此，需要宣传社会组织的功能与价值，发挥社会组织在募集社会资金、动员公众参与、吸引志愿人员等方面的优势。[5]要发挥这样的优势，并通过民间资本放大这种优势，需要政府打通诸多政策渠道，优化社会经济关系，才能为社会组织生成良好的发展动力。
(二)建立遴选机制，扶持品牌项目
国家大力扶持社会组织的发展是总趋势，《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》(民发〔2017〕191号)提出，“力争到2020年，实现城市社区平均拥有不少于10个社区社会组织，农村社区平均拥有不少于5个社区社会组织”。文件同时明确提出要推进社区社会组织品牌建设。当前，政府财力有限，在扶持社会组织参与社区教育时会统筹考虑，精打细算。教育部门要会同民政部门制定和用好社区教育服务项目遴选机制，对有意愿参与社区教育的社会组织，加强过程性指导，并逐步提升资助水平：对有培育潜质的社会组织，鼓励其参加民政部门的评级活动和资质认定，根据办学能力和需求提供一定的办学场所，激励社会组织谋求自身的可持续发展；在此基础上，对诚信办学、考核达标的办学项目支持其进行品牌项目创建，并予以一定的奖励；对已认定的品牌项目要帮助社会组织积极争取，主动纳入政府购买服务的年度计划，获取稳定的财政资金支持。
(三)建立协同机制，完善内控管理
不能忽视的事实是，社会组织参与社区教育的项目有生命周期，社会组织自身也有存活年限，一些社会组织由于常年入不敷出而不得不关张，再好的模式也无法延续。只有在收支状态良好的情况下，才能提供较高质量、较为持久的社区教育服务。《意见》提出，要加强对社会组织资金的监管，健全社会组织法人治理结构，建立多部门参加的资金监管机制，共享执法信息，加强风险评估、预警。一方面，需要国家加快形成现代社会组织体制，实现多部门的协同，推动信息透明和数据共享，共同服务社会组织的有序发展；另一方面，积极引导社会组织建立健全内控管理机制，严格执行国家有关财务规定，控制成本支出，提高工作绩效，这样才能获得更多的政府资助，才能得到市场的认可。也就是说教育部门在选择培育社会组织的时候，要与民政部门合作，共同做好社会组织参与社区教育的培育工作。
(四)建立考核机制，发挥教育功能
教育部门要建立相关考核机制，明确业务管理机构，加强人员专项培训和项目管理，完善工作职能，有效发挥社区教育机构在上述经济关系中的积极作用。社区教育机构要主动立足经济关系的基本形态和主要特点，善于发现、指导和支持社会组织参与并办好社区教育。社区教育机构需要做好统筹协调工作，引导社会组织在人、财、物等各个方面协调发展。例如，广州市萝岗社区学院把辖区内的家庭综合服务中心作为自己的分院，在培育社会组织的过程发挥了较好的主导作用。[6]同时，要指导社会组织把教育功能放在重要地位，可以在合作协议中予以明确。例如，广州市海珠区新港街家庭综合服务中心明确社会组织参与社区教育的角色定位，即当好社区教育的倡议者、供给者和资源筹措者。[7]也可以在合作中，指导社会组织引入有教育背景的第三方，比如本地一家社区教育中心与一家非营利性社会培训机构联合办学时，引入市青少年活动中心的资源，确保办学质量和收支平衡。
社会组织助力社区教育是推进社会治理体系创新的积极实践，也是政府改进公共服务机制的有效尝试，人们在关注政府管理变革与社会组织教育功能发挥的同时，应当重视具有决定因素的经济关系对社会组织运维的影响。社区教育机构在引导社会组织参与社区教育的过程中，既要重视社会经济关系的制度变革，又要重视组织经济关系的收支平衡，只有实现两者的和谐统一，才能促进社会治理的有效推动和社会组织的良性发展。
参考文献：
[1] 周新城．论经济关系的两重性——谈经济学研究的一个方法论问题[J]．经济经纬，2005(03)：1.
[2] 丁红玲，都雅男．我国民间组织参与社区教育的历史演进[J]．高等继续教育学报，2018(04)：45.
[3] 陈乃林．民间组织：推进社区教育主体性发展的必然选择[J]．江苏技术师范学院学报，2008(12)：32-33.
[4] 彭玲．社会组织参与社区教育的策略分析——基于宁波市北仑区的实践研究[J]．中国成人教育，2013(01)：15．
[5] 刘红燕．社区教育视角下政府与社会组织合作的路径研究[J]．成人教育，2014(05)：32．
[6] 孙奇琦，陈光耀．社区教育在培育社会组织中发挥的作用研究[J]．中国成人教育，2014(17)：50．
[7] 李伯平．社会组织在社区教育中的角色创新与展望——以新港街家庭综合服务中心为例[J]．重庆职业管理学院学报，2017(09)：18．
Research on the Economic Relationship of Social Organizations in Community Education under the Guidance of the Government
Wang Zhong
(Changzhou Open University, Changzhou, Jiansu, China 213001)
Abstract : Economic relationship is the most basic social relationship in the market mechanism, and it is also the decisive factor for the government to transfer public service functions to social organizations and to promote a healthy development of social organizations. During the course of research and practice on social organizations participation in community education, it’s clear that the educational function of social organizations is emphasized while the decisive role of economic relations is ignored. According to the duality theory of economic relations, the analysis of the basic forms and main characteristics of the economic relations, of which social organizations participate in community education, will help to improve the mechanism of social organizations participating in community education, to enhance the ability of social organizations in undertaking educational tasks, and to realize the sustainable development of social organizations.
Keywords :community education; government-led; social organization; economic relations
中图分类号： G52
文献标识码： A
文章编号： 2095-5987(2019)02-0001-05
开放科学(资源服务)标识码( OSID):
收稿日期： 2018-10-31
基金项目： 2018年度江苏省社会教育规划课题“社区教育助推社区治理的实践研究”(课题编号：JSS-C-2018026).
作者简介： 王中(1971-)，男，江苏常州人，常州开放大学副校长，研究方向：职业教育与终身教育.
(责任编辑 余惠先)