浅析政府投资项目跟踪审计，本文主要内容关键词为：投资项目论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
传统的政府投资项目审计主要以事后审计为主，没有渗入到项目建设的全过程，已难以适应政府投资不断加大的需求。因此，全过程跟踪审计显得尤为重要。
全过程跟踪审计的实质是依法依规，运用现代审计方法对建设项目决策、设计、招投标、施工、竣工验收及结决算、项目绩效全程以及固定资产形成过程中的财政、财务收支的真实性、合法性和有效性进行审计监督和评价，以真实有效反映工程造价，促进管理和廉政建设，提高投资效益。这种审计模式的突出优点是可以同步发现项目生命周期内存在的问题，及时帮助建设单位改进。
一、跟踪审计模式的选择
我国跟踪审计工作处于刚起步阶段，主要的审计模式有两种：
1、全过程跟踪审计模式：审计主体跟踪建设程序，有计划地从建设项目的立项开始，直至项目投产或使用进行审计监督；
2、阶段性跟踪审计模式：审计人员根据工程项目进展情况，从某个阶段开始，或某个阶段的某个环节介入，如概算执行情况、施竣工过程、合同履行情况等。
模式选择理论上介入越早，审计效果就会越好。许多建设项目效益低下的主要原因之一是前期决策失败或设计失误。如某区国防大厦建设项目，未进行可行性研究和评审。1994年开工建设，1996年初至1999年10月因武装部收回军队建制工程被迫停工4年。从开工至2002年项目竣工投入使用耗时8年，工期延长，及前期投入资金的浪费导致了工程造价超概算，如果跟踪审计从决策审计开始，会有一个良好的效果。决策审计十分必要在现实中却很难开展，因为审计人员评价决策是否科学可能缺乏专业能力，或政府将决策阶段排斥在审计范围内。
二、政府投资项目跟踪审计过程
跟踪审计的全过程归纳为“四个阶段”、“十二项重点”，参见图1。下面将重点介绍各阶段的审计重点。
1、项目前期审计阶段
图1 跟踪审计工作内容
(1)检查建设项目的审批文件
包括项目建议书、可行性研究报告、环境影响评估报告、概算批复、计划立项批文、建设用地批准、建设规划及施工许可、环保及消防批准、项目设计及设计审核等审批文件是否齐全。
该项审计可防止“三边”工程上马，减少决策过程中的失误，提高效率；提高项目质量，降低项目成本。
(2)项目可行性研究报告审计
充分必要和客观的可行性研究，有助于促进提高项目经济上的合理性和技术可行性，防止立项失误。
(3)项目设计审计
要使项目设计既要满足功能要求、审美要求和质量要求，又要讲究投资效益，不能仅仅对工程的竣工决算进行审计，应从更高层次上，对设计方面的科学性和合理性进行审计。该项审计直接关系到工程造价、总投资的控制；有助于促进合理选用材料、设备，提高项目质量、提高资金使用效率。
本阶段审计重点：(1)审查项目是否采用了“限额设计”法，各专业指标分解是否到位，是否设立了较强的第三方设计审查小组，是否有约定相应的奖罚机制；(2)分析设计方案是否运用了“价值工程”进行优化，着眼于项目的寿命周期成本；(3)复核设计概算与可行性报告所要求的建设标准及定额规定的符合性，有无擅自提高装备水平的现象等。
(4)工程预算审计
政府投资项目概算审核一般由发改部门设立的评审中心进行。施工图预算是在总概算限额的控制下完成，所以，应对工程设计预算的全面性、准确性进行审计，力求不漏项，不套错定额，不留缺口。经过审定的工程量清单具有准确性、完整性、严肃性和权威性，进而影响工程造价的确定，招投标标底和工程量清单是投标方报价的主要依据。对于工程造价之标底，审计内容核心部分是清单单价和项目特征表述的完整性。
(5)工程招标投标审计
招投标审计是依据国家和地方相关法规：审查招标文件是否完整严密、评标办法是否科学合理、招标程序是否合法合规、招标过程是否公正公平，是否存在规避招标或假招标行为等。该项审计直接影响工程造价的确定，有助于通过选择条件优越的竞争者承建工程，达到提高质量的目的。
(6)施工合同审计
施工合同在工程造价管理中对双方都具有法定的约束力。审计合同是否按照招标文件规定签订，合同有无违背招标书实质性内容，对工程量与造价的制约存在漏洞否，或明显不合理不平等条款等，合同条款之间、不同的合同文件之间规定和要求是否相互矛盾，工程质量、工期、施工保证措施是否合理、先进。
2、项目期中审计阶段
(1)前期财务审计
账簿的设立应符合《企业会计制度》的规定，工程成本的核算是否符合会计制度的要求，满足项目的管理及竣工决算的需要；建设项目的账户设立是否符合规定，资金来源是否合法、到位，是否专户存储，是否有资金挪用截留措施。该项审计直接影响到整个工程财务核算及竣工决算。
(2)内部控制制度审计
内控制度审计要着重检查制度的建立和执行情况，主要检查项目有：工程变更、签证、验收制度；设备及材料进场准用、检验制度。对已购设备、材料因故不能使用的，要分析损失原因，分清责任，并督促建设单位及时处理，并及时上报。
(3)现场签证及设计变更审计
执行工程变更审计备案制、现场见证制。根据变更造价总金额和相对合同总价比例，报相应级别领导审批。项目变更审计应重点审查变更理由是否充分、合理，审批手续是否完备，材料完整，文件记录时效正确，费用计算符合要求。例如施工单位可能采用低价策略谋求中标，然后通过大量的变更来提高工程造价，恶意串通设计、监理单位从中获利，导致竣工后决算价格严重突破预算。
3、项目竣工审计阶段
(1)工程结算审计
全面审查竣工图、签证及设计变更的合法性、真实性及合理性。工程量的真实性要审查现场实际与竣工图纸符合性，重点对工程造价金额较大的分部分项工程量、新增单价、隐蔽工程、设备材料进场查验记录、设备移交清单、竣工档案记录的施工过程等进行审查。
(2)建设工程总投资（财务决算）审计
工结决算审计是对工程总成本造价所含的工程费用和财务费用的决算审计，重点审计资金运用情况、招投标情况等，常见违规行为有设计监理费率超国家标准等。
4、项目绩效审计阶段
政府投资建设项目应兼顾项目的经济效益、社会效益、环境效益。审查的不仅是项目本身的投入产出效益，更重要的是要审查项目建成后对社会的影响程度，是否满足国民经济持续发展的要求。在社会效益评价中考虑效益原则的同时兼顾公平原则，项目收益是否得到公平分配。公共工程的环境效益需要审查项目建成对社会环境和社会资源的影响，是否对自然环境造成损害，包括对土地、能源等各种资源的利用情况，项目搞好了但破坏了环境或者项目本身不错但影响了宏观效益都是影响项目效果的问题。
三、建设项目跟踪审计的优势分析
1、有助于促进项目建设的规范管理
实施跟踪审计有利于及时控制工程造价，保证资金的合理、合法使用，审计人员提前介入到项目建设的各个重要环节，及时发现项目建设管理中的漏洞和问题，并从独立监督者的角度提出审计意见和建议，督促建设单位加强内控管理，强化责任意识，有效遏止建设超标准、随意变更签证和挥霍等现象。不仅牵住了牛鼻子，又能及时堵塞漏洞，减少损失浪费，促进项目管理，控制项目造价，提高投资效益。
2、有助于提高建设项目的投资绩效
在工程寿命周期中绩效审计反映在建设期和运营期两大阶段。审计有如第三方的全程监督与帮扶，通过筹资时期的绩效审计、投资分配审计、投资运用阶段的绩效审计和投资回收阶段的绩效审计反映出来。而跟踪审计的实质是建设全过程的综合审计，包括经济性审计（如造价审计）、效率性审计（如工期和进度审计）和效果性审计（如管理审计、投资效益审计等）。跟踪审计的基本线路是项目的建设程序。实现了从以资金为主线转移到以项目建设为主线的审计重心转移。加重对前期决策执行情况、资金的筹集与使用情况、项目建设与管理情况以及项目建设效益情况等相关内容的审计工作，并注重审计质量与审计效率的提高。采取跟踪审计模式，及时提出改进建议和措施，避免事后审计无效性问题的发生，真正实现投资控制、质量控制和进度控制目标。
3、有助于从源头上遏制投资领域的腐败行为
腐败行为可导致随意变更、随意签证单及高估冒算、规避招标或虚假招标、违规挪用建设专用资金等违规违纪行为。在跟踪审计中，由于审计人员提前介入到项目建设的一些关键环节中，形成了全过程、全方位、经常性的监督制约机制，从而及时有效地防止违规违纪行为的发生；实施跟踪审计可以提高资金使用的透明度，防止高估冒算，有效预防腐败的发生，从而比传统事后监督更能起到良好的预防腐败作用。
4、有助于提升投资决策的科学化程度，优化设计方案，实现投资控制目标
设计方案对建筑方案中的平面布置、进深与开间的确定、立面形式的选择、层高与层数的确定、基础类型选用、结构形式选择等都存在着技术经济分析问题。据统计，在满足同样功能的条件下，技术先进经济合理的设计，可降低工程造价5%～20%。另外，在工程质量事故的众多原因中，设计责任多数占38%，居第一位。不少建筑产品由于缺乏优化设计，而出现功能设置不合理，影响正常使用；有的设计图纸质量差，专业设计之间相互矛盾，造成施工返工、停工的现象，有的造成质量缺陷和安全隐患。对建设项目实行跟踪审计，实行审计关口前移，实现事先控制，有利于提高项目论证的可靠性、投资决策的科学性和设计方案的合理性，从而在源头上保证建设项目的投资效益。
由于设计阶段审计要求审计人员具备较高的专业理论及实践知识，目前，我国审计机关对设计阶段审计尚未全面开展，有些审计机关由于审计力量不足，为避免审计风险，难于开展设计阶段审计工作。审计机关可配备从事过设计及施工方面的专业人才，在审计过程中比较注重前期阶段的审计工作，在对部分项目的设计及施工方法上提出了优化方案后被建设单位采纳，有效地控制了工程造价。如在某河道清淤工程标底审计时，由于施工方案选取的不同对工程造价有较大影响，为此，审计人员对建设单位送审的施工方案进行了详细的研究：建设单位采用绞吸式挖泥船结合人工清淤施工方法，在绞吸式挖泥船结合人工清淤施工方案中，由于淤泥经绞吸式挖泥船挖出后呈液态状，泥沙与水的含量无法确定，而沉沙池又设在堆泥场，且由于施工场地限制导致堆泥场设在距施工场地8KM的地方，在此条件下运往堆泥场，其工程量无法确定，势必大大提高工程造价。为此，审计建议优化施工方案，建议采用高压水枪冲割结合吸泥泵清淤，从将淤泥用泥浆泵送至集泥坑综合单价为16元／
，水、泥经离心分离后，运往堆泥场（按8km计）综合单价为19.29元／，两项合计35.29元／，如果采用建设单位确定的绞吸式挖泥船结合人工清淤施工方法则综合单价为78元／。在实际施工时施工单位采取了高压水枪冲割结合吸泥泵清淤，降低了工程造价。
某安居工程中的高层住宅在审计中发现，其电气工程中使用了大量的氧化镁电缆，电缆价格是同级别耐火电缆的三倍，适用于高温、耐腐蚀的工业场合。审计人员对不合理的设计提出了是否采用耐火聚乙烯电缆的建议，这样可以降低50%以上的成本。该建议得到深圳市电气学会相关专家及设计院相关专业工程师的认可进行了设计变更，达到从源头上对造价进行控制的目标。
某医院住院大楼工程，空调机组设计为燃气直燃溴化锂吸收式冷温水机组，审计认为该设计应考虑如下问题：(1)质量性能方面。燃气直燃溴化锂吸收式冷温水机组为近几年开发的新产品，深圳地区很少使用，产品的性能及质量稳定性不确定，而电力制冷离心式冷水机组使用广泛，技术成熟，质量稳定。(2)造价方面。燃气直燃溴化锂吸收式冷温水机组造价比电制冷离心式冷水机组高约15%，另外还要增加相应的降噪、废气的处理、燃气的存放等相应的投资。(3)安全性方面。本设计空调机房位于地下三层，燃气存放在地下三层留下安全隐患。(4)经常性投入方面。随着国际原油价格的提高，燃气价格总趋势是上涨的，而电能的价格是下降的，如果采用燃气直燃溴化锂吸收式冷温水机组，经常性投入更高。(5)环保方面不符合城区低碳排放要求。考虑上述因素，审计人员提出优化设计方案，建议将燃气直燃溴化锂吸收式冷温水机组改为电制冷离心式冷水机组。该建议得到建设单位及设计单位的认可，节约造价约200万元。
5、有助于缩短审计信息反馈回路，提高审计信息反馈效率
控制论指出：缩短反馈回路能提高反馈效果。审计的主要成果（如审计报告）提供有价值的审计反馈信息起到了预测和防范的作用。建设项目跟踪审计能够缩短审计信息反馈回路，提高审计信息反馈效率。
6、有利于提高审计工作质量
传统的事后审计存在三个不足：①不完全保证审计质量。由于建设项目周期长，涉及单位广，若等到竣工决算时再审计，已时过境迁，审计不能充分了解当时的背景和详细情况，审计事项的确认和判断受影响。②审计结果难以落实。项目按合同进度付款，留5%的质保金。竣工决算审计时，往往款已付清，若有问题或有审减额，则追索难度较大；同时，建设单位出于业绩及追索比较麻烦等考虑，不愿意配合，增大了审计难度。③审计风险较大。建设项目建设过程比较复杂，很多材料、设备都通过招标、竞价的方式进行采购，事后监督根本无法确定其价格的真实性，无疑会大大增加审计风险。
对项目进行跟踪审计可以有效避免上述不足，防患未然。如某拆迁工程中人工与机械拆除方法改为爆破拆除方法的变更进行了跟踪审计。施工单位报送的爆破拆除总价为624万元，审计中发现单价明显高于合理水平。经审计，建议以263万元的造价签订合同，节约资金361万元，有效地发挥了事前审计的作用。如果以624万元造价签订合同，完工后再报送结算，审计人员事后是难以审减造价的。审计人员早期介入工程项目的运作过程，跟踪审计项目进展情况，能为最终的结算造价审计质量提供充分依据。
四、优化跟踪审计模式的建议
1、优化跟踪审计人员的配备
跟踪审计对项目实行了全过程的造价控制，审计的内容大大超出了传统结算审计的范围，同样存在审计风险。没有相应的技术手段和人员素质作保障，就难以达到理想的审计效果。这就对跟踪审计人员的专业素质和综合能力提出了较高的要求。
为适应跟踪审计工作的特殊性和复杂性，作为一名跟踪审计人员，首先应当具备相关的专业素质，如有设计及施工现场工作经验，熟悉设计及施工作业程序，掌握工程项目投资、进度、质量控制的内容和方法。其次，在审计手段方面，要能熟练应用计算机技术、网络技术和审计软件，从而进一步提高工作效率和把握审计质量。此外，从事跟踪审计人员也需要进行不断的知识更新，在原有知识储备的基础上，学习和掌握新的知识和方法，提升审计技能和个人素质。
2、搞好跟踪审计的协作配合，增强审计的服务性
跟踪审计以监督和服务为己任，既要当好政府资金的“卫士”，又要当好决策者、管理者的“谋士”。逐步和被审计单位在提高管理水平上形成一种经常性的沟通机制、商量机制、融合机制。
形成共识才能达到预期效果。需要被审计单位对审计工作服务作用的认可，只在被审计单位的理解、配合和支持，跟踪审计的作用才能充分发挥。
3、把握“关键控制点”，提高跟踪审计效率
要达到事半功倍的效果，在确定审计方案时，审计人员应运用成本—效益原则进行合理分析，把握项目建设过程中的关键控制点，变全天候的跟踪为“关键点”着重跟踪，审计实施与施工过程同步进行时，施工过程是动态的，并且施工往往是立体交叉式推进，跟踪审计又不能影响施工进展时，可将审计重点设定为后期难于取证的隐蔽工程，我对工程造价有效大影响到的设计变更、重大签证等。
4、将投资决策审计列为跟踪审计重点
审计机关不仅要重视经济领域的损失浪费和国有资产流失，更要关注那些没有违反财经法规，但投资决策缺乏科学性、造成严重损失浪费的问题。没有完善、有效的责任追究制，项目投资决策的失误被归结为“改革中付出的学费”。决策者对决策失误的后果不承担责任，甚至不影响他们的政绩和升迁。这种现象，反映了宏观调控以及经济体制和法规等方面存在一些问题，审计不仅要查处、揭露问题，还要就这些问题从宏观管理的角度分析存在的不足，正是投资决策审计的必要性。审计投资决策，可以从根本上实现绩效审计目标。因不同职能部门分工不同使决策审计难以执行，但理论上仍然是最佳选择。
5、坚持跟踪审计与绩效审计的有机结合
绩效审计是对投资行为利用资源的财务性、环保性、经济性、社会性进行的综合性评价，是跟踪审计的重要环节。建设项目具有唯一性、复杂性、可变性特点，通过绩效审计，有效的监督和控制不合规、无效益或效益低下的投资项目，使有限的资金得到优化配置并产生预期效益，充分体现审计的权威性和严肃性，在跟踪审计中，对建设过程中的资金动作、社会效果及环保效果及时披露，促进科学优化决策，改善资源管理。
政府投资项目实施全过程跟踪审计是投资审计发展的必经之路，也是绩效审计的必要基础。近年来在工程项目全过程中开展跟踪审计，作为工程审计的一种创新手段，已在实践中彰显出优越性以及广阔的应用前景。选择跟踪审计，是变革建设项目审计方式的必然要求。审计人员应积极研究投资审计的发展趋势，大胆探索，开拓创新，全面履行时代赋予审计的光荣使命。
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