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九届全国人大二次会议通过了宪法修正案，把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为基本国策明确规定，这是总结共和国五十年民主与法制的经验教训作出的历史结论，也是高高树起的在新世纪把中国建设成为现代化强国的指路明灯。
依法治国的提出是市场经济发展的客观要求。在中国要真正实现法治，必定要有一个在理论观念和制度上从与计划经济相适应到与市场经济相适应的深刻转变。当前有些地方存在的权力腐败现象，实质上正是这种转型时期的必然现象，正是旧的制度和观念同市场经济未能磨合的表现。一方掌握很大的不受有效限制的权力，另一方有钱而无权，所以就可能产生权钱交易、滥用权力、以权谋私等现象。市场经济需要的是法治，实际存在的却是人治或权治。十五大报告提出了当前政治体制改革即民主与法制建设的五项任务，实际上都是为了解决上述矛盾。本文认为，这些矛盾可以归结为三种关系的矛盾：
1.关于党政关系。中国共产党领导人民取得政权以后，其作为执政党取得了国家政权领导力量的宪法地位，但党的领导权不能等同于国家权力。党执政不是以党代政，而是通过领导权实现的。党的领导权是通过制定正确的路线、方针和政策，做好党的组织工作和宣传教育工作，以及发挥全体党员在一切工作和社会生活中的先锋模范作用来实现的。党领导人民取得政权以后，对国家政权的领导方式应当是从直接带领人民打天下转变为领导国家政权走依法治国之路。这就是把党的方针政策通过法定程序变成法律。党领导人民制定法律，又领导人民遵守法律，自己也要在宪法和法律的范围内活动。这就说明我国民主与法制建设已经进入由宪法明确规定的依法治国的新阶段。我国实行依法治国必须坚持中国共产党的领导，这是中国特色社会主义法治国家的突出的特点。但是必须改善党的领导，解决好党政关系，处理好党的政策与国家法律的关系，必须逐步改变党政不分的状态。这个问题具有相当的艰巨性和复杂性，需要逐步解决。但是要走依法治国之路，党的领导方式是必须改变的。正确处理党政关系是我国走依法治国之路的一个关键问题。
2.关于国家权力与公民权利的关系。实行依法治国也就是实行现代民主政治。我国实行依法治国，发展社会主义民主政治有两个根本问题：一个是中国共产党的领导，另一个是人民当家作主。要真正实现人民当家作主，必须处理好国家权力与公民权利的关系，也就是官民关系。宪法明确规定了“中华人民共和国的一切权力属于人民”，但是现实生活中却存在着这样明显的矛盾现象，即一方面建立了人民当家作主的国家制度，另一方面却存在着仆人变成主人，为人民服务的机器变成了压迫人民的机器的现象。这种种弊端现象的背后就是权力本位即官本位的制度。官本位制度的特点是国家权力至上，掌握国家权力的权力大于法律，也大于公民的权利，没有公民权利对国家权力的制约。没有民权对官权的有效制约机制，当官的就有可能凭借手中之权随意整治老百姓，而老百姓在强大的行政权力、司法权力面前却处于无权无能的地位。要实行现代民主政治，实现真正的人民当家作主和防止滥用国家权力，就必须正确处理国家权力与公民权利的关系，必须改变官本位的制度。不改变官本位就不可能有真正的民主政治，人民当家作主就不能落实。必须指出，这里讲的国家权力与公民权利的关系实际上就是讲的行使某种国家权力的国家机关的职权，说的不是国家主权。民主国家的国家主权就是人民权力的体现，是人民对国内的最高统治权和在国际上的独立权。不能说国家主权和人民权力（权利）谁大谁小、谁高谁低。对于国家机关的权力与公民的权利来说，应当是人民是主体，即以公民权利为本。但是对人民是法治的主体，国家机关的管理活动是法治的客体又必须辨证地理解。实际上这是一种所谓国权服从民权和民权服从国权的双向法治秩序。现代法治理论认为，人民制定了法律，就赋予了法律以最高权威；反过来，人民自己作为公民又必须服从法律的统治。同样，人民通过自己的代表机关组织和授权国家行政机关和司法机关行使管理国家的权力；这时作为公民又必须服从国家机关依法进行管理的权力。从这个意义上说国家机关就是法治的主体，而一切公民和社会组织就是法治的客体。这种关系可以说是所有权与管理权的关系。国家权力的所有者是人民，人民把管理权授予国家机关，自己也就成为被管理的对象。但是，不能因此又否定了根本意义上的人民是法治的主体，颠倒了主人与仆人的关系。官本位只承认国家机关是主体，不承认或者实际上否认根本意义上的人民是主体。关于处理好国家权力与公民权利的关系，西方法治理论有两个原则值得借鉴，一个是对于国家机关的权力来说，只有法律授权才能行使，否则就是滥用权力；另一个是对于公民来说，“法不禁止便自由”。总之，现代法治的基本精神在于防止滥用国家权力和保障公民权利。
3 关于国家机关之间的关系。 这个问题是关于如何才能防止国家机关滥用权力和有效地行使权力的问题。现代法治理论并非轻视国家权力的作用，但特别强调限制国家权力即防止国家机关滥用权力。我国不实行“三权分立”而实行人民代表大会制度，但是权力制约与制衡的思想的合理因素也应当加以吸收。如我国宪法规定司法机关独立行使职权，不受行政机关的干涉，实际上就是体现权力制衡的思想。
但我们要走依法治国之路、建设社会主义市场经济，进行政治体制改革，不断完善我国以人大为核心的国家权力运行机制，要注意以下几方面：
首先，关于全国人民代表大会。全国人大及其常委会作为最高国家权力机关、行使国家立法权的机关，其地位和作用尚不到位，应当进一步完善和加强。实行依法治国必须树立宪法、法律在国家生活中的最高权威，因此应当突出最高权力机关和国家立法机关的地位，使之在国家重大决策、立法和对行政和司法机关的监督方面发挥名副其实的重大作用。由于现代法治特别强调限制政府的权力、防止政府滥用权力，因此，人大对政府的监督除了听取工作报告、提出质询、调查研究、提出建议外还应建立切实有效的监督机制。人大对司法机关的监督应当与对行政机关的监督有所不同。至于我国人大对法院如何行使监督权，例如人大是否应当介入个案的监督，还有待于进一步探讨。
其次，关于国家行政机关。现代法治国家的行政应当是法治行政。其特点：一个是政府的一切行为必须严格依据法律，政府是否守法是一个国家法治化程度的标志；另一个是民主行政，即政府要把保护公民的合法权利作为自己的根本任务，要有民主的程序和制度。法治理论一开始就是针对政府权力的，就是为了防止政府专权。我国不论是实行市场经济还是实行法治都只处于起步的阶段，并且又是属于政府推进型的。因此，我国实行法治面临着一种二律背反的两方面的要求：一方面要求政府加强管理，加强在推进经济转型和市场经济健康发展以及实行法治方面的主导作用；另一方面又要求政府按照市场经济的规律转变职能，限制权力，严格依法行政，而绝不能滥用权力，侵犯公民权利。所以，不能简单地说，实行法治就是限制政府权力。
很多人提出，当前我国实行法治行政应当特别强调完善行政程序。依法行政主要应体现在政府的行政活动要受行政程序法的控制。因而只有依靠行政程序法的控制，才可以减少具体行政行为的随意性，防止滥用行政权力。现代行政程序不是单纯的行政管理权的附庸和对公民进行管理的工具，而是对行政进行监控的手段。现代行政程序必须包括公民的民主参与程序，体现公民权利对国家权力的制约。这是实现由官本位向民本位转变，实行依法行政的一个突出的问题。
再次，关于国家司法机关。由于我们将司法与行政分开，因而不重视司法机关与行政机关之间的分权与制约关系，强调公检法互相配合而忽视互相制约，甚至常常联合执法。我们要走依法治国之路，必须参考西方法治经验重新认识司法机关的性质，并且要认真地进行我国司法制度的改革。我国司法制度的改革的必要性和紧迫性是解决目前严重的司法腐败的客观要求，更重要的则是市场经济发展的客观要求。
现代司法制度是与市场经济相适应的、民主的司法制度。现代司法制度的特点是独立、中立、公正和权威。司法独立是组织制度的特点，即法院对全国人大负责，从中央到地方应该是独立的组织体系，独立于政府及其他组织和个人。也独立于地方。在人事、财政等方面不依赖于政府和地方。另外就是审判独立。法院独立审判是指审判组织（由三名法官组成的合议庭或独任法官）独立行使审判权，不受任何组织和个人的干涉，也不受法院的院长、庭长的干涉。中立是现代司法程序制度的特点，就是指法院在当事人之间严守中立。显然，在组织上不独立就不可能做到中立，因而也就不能保证司法的公正和有权威。公正一般是指法官能严格依法裁判、不偏不倚、是非分明，不受权势影响、不含法官个人感情和利益等等。但与市场经济相适应的司法公正特别强调法律要平等地保护公民的自由和权利。首先是程序法上的公正，违反正当法律程序的判决无效。实体法上的公正，刑法上主要是惩罚犯罪、保障人权；民法上主要是保障当事人除法律禁止之外的一切民事权利，即意思自治的权利。在私法领域禁止国家干预民事主体的处分行为。司法必须是有权威的，但权力不等于权威。权力是指能够使一定范围的人员被迫或自愿地服从的一种力量。权威是权力带来的威信、威望、是权力得到公众的认可、拥护而形成的威力。司法的权威首先来自于司法的公正。如果司法腐败、甚至枉法裁判，公众就会对法官丧失信心，裁判就不可能有权威。
总的来说，我国现行的司法制度尚未做到与市场经济的客观要求相适应，基本上还是官本位的，既没有司法的独立和真正的中立，也不能很好地做到公正和有权威。我国要走依法治国之路，要从制度上解决防止腐败的问题，不可避免地要进行一次深刻的司法制度的改革。这个改革不是单纯从司法的角度所能解决的，而首先是从立法上对诉讼法律制度进行改革。我认为，这个改革，是从与计划经济相适应的、官本位的、职权主义的司法制度向与市场经济相适应的、现代民主的司法制度的转变。对此，绝不能仅仅理解为审判方式的改革。实际上它是涉及法的基本精神、原则、结构和全部运行机制的改革。这是我国迈向新世纪、走依法治国之路必定要解决的。