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国有经济特别是国有大中型企业是国民经济的支柱，在国民经济中仍保持着对其他经济成分的优势和主导作用。从总体上搞好国有企业，是塑造社会主义市场经济的微观基础，关系到建立社会主义市场经济体制和坚持社会主义政治方向的重大问题。
罗精奋，国家计委宏观经济研究院研究员。
搞好国有企业是关系我国社会主义前途命运的重大问题。1994年，我国纯国有企业（即不包括国有经济与其他经济成分混合的企业）的资产在全国企业资产总额中比重为55.6%，工业产值占34%（如加上国家控股企业的产值则占40%）。在各工业部门创造的工业增加值中，国有企业所占比重：石油和天然气开采业为99.9%，石油加工业为89.0%，煤炭工业为79.6%，电力工业为81.4%，钢铁工业为77.5%，化学工业为55.3%，机械制造业为44.2%。全国清产核资结果表明，1995年3月国有企业资产总额占全社会资产总额为65%，投入的固定资产资金占全社会固定资产投资总额的70%，安置就业人员占城镇社会就业人员的67%，上缴国家财政占全国财政收入60%。由此可见，国有经济特别是国有大中型企业是国民经济的支柱，在国民经济中仍保持着对其他经济成分的优势和主导作用。
从总体上搞好国有企业，是塑造社会主义市场经济的微观基础，关系到建立社会主义市场经济体制和坚持社会主义政治方向的重大问题。当前，国有企业的改革正处在一个非常的时刻，我们一定要坚定信心，加强领导，狠抓落实，加快国有企业改革和发展的步伐。
一、国有企业效益低下的原因分析
国有企业效益这些年来一直不很好，主要表现在两个方面：一是盈利率低，亏损严重。长期以来国有企业的亏损面高达30%以上，所谓“三三开”，即“三分之一盈利，三分之一亏损，三分之一潜亏”指的就是这种情况。今年以来情况加剧。据对3.6万个预算内国有工业企业统计，今年上半年与去年同期相比，实现利润下降了70.3%，亏损额上升了55.6%。二是国有资产流失严重，虽然国有资产总量不断发展壮大，1990年以来平均每年递增17.9%，但流失量也十分惊人。据估计，1982年以来平均每年流失500亿元（尚未包括无形资产的流失）。如果避免国有资产在股份制改造、合资、出售、兼并等产权变动中不应该发生的资产流失，国有资产将有更多的增长。
国有企业的效益为什么低下，人们的认识不尽一致。在80年代多数人认为，主要原因是企业活力不足，缺乏激励机制，要求“松绑”。所以这一时期国家政策的主要趋向是放权让利，扩大企业自主权，后来称之为政策调整。这项改革，开始是缩小指令性计划，在国家计划外和超计划部分允许企业面向市场，由企业自行决定；同时相应调整国家与企业之间的税利分配关系，扩大企业留用的利润额及其支配处置权。接着实行两步利改税的试验。然后，在国有工商企业中广泛推行不同形式的承包经营责任制。1992年颁发了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，强调必须认真落实企业的14项自主权。通过这些改革，企业的自主权比过去大多了，确实涌现了一批效益好的企业，但多数国有企业依然困难重重，没有取得令人满意的成效。
在这一期间，人们有一种感觉：国有不如集体，集体不如个人和“三资企业”当时有人认为，国有企业效益低下应当从所有制的制度上找原因，这就是国有企业中所有者缺位、所有权主体虚置、资产处于无人负责状态。80年代中后期就有人主张改变国有制的实现形式，推行产权改革。90年代初期的股份化浪潮，在某种意义上就是产权改革思想下引导出来的。其具体对策概括起来就是甩一块、改一块。甩一块，是将大部分国有企业通过拍卖、出售、兼并、租赁、承包、嫁接的途径，改由个人、集体或外资经营。其范围：一种主张出卖一批盈利大的企业，“靓女先嫁”，再将亏损和不盈利的企业统统甩出去，使国家卸下包袱；另一种主张，国有企业退出所有的竞争性领域，大大缩小国有制阵地。改一块，是将少数仍需继续保留国有制的企业实行产权改革，将所有者引入企业，建立公司治理机构，实行现代企业制度。有的学者将这种性质的改革称之为制度创新。为了表明甩一块的主张是正确的，他们还以西方市场经济发达国家作佐证。据说国有企业效益低下在西方市场经济国家中也是普遍存在，为此这些国家国有企业主要局限在为社会提供公共物品的产业部门这一特定领域，其在国民经济中的经重一般只占10%左右，最高不超过20%。
目前争论得比较热烈的是产权问题。有的认为这是国有企业改革的核心问题。“产权问题解决了，企业其他问题就可以迎刃而解”有的则不以为然。应当说，国有企业的产权问题在理论上是清晰的，那就是国务院是国有资产的所有者代表，但在具体操作中的确有些问题还没有完全解决，事实上国务院不可能对所有的国有企业逐个行使所有权。在实际工作中，一方面各级政府、各个部门对国有企业分头管理，分别行使一部分所有者的职权，结果完整的所有权被肢解了；另一方面，各级政府、各个部门又不承担所有者的职责，也就是说，国有资产保值增值的责任没有落实下去。谁都管，谁都管不了，国有资产大量流失、亏损、浪费，却找不到责任者。所以，产权不清晰的含义，应当是指产权主体不明确，国有资产的财产责任如何落实不清楚。
有的学者从学术研究上将企业产权制度划分为三个层面的问题：即一是企业产权的性质，指产权归谁所有，属于何种所有制；二是企业所有者主体的结构，是单元化还是多元化，是自然人还是法人；三是企业产权的多种职能（所有权、占有权、支配权、使用权）的组合，是集结于一体还是分解，分解后的各种职能主体之间的责、权、利关系。从这一角度看，正确地表述明晰产权的任务应当是，确定投资主体，明确国有资产的出资者，由国有企业的出资者代表行使出资者所有权，把国有资产保值增值的责任落实到具体机构和执行人。然而，我们对于产权改革的作用，期望值不能过高，不要以为只要抓了这项改革，就“一抓即灵”。这是因为，一是多数国有企业目前处境十分困难，原因是多方面的，远非只抓产权改革就能将长期积累的所有问题都解决；二是在西方市场经济国家中，随着股份制的发展，特别是随着各式各样的基金会、保险公司和银行信托部门越来越多地成为投资主体，以及这些机构的相互交叉持投（在美国机构持股占总股份的60%，日本占70%），经营权与所有权的间隔层次和间隔距离越来越拉开，致使企业资产的最终所有者和最终所有权已无法追踪和辨认，产权关系不是更清晰了而是日益“模糊”。这样，资产所有权对资产经营权的直接约束，私人股东对企业经营者的控制监督，则日益淡漠和软弱。我国也同样会碰到这个问题。三是在我国即使明确了投资主体和出资者代表，但他们能不能尽智竭力忠实地以所有者利益作为行为准则，将企业引向盈利，也仍然还有一个机制转变的问题。这个问题最为重要，也最为关键。
国有企业经济效益是否一定低下？这个问题要作具体分析。的确，西方市场经济国家中的国有企业，大多数盈利水平不高。经过考察，主要原因是这些国有企业为社会提供不盈利或盈利水平低的公共物品，承担了一部分本来应当由政府承担的社会责任和义务，同时政府又限制其某些经营自主权。比如，劳务收费和产品价格不完全取决于其稀缺程度和市场供求状况的变动，只允许其保持微利甚至不盈利，提价时必须将企业几年来财务状况报请政府主管部门或联合审议委员会一类社会中介组织审议通过；政府责令企业必须承担只有社会效益而没有企业效益的项目（如在偏僻地区和运量不足地区开辟运输线路，在经济落后、交通闭塞地区开办加工企业）；不允许企业根据经营需要相应地大批裁减冗员；不允许在企业盈利水平下降时普遍调低员工的工薪水平。在这种情况下，这些企业当然盈利水平就不高了。至于西方在竞争性行业中的一些国有企业，其盈利水平并不比私有企业差，这有大量实例可以证明。
特别值得一提的是新加坡的国有企业。1993年李光耀先生来华访问谈话中曾提及，新加坡国有企业全部盈利。据笔者手头资料，新加坡拥有国有企业560多家，有的是政府拥有全部股份，有的由政府控股公司控股。新加坡的国有企业分布在国民经济的各行各业，与西方发达国家只在公共物品部门建立国有企业有所不同。新加坡国有企业的营业额占国内生产总值的14.7%，加上政府其他经济活动所组成的社会公共经济成分，则占到国内生产总值的60%。国有企业拥有充分的自主权，同其他性质的企业法人一样，受公司法等私法调节，在市场上平等竞争。政府对待国有企业既不干预其内部的经营活动，也不在政策上授予任何特权。除国防工业外，所有国有企业都效益良好，没有亏损。1991年国有企业的平均资金利润率为5%，而私人企业只有2%。如新加坡电信公司，投资回报率达19.5%，在亚洲居第6位；新加坡航空公司，是世界上经营最好、盈利最高的航空公司之一。新加坡国有企业的做法和经验，值得我们认真研究和学习借鉴。
在我国也有一批国有企业一直办得不错，富有活力和竞争力，在国内市场竞争中占有很大份额，并打入国际市场。还有一些企业虽然困难不小，但经过艰苦奋斗，不仅改变了落后面貌，而且迅速崛起，成为本行业中的排头兵。
二、振兴国有企业的对策
国有企业的改革方针，中央已经十分明确。其中心内容是，逐步建立起以公有制为主体的现代企业制度，使国有企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体；着眼于搞好整个国有经济，把企业的改革，同改组、改造和加强管理结合起来，集中力量抓好一批国有大型企业和企业集团，放开搞活一般国有小型企业。当然，由于各地情况不尽相同，在实际工作中要根据各自特点，积极实践，继续探索，不断完善。现在，笔者仅就如下三个问题，讲一点个人意见。
1.明确国有企业的经营目标——谋取利润
过去我们一直认为，社会主义企业不能单纯追求利润，应当注重社会效益，甚至要求把社会效益摆在首位，所以国有企业事实上具有双重经营目标。由于承担了一部分社会责任和义务，带来了一些营业外支出，一般由企业利润冲抵，由此发生的亏损称之为政策性亏损，从而使这类企业长期处于微利或亏损境地。由于经营性亏损和政策性亏损在实际工作中往往很难划分清楚，因而这种做法也容易助长有些企业借政策性地亏损掩盖其经营的不善。更有甚者，有些因经营不善而长期亏损，而企业领导人却心安理得，无动于衷。因此，首先要使企业领导人树立正确的盈亏观念。同时，企业承担的社会责任和政策性业务应当单独划出来。这样，就大多数国有企业特别是其中的竞争性企业来说，其经济目标应当是单一的，即遵循公司法等法规，按照市场经济原则规范地运作，与其他非国有性质的企业法人一样平等地参加市场竞争，提高市场占有率，谋取盈利，实现利润最大化。
企业为谋取利润组织生产经营活动，与社会主义生产目的——最大限度地满足全社会成员日益增长的需要之间有没有矛盾呢？总体上说是一致的。在市场经济条件下，只有当企业提供的产品和劳务满足消费者需求程度越高，才能实现利润最大化。在一些特殊的领域会发生矛盾或不一致的地方，这是指存在着外部正负效应的生产经营活动。其中一种情况是企业提供公共物品，具有投资多、风险大、利润低的特点，社会效益好，而企业没能获得相应的社会平均资金利润，企业往往不乐意进入这一领域；另一种情况是企业生产活动对社会资源和环境（土壤、水、大气、动植物）的破坏引起外部成本，或叫社会成本，当其没有反映到企业成本中时，企业在追求利润中将会不顾及对社会资源的破坏而盲目扩大生产规模。前者经财会审核，政策有关部门应与企业签订合同，实行专项定额补助，使外部效益内部化，企业在完成社会目标的前提下努力实现盈利，并谋求利润最大化；后者应通过征收污染税或环境保护费，实现外部成本内部化，使企业利润与社会利益合理结合。
至于企业生产岗位上冗员和离退休人员过多，承担着本应由政府、第三产业和社会中介组织承担的职工的衣、食、住、行和生、老、病、死、伤、残、灾，以及职工子女的入托、入学、就业等事务，造成营业外支出过大，应该通过分离服务单位，逐步形成独立实体予以解决。在步骤上可以先在企业内部实行独立核算，逐步分期减少补贴；俟条件成熟，实行自负盈亏，面向社会。其中有些如中小学、幼儿园等难以自负盈亏的，应当由当地的财政部门划拨事业经费。所以，这类改革的进程相当大程度上取决于各级政府的财力。
2.建立国有企业新的动力机制——选拔企业经营人才，在全社会范围内逐步形成职业利益风险机制
一个企业能不能在激烈的市场竞争中生存、发展、壮大，其决定性因素是有没有一个好的领导班子，特别是有没有一个好厂长、好经理。从目前各地的经验看，办好一个国有企业的重要因素大体有三个：好的领导班子、足够的资金投入、严密科学的经营管理。其中领导班子的素质和事业心是关键。有好的领导班子，投入资金才能发挥实效，快速增值；否则有可能成为无效益的投资，资金周转不灵甚至大量损失浪费。有好的领导班子，才能以市场为导向，改善经营，加强管理；否则就会出现经营决策常常失误，企业管理松松垮垮，“三改一加强”落空。现在不少国有企业存在着人员过剩、债务负担重、企业办社会、设备老化等困难和问题有了好厂长、好经理，不断的开拓市场，上述这些矛盾得到缓解，企业办得很有生色；否则就会躺在国家身上等靠要，无所作为。有了好厂长、好经理，经营管理上就会出好招；否则纵然有办好企业现存的妙计良策也无济于事。所以必须选拔好的经营者掌握企业经营大权。被称为“新加坡经济起飞之父”的该国原副总理吴庆瑞说过：“企业真正的控制权在管理层”，要力求物色具有“一流的胆识、冒险精神、闯劲和高效率”的优秀行家来管理企业。这也是新加坡国有企业成功的一条秘诀。为此，我们应当建立起能者上、庸者下的企业经营者的选拔淘汰机制。现行的企业人事制度，即由党委审查批准、政府主管部门行政下委派任命或由职工代表大会评议选举的办法，已经不能适应当前形势的需要，必须进行根本性改革。改革的方向是引入竞争机制，经理人员的选用及其报酬水平通过经理市场决定，出资者与经营者面向社会双向选择，企业董事长由出资者聘任，总经理由董事会聘任，让坚持社会主义政治方向、熟悉市场经济的企业家管理企业。
过去不少人比较注重财产约束机制，相信“谁的财产谁关心”是动力的源泉和行为的准则，以为资本主义企业之所以效益比较好，是资本家出于对自己资产利益的关心。于是得出结论：有了所有权约束才能改变企业行为。由此出发，有人倡导国有企业经营者要实行抵押经营，并逐步演变为“管理者所有，所有者管理。”其实，西方市场经济国家的现代化大企业，大多不是由资本家本人、家庭成员及其家庭直接掌管企业经营大权，而是委托聘用专门的经理人员作为其代理人控制企业经营。那么，这些经理人员对于不属于自己所有的他人财产，为什么在经营中兢兢业业、尽智竭力，努力提高盈利水平，实现资产保值增值呢？通过深入考察可以看到，其奥妙在于他们在市场经济长期发展中解决了动力机制，即在所有权约束弱化过程中代之以经理市场和企业家职业利益风险机制，企业家的人才资本越来越商品化。一旦企业经营失败、破产倒闭，有的资本家就跳楼，企业家也要“跳楼”，资本家是了结自然生命，企业家是终结职业生涯。也就是说，这个失败的经营者不仅受到该企业解聘，失去了这一优厚的地位，而且声誉受毁，他前期投入的人力资本也将一起受损。这样就难以在企业界另谋与之相当的高级职位，至多到知名度较低的企业中担当低一档的职务，严重的名声扫地，所有出资者不再聘任他当经理，甚至从此断送作为一个企业家的职业生涯。经理市场的存在，对在职的经理人员形成一种潜在的压力。当然，成功的企业家在经济收入、社会声誉方面是相当高的。因此，我们在建立社会主义市场经济体制中，应当摆脱产权理论的束缚，超越财产责任的逻辑，将工作重点放在建立新的动力机制上，即实现企业经营者队伍职业化和市场化，在全社会范围内逐步建立起企业经营者的职业利益风险机制，将经营者的经济收入、社会声望、发展前程、职业生涯与企业经营目标的实现、资产增值、盈利状况、生死盛衰紧密结合起来，一荣俱荣，一损俱损，形成同舟共济、荣辱与共的格局，使企业经营者将企业的发展作为自己毕生的追求和人生价值的实现。
3.加强对企业经营者的监督
企业家的权力、责任与自我约束是相伴而生的，赋予其权力就要实行有效的监督。过去，我们注重对违法乱纪、贪污盗窃、索贿受贿、携款潜逃、腐化堕落行为进行监督，而对滥用职权、玩忽职守和渎职行为，侵犯所有者权益，造成国有财产严重浪费、侵蚀和流失不够重视。今后，对后一类行为造成重大经济损失也不能姑息。从监督的形式上看，主要有三个方面：
一是发挥董事会和监事会在企业经营中的作用。董事会应当是出资者维护国有资产的代表机构。国有资产经营公司（或投资公司）主要通过其派往企业的董事表达国有资产所有者的意见，沟通政府与企业的关系，影响董事会对企业经营的战略性决策，并聘任（或解聘）总经理。监事会除对企业经营活动进行经常性的监督、财务审核，以及对经营效益和财产增值状况的评价外，有责任对经理人员的经营业绩作出评价，向监督机构、资产经营公司提出对高层经理人员实行奖惩、升迁、罢免的建议。在我国，国有企业的董事，实际上不是国有资产的所有者，而是受出资者委托聘任的代理人。为了避免虚设（这种情况已有发生），也要建立相应的职业利益风险机制，由委派机构对其行为是否忠实地维护出资者的权益加以监督约束。
对不建立董事会和监事会的企业，则由国有资产经营公司直接进行监督。
二是会计审计监督。过去，我们往往采用企业财税大检查，每年组织一次，人员是临时从四面八方抽调来的，检查中大多根据企业自报确定一个数额。不少企业搪塞过关，敷衍了事。这种做法漏洞很大。今后，我们应当由出资者委托公正的、有声望的会计师事务所对国家控股、参股的企业实行审计监督。这些社会中介机构集中了一批内行专家，能够及时发现企业经营中问题，防患于未然。出资者委托的会计师事务所，要定期对国家控股、参股的企业审计。企业报送资产经营公司和抄送税务局、政府主管部门的月度、年度财务报告必须经会计师事务所审计签署才具有法律效力。总经理任期满届或中间调离时，必须进行离职审计，并据此作为奖惩的依据。同时，为了防止会计师事务所弄虚作假，出具伪证，应采取相应措施。
三是经营者的自律。一个正直的企业家将来自各个方面的监督看作是对其爱惜和保护，在企业日常经营中慎重决策，不断开拓前进，将企业引向盈利。同时，在市场商海的搏斗中不断提高自身的素质，严于律己，使其声誉日增。这种经营者的自律是至关重要的。
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