事业单位管理体制及财政供给改革研究，本文主要内容关键词为：管理体制论文,事业单位论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
事业单位是主要以提供劳务和精神等服务产品方式为社会服务的一类机构，是行政权力的衍生物，其资金来源、活动方式、组织体系及管理办法等都带有行政机构特色，有些甚至带有一定的管理职能。事业单位分布在政治、经济、社会生活等多个领域，集中了大量的专业技术人才，拥有许多先进的国有技术设备、设施，是教育、科研、文化宣传等事业发展的基础和骨干力量，不但在推动我国经济社会发展中发生过重大作用，而且还将是实现新时期发展目标的重要力量。经过多年的改革和发展，事业单位管理体制及财政供给管理取得了一定的进展，但尚未取得实质性的突破，不仅制约了事业单位活力和效益的发挥，而且给事业主管部门和财政管理工作增添了困难和压力，不利于政府职能的转变和公共财政框架的构建。因此，界定好事业单位财政支出范围，加快事业单位体制及其财政供给管理改革已显得非常紧迫。
一、事业单位管理体制及财政供给改革的做法和成效
改革开放以来，为适应社会主义市场经济体制建设和政府职能转变的需要，我省各级事业及财政管理部门解放思想、积极探索，在推动我省事业单位管理体制及财政供给改革上取得了良好成效，积累了有益的经验。
（一）还权于“事”，增强事业单位自我发展能力。多年来，针对传统的高度集权、各自为“事”的事业发展体制，从增强事业单位效益、减轻财政负担的高度着手，依据“区域覆盖，就近服务”原则，在把为所在地服务的事业单位下放给地方的同时，积极推行还权于“事”改革，逐步扩大事业单位的人权、物权、财权及其它各项自主管理权，很多事业单位已成为具有高度自主权的独立社会法人，成为地方经济社会发展的重要力量。与此同时，还对传统的事业资源行政化配置方式进行了一定程度的改革，初步改变了单一化的行政隶属关系，实现了投资渠道和服务对象的社会化，提高了事业资源的利用效率。放权、搞活、资源配置非行政化取向等改革措施，增强了事业单位的活力和自我发展能力。
（二）实施事业单位登记和年检制度，推动事业管理制度创新。针对事业单位门类多、体制乱、人员杂、渠道广、家底不明、管理困难的现状，我省把事业单位登记及年检作为推进事业单位改革和加强管理的重要手段，通过实施事业单位登记及年检改革，初步掌握事业单位的家底，理顺了事业单位的体制，在一定程度上规范了事业单位的行为，保护了事业单位依法行事、自我发展的合法权益，对事业单位法人地位的确立和社会化程度的提高都起到了良好的推动作用，同时也进一步强化了事业单位的财政供给管理。
（三）注重引导，初步形成事业发展主体多元化格局。为更好适应社会主义市场经济发展的需要，打破政府包办事业、财政独家供给的传统管理体制，省委、省政府先后出台了多项政策法规，大力提倡全社会办事业，有计划、有步骤地鼓励和引导民办事业的发展，多渠道筹集事业发展资金，初步形成了事业发展主体多元化的新格局，在整个社会事业中民办事业三分天下有其一，已经成为一支独立的社会力量。
（四）加强管理，严格事业单位机构编制审批制度。在搞好事业单位登记、年检基础上，对事业单位的设置进行统筹规划，加强对事业单位的总量控制，撤并和压缩部分不适应经济社会发展的事业单位，对新成立的事业单位机构设置、人员编制按照事业管理原则和权限，由各级机构编制部门统一审批，严防吃财政饭的事业单位盲目扩张。
（五）推行分类管理，规范财政供给。为进一步完善事业单位财政供给管理，收缩财政供给范围，1994年我省开展了事业单位机构编制分类管理改革工作，根据事业单位的社会功能、运营状况等不同特点，重新界定其机构编制的管理形式，明确实行“两个过渡”。此后，又逐年加大改革力度，有效推动了事业单位产业化、社会化进程，一些以生产经营或以盈利为直接目的事业单位被“断奶”推向市场；一些年经营性收入占本单位支出70%以上的事业单位被列为“自收自支”单位。据不完全统计，由于推行事业机构分类和财政供给范围界定，全省共过渡事业机构2452家，其中全额过渡到差额的1470家，全额过渡到自收自支的332家，差额过渡到自收自支的650家；过渡人员3.95万人。缓解了财政压力，优化了财政支出结构。
二、事业单位管理体制及财政供给存在的主要问题
（一）国家在推行事业单位管理体制及财政供给改革上与地方存在落差，影响了地方改革的深化。我国的事业单位主要集中在地方，中央各部委所有事业机构4300多家，约占事业机构总数的0.4%，从业人员只占8%左右。我省事业单位分布也是如此，县乡级事业机构和从业人员分别占全省的87%和77.1%。由于中央级事业单位大多为从事基础性、公益性及特殊服务的纯公益性机构，少数非公益性事业机构也由于集中了顶尖级技术人才、占有先进技术设备，其创收和发展的能力较强。加之，中央财政有较大的调剂余地，相对地方而言，中央事业单位改革的压力要小得多。在历次机构改革中，相对于行政部门而言，国家在对事业单位改革的组织领导、政策研究方面显得较为薄弱，导致事业单位整体改革相对滞后，体制及制度创新的力度不大。尽管地方政府和事业主管部门迫于自身的压力做了很大的努力，但由于缺乏明确的政策引导和配套措施，改革难以取得较大成效。
（二）体制改革滞后，财政供给包袱较重。由于人们观念中的事业单位非官方及非产业化、非经济化定位，使得事业单位体制改革在一定程度上游离于政治和经济体制改革之外。事业单位多头管理、编制缺乏长远规划和制度约束，有相当多事业单位成为政府机关福利基地，客观造成了事业机构和人员不合理膨胀，给财政带来沉重负担。1989至1999年全省事业单位职工净增长38.2%，占全部财政供给人员的83%。全省事业费支出109.9亿元，占财政总支出的38.08%；其中教科文事业费支出中，人头费占全部经费的80%左右。随着改革的推进，由于事业经费投入不足等原因，事业单位中的技术人员向非事业部门流动；相反，一些行政及后勤人员却在不断增加，造成事业单位中技术人员与非技术人员的比例逐年下降，制约了事业单位的服务和创新能力。据统计，我省科技人员占科技事业单位职工总数的比例由80年代初期的75%左右下降到现在的50%左右；近年来，教育事业单位中的非公教人员比例也在大幅度上升。这说明目前体制下事业单位减员增效改革的成效是有限的。
（三）界限不清，财政“越位”、“缺位”并存。由于受政府职能转换滞后的影响，政府、企业、事业的职能范围交叉、分工不明，事业单位权力主体、责任主体和利益主体的界定不明晰。一方面，政府包揽过多，把一些非公益性、甚至是盈利性的事业单位纳入财政供给范围，吃财政“大锅饭”。另一方面，又由于财力拮据难以为义务教育、基础科研和必要的文体设施等公益事业和公共设施提供足够的财力支持。省财政厅对省本级419家事业单位1997-1999三年经费自给情况审计表明，在现有的317家全额拨款单位中，经费自给率超过30%的有164家，占全部全额拨款事业单位的51.74%；经费自给率超过70%的有39家，占全部全额拨款事业单位的12.3%；有9家全额拨款事业单位经费自给率超过100%，最高的达150.37%。在差额拨款事业单位中，经费自给率超过30%的有83家，占全部差额拨款事业单位的81.37%；经费自给率超过70%的有49家，占48.04%；有11.77%的差额事业单位经费自给率超过100%。可见，仅省级事业单位的财政供给改革余地就很大，有很多完全可以走向市场的事业单位仍在吃财政的“大锅饭”。
（四）事业布局不合理，财政供给效益差。传统体制下的事业资源行政化配置，国家、地方、部门、单位各自为“事”，导致事业设施重复建设，事业单位各自为政，事业运行相互封闭。虽然近年来省委、省政府大力推行事业布局调整，但由于原体制的惯性、部门利益及政府职能转换滞后、配套经费短缺等原因，事业资源分散、部门间各自为政、条块分割的现象依然十分严重。截止到1999年底，我省仍有事业机构4.1万多个，职工总数超过百万人。由于事业经费供给除少数专项经费随项目走外，主要是根据人头确定的，难以和事业贡献挂钩；这种财政补助方式随着事业单位的福利化膨胀，人员经费在财政拨款中的比重越来越大，有的单位甚至仅仅是力保工资，事业发展经费严重不足，导致事业服务功能退化，事业资源浪费，有限的财政资金没有发挥出应有的作用。
三、事业单位的改革思路及财政供给定位
（一）事业单位管理体制及财政供给改革的思路和方向选择。以邓小平建设有中国特色的社会主义理论和党的基本路线为指导，理顺政府、事业、企业等各类社会组织及其相互间的责、权、利关系，对事业单位的地位、功能、性质等进行科学界定；改变国家包办事业的现状，将非从事公共物品和公共服务的事业单位推向市场，使其逐步向社会化、产业化方向过渡；实行政事分开，还政于政、还事于事；剥离公共事业单位的产业职能，实行事企分开；按照公共财政原理和共同需要标准，科学界定事业单位财政供给范围，优化事业财政支出结构，创新事业财政支出方式，集中财力保障社会公益事业需要，建立起与社会主义市场经济体制相适应的科学的事业运行机制和管理体制。
依据以上改革思路，目前的工作重点是：突破政府独办事业的旧的办事体制，调整和收缩政府事业职能范围，建立现代事业制度，构建政府办、民办、社会办等多元化办事新格局；突破传统的国家、地方、部门各自为“事”的事业资源行政配置体制，实现事业资源的合理化布局、市场化配置、社会化利用，提高事业资源的使用效率；突破财政包供事业单位的旧的事业财政供给体制，在进行事业重组的基础上，将非公益性的事业单位推向市场，使其向企业化、市场化、产业化、社会化方向发展；突破事业机构因人而设、经费供给因人而拨的旧的管理体制，努力实现事业发展和财政供给管理的民主化和法制化。
（二）事业单位的分类及财政供给定位。加快实施事业单位管理体制和财政供给改革，必须准确把握事业单位职能，明确事业单位分类，界定好事业单位的供给范围、供给程度和供给方式。根据公共财政理论和共同需要标准，社会事业可划分为公益型、半公益型和经营型三大类。公益型是指为社会提供纯公共产品或服务的事业单位，这类机构由政府依据社会公共需要，依法批准设立，可定性为“法令机构”。对于这类事业机构应加强管理，要制定科学的发展规划，确保优先发展，其全部经费纳入财政预算，并不断加大投入比例。半公益型是指具有一定的外部效益，为社会提供准公共产品的半公共服务或半公益性机构，这类事业单位的经济性质具有双重性，在为社会提供公共产品时有相对稳定的收入，可按照成本分担的原则，财政给予适当补助，但要根据事业发展规划和要求，强化预算管理，创新支出方式，逐步提高经费自给水平。纯经营型事业单位以创收为目的，应完全参与市场竞争，财政要果断退出。
为此，可将我省事业单位的财政供给作如下定位：
关于教育事业。属优先发展、重点保障的行业，但要进一步调整和收缩教育事业财政供给的范围。其中：九年制义务教育、师范等特殊教育、党校、团校、行政学院等属纯公益性事业单位，应由政府举办，财政要在改革教育管理体制、优化教育布局的基础上，保障其经费支出；普通高校、成人高校、中等专业学校、职业中学等属半公益型事业单位，由政府和社会力量共同举办，财政要在进行资源优化调整和重组的基础上给予定额补助，应加快实现其教育活动的市场化；各类校办产业、技校、干校、函授类院校、培训中心等为纯经营性的事业单位，应停止财政供给，逐步推向市场。
关于科技事业。重点支持基础性和公益性机构，主要包括数、理、化等自然科学研究机构，哲学、经济、历史、党史、地方志等基础人文社会科学研究和政策咨询机构、农业技术服务性机构、国家地质勘查机构等。这类机构承担基础性研究职能，公益性强，财政要保证其人员经费、公用经费和事业发展经费，并确保其公用经费和事业发展经费逐年有所增加。但要对目前的基础性和公益性机构进行结构调整和资源重组，消除低水平重复建设、重复设置和重复研究。地级市以下一般不设基础性和公益性研究机构，已设立的要逐步合并或转向科技开发。技术开发性科研机构要逐步由事业法人向企业法人过渡，其科学事业费无偿划拨部分逐年减少直到取消，改为通过申请承担科技研究开发任务而有偿使用经费，由科技行政部门对经费负责统筹。
咨询服务类科研机构的财政拨款，按一定的比例逐步核减，保留30%-40%的经常性事业费，重点用于公益性技术咨询服务的基础条件改善和设备维护等。
关于文化事业。古迹文化保护和开发、文化馆、图书馆、文物保护单位、转播台、查转台、发射台等属纯公益型事业单位，是财政中等支持和保障对象；黄梅戏、徽剧团、杂技团等艺术表演团体及群艺馆、广播台、电视台等属地方国宝型或半公益型事业单位，财政要纳入综合预算，给予必要的经费补助；其它表演团体、剧场、俱乐部、文化宫、报社、出版社、杂志社及发行机构等均可以直接转制为企业，政府可以通过制定文化政策、设立文化发展专项资金等方式引导其发展方向。
关于卫生事业。药品检验、流行性疾病、传染病防治等卫生防疫事业和计划生育医疗服务等单位，基本属公益性质，财政应予保证；卫生系统所属社会保险医疗单位、干部疗养院、荣军医院、残疾人康复、军队和地方离退休干部服务机构等，财政保证其人员经费、医疗设备和基本建设的一部分；各级各类医院将主要面向市场，但也承担“救死扶伤”等一定公益性职能，财政可对其必要的人员经费、大型医疗设施购置和基础设施经费等进行资助和支持；各部门设立的门诊部、卫生所、医务室及职工医院等推向市场，财政不予供给。
关于体育事业。要改变政府包揽过多的局面，加速体育产业化进程，除保留各类专业运动队、体训单位和部分体育运动学校外，其余体育机构应实行企业化改制，对于一些具有重要影响的体育赛事、公共体育场馆、设施等，在用发行体育彩票、广告、门票等方式筹集资金的基础上，财政给予适当补助。各类娱乐性、休闲性、健身性体育生产、经营和消费活动全部推向市场，自谋生路，自主发展。
关于农技推广、自然保护等其它公益性机构。森林病虫害防治、动植物检验检疫、测绘、标准计量、航道管理、监狱、劳教场所、残联、文联、人防、通信、老龄委、农调队、城调队、红十字会等事业单位有社会公益性特点，财政应予保证，但在这类机构里也有政府包揽过多的现象，要加快这些部门的改组、改制，剥离一些非事业职能，收缩政府事业范围，逐步减轻财政负担。各类农林站（场）、保险福利机构、运输管理、机关食堂、门诊、宾馆、房管所，律师事务所、会计师事务所等社会中介服务机构，各类基金管理机构、事业开发性机构，均应推向市场，自主经营。
对经民政部门登记成立的各类协会、学会等社会组织，财政不予供给，也不得以任何名义对其变相补助。
四、深化事业单位管理体制及财政供给改革的建议
（一）加强对事业单位管理体制及财政供给改革的组织领导。事业单位管理体制及财政供给改革已进入攻坚阶段，尤其是政府、事业、企业诸社会组织地位及权、责关系的重新界定，不可避免地会引发各社会主体利益关系的调整，其所遇到的问题和困难都是前所未有的，需要政治体制、经济体制、财政体制、干部人事制度及教育、科技、卫生、文化、体育等事业体制改革配套支持。除了正常的运作体系外，还要有更加强有力的组织保证作为支持，建议参照农村税费改革的做法，在省编办事业处和省财政厅教科文处的基础上，抽调相关专业人才成立我省事业单位管理体制及财政供给改革高规格的领导小组，专门从事事业体制及财政管理改革方案的设计、政策措施的制定和实施中的统筹协调工作。
（二）大力控制和压缩事业机构及财政供给范围内的事业人员。由财政、编办、人事及政策研究等部门组成联合调查组，对我省事业单位的总体情况进行全面调研、清理，准确掌握事业单位的机构、人员、经费自给情况。为切实减轻财政负担，近2-3年内对法令性事业机构（财政全额拨款机构）增牌子、增编制、增人员，除国家有明文规定外，一律实行“零增长”。
（三）实行政事分开，加快建立现代事业制度。要在职能界定、分类管理、供给定位的基础上，加快发育和构建具有中国特色的现代事业管理制度，切实转换事业运行机制，提高事业运行效率。建立现代事业管理制度，首先必须明确界定事业单位的职能范围，真正实现政事分开、企事分开，建立起与社会主义市场经济相适应的现代化的社会事业管理制度；其次，要进一步总结和完善事业法人登记制度，从法律制度上明确其独立法人地位，赋予事业单位应有的权力、责任，依法面向社会自主开展事业活动，不断提高事业单位与市场经济环境的融合度；三要依据事业机构各自的性质、目标、功能与特征，制定科学合理的组织管理形式，加快推进事业组织管理的现代化；四要创新事业领导制度，取消事业单位行政级别，制定出与不同的事业组织形式相适应的事业单位等级评估制度，割断事业单位与行政机关的隶属关系，培养和造就一批具有较强的事业组织领导才能、独立面向社会自主开展事业经营活动的现代事业管理人才；五要区别情况，除全额供给的法令性事业机构外，对所有事业单位实行公共事业经费预算与社保经费预算相分离的办法，逐步实现事业单位社会保障社会化。建立现代事业制度还必须建立一套行之有效的、符合公共财政要求的事业投资及财务管理制度等，提高事业财政支出的引导作用和运行效率。
（四）深化事业财政供给管理改革，创新事业财政支出方式。加快推进“阳光预算”改革步伐，逐步建立事业预算追加听证制度和事业预算编制、执行、监督相分离的预算管理体系。要进一步完善零基预算，积极推行绩效预算、目标预算和部门预算，要尽快扭转“税费分治”现象，强化“收支两条线”管理，增强政府的宏观调控能力。创新事业财政支出方式，由对机构和人员的一般性拨款逐步转向以项目为主的重点支持。在财政拨款单位实行会计委派制是市场经济体制国家通行的做法，是强化财政资金监督、提高财政资金使用效益的有效手段，可先在省级事业单位实行会计委派制和会计集中核算试点，取消事业单位的会计岗位和银行账户。
（五）调整事业资源布局结构，加快事业资源重组、整合，提高财政事业投入效益。要在搞好事业布局统筹规划和宏观调控的基础上，打破区域和行业限制，加快事业布局的调整力度，重点解决低水平重复建设问题，将一些业务不足、布局分散、设置重复的事业单位关停并转。对一些重点项目或有特色、有影响的事业单位要加大扶持力度。要加快农业事业单位的力量重组，明确其应有的地位和功能，增加其财力投入，并向农村和农业服务的第一线延伸。在推行事业资源重组和结构调整中，切忌搞一窝风、“一刀切”，要敢于破除现有事业机构及职能定位的框框，把一些仍行使事业职能的行政机构及其它公益性机构纳入事业范围。把教育事业中的非义务教育、基础科研中的应用性、开发性研究，文体、广电中适宜走产业化发展道路的事业推向市场。进一步剥离事业单位的后勤服务机构，走事业资源配置市场化、事业发展社会化路子。要按照事业改革方向和产业政策，加快实施改制、租赁、承包、兼并等改革，构建现代事业制度，提高事业整体素质。要在事业布局和宏观规划中，注重搞好大型事业设备、设施的共享，提高事业资源投入效益。省市财政要切块专项资金，用于事业体制改革及布局调整，加大事业改革及布局调整力度。
（六）建立从中央到地方合理分担的投入保障机制。由于地方财力拮据，调整财政支出结构的余地小，虽然地方各级政府为此做了很大努力，但事业投入不足问题仍然积重难返。仅就教育事业而言：一是拖欠教师工资问题严重；二是农村中小学危房隐患多、改造的压力大；三是“双基”达标欠账较多；四是布局调整资金不配套。实际上，财政在支持强化科技对经济社会发展的支撑力度、繁荣城乡文化生活、提高全社会生活质量方面的一些欠账，比教育投入不足还要严重。解决事业投入不足，必须按照财权和事权相结合的原则，建立从中央到地方各级政府合理分担的事业投入保障机制，加大中央对地方事业的投入力度，重点是落实中央和省级财政对义务教育的最终保障责任。绝大多数市场经济体制国家的中央和省级财政都承担了相当份额的事业投入，欧盟国家中央财政负担的教科文事业投入一般占事业预算投入的60%以上，有的高达90%。即使是像美国这样的联邦制国家，对基础教育的投入也达7%，而我国只有0.3%。日本都道府县和中央财政各负担中小学人员经费的一半，市町村和中央各负担中小学校舍和教材经费的一半；法国是中小学分别归省和市镇管，但教师工资都由中央财政承担。现行财政税收体制自上而下层层集中财力，中央财政的调控力度逐年加大，就是像安徽这样欠发达的省份上划中央的税收也达到38.5%。因此，规范中央和地方各级政府的财权与事权范围，加大对科教文等社会公共事业投入显得尤为迫切。
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