政府与自然的和谐：节约型政府理念中的和谐社会，本文主要内容关键词为：政府论文,和谐社会论文,节约型论文,理念论文,和谐论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
构建社会主义和谐社会与建设节约型社会以及节约型政府，分别是近年来我们党提出的新的重大举措与战略目标，是我们党自觉适应新的执政环境而提炼出的新的执政理念，具有鲜明的实践指向性和理论创新性。笔者以新时期节约型政府理念的核心意蕴分析为视角，提出广义的和谐社会也表现为一种政府与自然和谐的社会新命题。而构建政府与自然和谐的节约路径分析，既是我们深入把握节约型政府与和谐社会内涵及其关系的理论需要，也是我们努力探索建设节约型政府与和谐社会路径的实践要求。
新时期节约型政府理念的核心意蕴
“节约型政府”是一个弹性很大、包容性很强的概念，但其基本内涵应该包括着什么是节约、节约什么和谁要节约这样的主要内容。
《辞海》将“节约”定义为节省、节俭、减省不必要的消耗。但是，从字面意义上更加具体地分析，“节约”一词中的“节”字就有节省、节制和节俭的含义，意指减少不必要的或毫无效益的消耗，相反就是浪费；而“约”字又有约束、约定和集约的意思，意指要用尽可能少的投入，创造相同的甚至更多的收益，与粗放相对立。所以，较普遍地认为，“节约”就是在上述的两重意义上使用，即一是相对浪费而言的节约，即摈弃浪费；二是在经济运行中对资源、能源需求实行减量化，节省成本，即在生产和消费过程中，用尽可能少的资源、能源创造相同的财富甚至更多的财富，最大限度地充分利用回收各种废弃物。①
虽然浪费和粗放分别与上述节约的两重含义相对立，粗放也不完全等同于浪费，但是粗放必然包含与体现着一种浪费。目前我国表现在粗放中的浪费应该是一种更为普遍和更为严重的现象。比如，当前我国每创造1美元价值所消耗的能源是美国的4.3倍、德国和法国的7.7倍、日本的11.5倍。据中国科学院测算，2003年中国消耗了全球31％、30％、27％和40％的原煤、铁矿石、钢材、水泥，创造出的GDP却不足全球的4％。②
显然，与上述节约含义相适应，“节约型政府”也就意味着与政府和政府决策有关的各种投入一定要获得某种效益，并尽可能以最少的投入获得最大的收益，其实质即是“有效型政府”或“高效型政府”，而其反面则是“无效型政府”和“低效型政府”，或者说是“浪费型政府”和“粗放型政府”。
从节约对象上看，可以泛指各种物质对象与精神对象的节约。虽然我们也提出要建设资源节约型社会或资源节约型政府，但这里的“资源”同样能被理解为既可以指节约水、电、煤、油、地等各种自然资源，也可以指节约金钱、人力、时间、知识、程序等其他资源；既可指节约各种有形资源，亦可指节约各种无形资源。③ 尤其是在讨论“节约型政府”中，学者认为，节约的对象不能仅仅指节约自然资源和能源，而应该指节制一切可以节制的政府用度。还有学者，认为当前建设节约型政府有许多事情要做，就政府的自身建设而言，主要是三件事：一要“节官”，二要“节事”，三要“节支”。④
不可否认，我们的确可以从不同的节约对象或节约用度上理解节约型政府的涵义，而且，这些不同的理解赋予了“节约型政府”极其丰富的意蕴，从而更加有利于我们全面地把握政府改革与创新的内容。如，从节制政府的腐败，主张“腐败也是一种浪费”甚或“浪费也是一种腐败”的泛腐败观的角度，“节约型政府”的本质就是“廉洁型政府”；从节制政府工作中的形式主义，因为“形式主义也是一种浪费”的角度，“节约型政府”的本质就是“务实型政府”；从节制政府公共财政开支，降低行政成本的角度，“节约型政府”的本质就是“廉价型政府”；从节约人力资源，缩减政府规模的角度，“节约型政府”的本质就是“适度型政府”；从节约时间，提高政府办事速度的角度，“节约型政府”的本质就是“快捷型政府”；从节约经济成本也就是节约生命成本，也就是为了“体恤民力尤其是体恤人的生命和健康”⑤ 的角度，“节约型政府”的本质就是“人本型政府”。
但是，也必须看到，新时期重提“节约”直面的是我国自然资源能源与自然生态环境的困境与困扰。具体地说，新时期提倡建设节约型社会以及节约型政府，直接起因和主要背景是我国在自然资源能源利用上出现了问题。主要表现为近年来自然资源要求量加大加快，自然资源能源制约经济的“瓶颈”问题加重，而我国对自然资源能源的利用率却是明显偏低，经济增长方式过于粗放，并由此也带来日益严重的自然生态环境危机，给经济安全和公众健康都造成了威胁。所以，2005年6月30日，国务院总理温家宝在全国做好节约型社会近期重点工作电视电话会议上指明近两年要着力抓好大力节约能源、大力节约用水、大力节约原材料、大力节约和集约利用土地、大力推进资源综合利用和大力发展循环经济等重点工作。
可见，新时期节约的重心应该是指自然资源能源的节约。节约型政府也就意味着是指节约自然资源能源的政府。如果节约的重心也是泛泛而指一切可以节约的政府用度，那么，节约自然资源能源的实践指向性就有可能大打折扣乃至湮没迷失。诚然，节约自然资源能源与其他节约用度也是有着内在联系的，但在新时期节约型政府理念的核心意蕴中，其他节约用度应该是作为节约自然资源能源的手段而存在，最终应该是服务于节约自然资源能源的目的。
就建设节约型社会的主体而言，可谓节约人人有责，各有其用，各有其位。通常认为，政府是建设节约型社会的关键，市场是建设节约型社会的基础，企业是建设节约型社会的主力，全社会共同行动是建设节约型社会的保证。更具体地而言，穷人需要节约，富人也需要节约，因为无论是穷人还富人，都是社会的一个成员，而资源又是稀缺的有限的，如果资源或能源被消耗殆尽，有钱也买不到资源。家庭和企业需要节约，政府更需要节约，因为政府在构建节约型社会中应起表率作用，而且，政府购买国内生产总值相当的比例，政府节约具有巨大的潜力。⑥ 目前，我国政府机构就是与大型公共建筑和高耗能企业同属于资源消耗三大领域。这些也是迫切需要建设节约型政府的最直接的现实原因。
因此，笔者认为，新时期节约型政府理念的核心意蕴应该是指致力于不断实现以节约自然能源资源为基本任务和主要职能的政府。具体地说，“节约型政府”是指政府在对其内部事务和社会公共事务的管理中，既要克服对自然能源资源无效消耗的低层次浪费；也要通过技术创新和制度创新，避免对自然能源资源高耗低效的高层次浪费，并使节约自然能源资源意识与行为渗透于政府管理与政府建设的方方面面。
而新时期建设节约型政府的最主要目的和现实意义也就表现在：一是为了解决经济高速发展中的自然资源能源的“瓶颈”问题以及日益严峻的自然生态环境危机问题，是为了国家的资源环境安全与经济安全，最终是为了实现经济、社会、人口、资源、环境之间的协调发展，为了实现可持续发展观的要求。二是为了政府自身改革、创新与发展的需要。政府对自然资源能源的节约不仅是政府提高效率和提升能力的必然要求，也是政府在民主政治发展大趋势中增强公信力与合法性的重要途径。
新时期节约型政府理念中的和谐社会
目前，学界对“和谐社会”内涵的理解不尽一致，存在着不同角度、不同层次的界定。比如，“和谐社会”作为一种社会理想它是广义的，而作为一种实际的社会发展过程中的任务它是狭义的。把建设和谐社会与经济建设、民主政治建设、先进文化建设等并列，即把“建设和谐社会”视为几大建设中的一个重要方面，是“和谐社会”作为一个理论命题的狭义运用。而当理论研究中把“和谐社会”作为一个全称肯定判断使用时，“和谐社会”不仅是指几大建设任务之一的狭义的“和谐社会”，它还是指经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及人的自身建设等等实现综合、协调和可持续发展的最终目标与结果的广义的“和谐社会”，即整个中国的经济、政治、文化、社会和人的自身发展以及人与自然的关系最终进入和谐状态，就是具有广义的“和谐社会”的含义。⑦ 笔者认为，所谓广义的“和谐社会”就是指与自然界相对应的人类社会系统内各种构成要素之间以及人类社会与自然界等之间协调发展状态，它包括着经济、政治、文化、社会、科教、自然等等之间的协调状态。
由于新时期节约型政府理念的核心意蕴是实现以节约自然能源资源为基本任务和主要职能的政府，所以，它在本质上反映的就是一种政府与自然之间的关系。在节约型政府理念中，政府与政府以及政府与社会其他方面的关系都是围绕着政府与自然这一关系而产生、发展和解决。如果说，政府与自然都是广义的“和谐社会”中的重要因素，节约型政府理念的核心意蕴是以节约自然资源能源为任务和职能，那么，节约型政府理念中的“和谐社会”也就是实现政府与自然的协调与和谐的社会。相对于构建和谐社会而言，政府节约是为了实现政府与自然和谐的一种手段，而政府与自然的和谐是节约型政府建设的内在目标。
“政府与自然的和谐”不仅是“和谐社会”研究的一个崭新课题，也是行政管理学研究中的一个薄弱环节。虽然行政生态学的理论已经在逻辑上内含着(政府)行政系统与自然之间关系的研究，如里格斯(Fred W.Riggs)就是将行政生态学明确地定义为“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”⑧ 的科学。但他只是着重分析了影响一个国家行政系统的五种要素：经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。因而其理论主要局限之一也在于没有分析诸如自然环境对行政造成的影响，自然灾害对行政的冲击等等问题。⑨ 更没有研究自然环境与政府之间相互作用的关系。所以，从这个意义上说，探讨政府与自然的和谐关系也是对行政生态学理论研究的丰富与发展。值得关注的是：国内已有学者开始探讨政府与自然之间的关系，并试图进行伦理意义的建构，也提出了“政府与自然之间的伦理关系”的命题。⑩
笔者认为，所谓“政府与自然的和谐”就是指政府能够根据自身的特点与功能，在尊重自然规律和经济社会发展规律的前提下，不断地调整与变革自身，不断地保护与改变自然，努力追求实现人类与自然和谐共生的理想目标。其理论内涵的完整内容应该既包括政府以及政府引导社会如何改造与利用自然以实现自身存在与发展的需要；也包括政府以及政府引导社会如何改造和完善自身以满足遵循与顺应自然的需要。前者说明政府以及政府引导社会具有利用自然的要求和改造自然的能力；后者表明政府以及政府引导社会具有尊重自然规律和避免盲目超越自然限制的要求和能力。反之，政府与自然的不和谐既可能是由于政府以及政府引导社会的改造利用自然的物质生产力发展水平落后与物质产品相对缺乏所致；也可能是由于政府以及政府引导社会在发展物质生产力过程中引发自然能源资源的短缺与自然生态环境的污染所致。
显然，这种政府与自然的和谐既不同于政府与政府之间的和谐，也不同于政府与公民之间的和谐，更不同于自然与自然之间的和谐。其主要特征表现为：
第一，政府与自然的和谐是以政府为唯一的具有自觉能动性的主体与自然之间的协调。虽然政府与自然之间也存在互相作用的关系，但这种“相互作用”不同于政府与人类主体之间的一种双方均具有自觉能动性的“良性互动”。即使认为自然也可以作为“主体”，但也不能与政府主体同等看待，因为所谓“自然主体”最终必须由政府主体或其他人类主体来代理才能行使所谓“自然的权利”。从一定意义上说，政府与自然的和谐在实质上就是政府发挥主观能动性与尊重自然客观规律的辩证统一，是合政府目的与合自然规律的有机统一。
第二，政府与自然的和谐的背后实质上是政府与人类主体之间的和谐，因为如同人与自然同人与人之间是一种互为中介的关系一样，政府与自然同政府与人类主体之间也存在着一种互为中介的关系。其实，所谓节约型政府建设的宗旨也是既表现为缓解政府与自然之间的冲突；又表现为在缓解政府与自然冲突中的政府与人类主体之间的冲突。所以，从这个意义上说，调节政府与自然的关系也包括着调节围绕这一关系而生成的政府与政府、政府与企业、政府与第三部门、政府与公民等其他社会关系。
第三，政府与自然的和谐意味着既不能以所谓政府自身的利益为中心，也不能以所谓自然本身的“利益”为中心。政府应该是社会公共利益的代表者，而自然系统本身的完整与稳定实质上也是符合人类整体利益与长远利益。所以说，政府与自然的和谐最终应该是有利于社会大众的整体利益与长远利益，它不仅意味着一种代内利益之间的协调，而且意味着一种代际利益之间的和谐。
第四，政府与自然的和谐在人与自然的和谐关系中往往处于主导地位和起着引领作用。相对应于其他人类主体与自然的关系，政府组织有着其他组织与个人都无法比拟的强制性和合法性，政府可以通过政策引导、法律规范以及道德推动等手段，从宏观上、总体上引导着、调节着人与自然的关系，从而成为主导性的角色。如果说，凡是与政府有关的人与自然的协调都是政府与自然和谐的表现，那么，在一般情况下，政府与自然的协调状态总是直接地或间接地影响乃至决定着整个社会中人与自然的和谐状况。
在政府管理实践中，追求政府与自然的和谐既表现在政府的内部事务管理之中，也表现在政府的社会公共事务或他事务管理之中。就政府机构自身事务管理而言，政府的运转必然要消耗一定的自然能源资源，它包括办公建筑、照明、供水、空调、汽车、通讯、文具、公文图书、机械设备等等。若政府没有一定的财力支持，连必要的自然能源资源都供给不足，那么也是政府与自然不和谐的表现。但政府机构奢侈性运转的浪费行为如豪华与超豪华建筑、大吃大喝、“长明灯”、“长流水”、滥开空调、滥印资料、滥打电话、滥用汽车等，以及政府奢侈性浪费行为对整个社会的浪费行为的推波助澜作用，是造成自然能源资源困境与自然环境污染，从而造成政府与自然关系紧张的根源。在政府的社会公共事务管理中，政府以及政府引领社会开发利用自然的能力不足，生产力的发展远不能满足社会日益增长的物质文化需要，也不能满足政府履行各种社会公共事务管理职能的需要，那么也是政府与自然不和谐的状态，但政府盲目决策造成的浪费行为，如一些无效的或低效的“形象工程”、“政绩工程”和“拍脑门工程”，以及造成的重复建设、盲目扩张、劣质设计的项目等，更是造成自然能源资源“瓶颈”与自然生态危机，从而造成政府与自然对立的原因。
构建政府与自然和谐的节约路径分析
如果说，政府与自然的和谐或不和谐有着双重内容，即一是取决于政府以及政府引导社会能否具有利用与改造自然的能力以满足自身日益增长的需要；二是取决于政府以及政府引导社会能否变革与完善自身以满足尊重与顺应自然客观规律的需要，那么，与此相应，构建政府与自然和谐的节约路径就存在着被置于两种背景下的可能。而在不同层面的背景下，政府节约的根源与目的等就会有所不同。
在政府以及政府引导社会利用与改造自然的能力不足，社会物质生产力不发达，物质产品不丰富，社会劳动成果比较有限的背景下，也就是说，当面临经济发展水平相对落后与政府及社会不断增长的物质文化需要发生矛盾时，政府以及政府引导社会主要是通过加快发展改造和利用自然的生产力，以增加劳动总量来实现政府与自然的和谐，但政府以及政府引导社会也应该首先通过节约有限的物质劳动产品，珍惜人民的劳动成果来促进和保持政府与自然的和谐。因为，如果政府过于奢侈浪费，就有可能导致国家更加贫穷，从而加剧政府与自然的矛盾；也有可能使国家由富裕重新走向贫困，从而破坏政府与自然的和谐。政府浪费导致国家贫困，既是浪费民力，也会激化社会矛盾，最终动摇政府自身存在的合法性。可以说，大凡传统意义上对政府以及社会节约的提倡主要是被置于这一层面的背景之下。如，我国古代的墨子就曾针对统治者及上层贵族提出“节用”、“节葬”的主张，认为“国家贫则语之节用、节葬”，国家节用就是体恤民情、不劳民力，“是故用财不费，民德不劳，其兴利多矣。”(11)
而在政府以及政府引导社会在开发与改造自然能力不断提高，生产力不断发展，物质产品不断丰富的过程中，由于一些不合理的生产方式和过度的消费方式等原因而导致自然资源能源逐步枯竭和生态环境日益恶化的背景下，也就是说，当面对人类需求的无限性与地球资源能源的有限性这一矛盾时，政府以及政府引导社会当然还要着力于开发新的可替代的自然资源能源来缓解这一矛盾，但首先还是应该通过对自然资源能源的节约，来从源头上解决经济建设、人口增长、资源利用、环境保护之间的对立与冲突，也只有通过制度创新和技术创新，不断地以节约保发展，以发展促节约，以节约发展的方式来真正地实现政府与自然的和谐。不难共识，新时期倡导“节约型社会”以及“节约型政府”建设又主要是置于这一层面的背景之下。也正因如此，2005年6月，徐匡迪院士在北京召开的“建设节约型社会国际研讨会”上指出，不是因为中国用了大量的资源或者中国资源效率低所以要建设节约型社会，而是全世界都要共同节省地球上有限的自然资源。(12)
构建政府与自然和谐的节约路径实质上就是建设节约型政府的路径。从更加全面宏观的角度上看，新时期建设节约型政府的路径主要表现为：
1、树立强化政府的节约意识。
政府的节约意识是建立节约制度与规范节约行为的灵魂与先导。节约型政府的建立最终要取决于政府中每个公务员能否具有自觉的节约意识。这里的关键问题是，一要明确政府为什么要树立强化节约意识，即节约对于自然、社会以及政府自身究竟有什么意义。二是怎么样才能促使政府树立强化节约意识，即通过什么样的方法或途径使政府能够确立与加强节约意识。
目前的现状是，我国政府公务员的节约意识普遍比较淡薄。究其原因，主要观点有：随着经济的发展和物质的富裕，政府与社会一样，传统节约的美德被普遍冷落与丧失；或政府公务员不尊重“纳税人的钱”，普遍存在“花公家的钱不心疼”的心理；或由于长期缺乏节约制度以及监督机制，浪费既不违规更不犯法，政府公务员普遍形成了一种“公家的消费都是正当的”观念；等等。应该说，这些见解既从不同的方面揭示了政府节约意识淡薄的根源，也为我们探索树立强化政府节约意识的方法提供了有益的启示。
但是，我们不能只停留在从尊重传统的节约美德、从珍惜“纳税人的钱”的层面来认识政府节约的意义，新时期更要从世界自然资源能源全面短缺以及全球生态环境不断恶化的严峻现实出发，增强自然资源能源与生态环境的忧患意识。要充分认识到政府节约的意义既是为了经济社会的可持续发展，也是为了自然生态的可持续发展。这是事关着现代化建设进程和国家安全，事关着人民群众福祉和根本利益，事关着中华民族生存和长远发展。同时还要认识到政府节约对社会节约能够产生的强大示范效应，认识到政府节约对于政府提高自身存在的合法性，对于政府公务员完善人生理想、提升人生境界均具有重要的价值。而对于促使政府树立节约意识的方法与途径，也不能只从加强节约制度和监督机制这一个方面来强调。事实上，节约制度建设与节约意识树立也存在着相辅相成的关系，即节约制度的确立与贯彻也要依赖于节约意识的先导与支持。所以树立强化政府的节约意识的关键也在于要进行持之以恒的教育与自我教育，通过开展各种节约教育活动提高政府公务员的整体素质与水平，应是帮助政府树立自觉节约意识的根本之道，也是政府将节约制度的外在约束变为自觉节约行动的根本之策。
2、建立健全政府的节约制度。
节约型社会建立只靠呼唤社会成员的自觉节约意识是远远不够的，政府必须要为社会提供一整套的节约制度安排。节约型政府自身的建设只靠政府公务员的自觉节约意识也是远远不够的，也必须要有规范政府自身节约行为的一整套约束机制。建立健全政府在各个层面的节约管理制度与机制是政府实践节约意识与规范节约行为的重要保障和有效途径。
首先，节约型政府必须要为整个社会提供一整套节约型制度。其主要内容应包括：(1)建立节约型法律体系。尤其建议：节约与环保须统一立法；节能须专门立法；高能耗物耗和高污染行业须重点立法；产品质量与安全保障须特殊立法；反浪费应专门立法。(2)建立节约型财税核算体系。主要建议：让自然资源价格市场化，以价格手段引导人们节约资源；将资源成本纳入核算体系，实施绿色GDP核算。(3)建立节约型产业政策。特别建议：大力发展服务业；积极发展信息等高新技术产业；严格限制资源高耗型产业发展。(13)(4)建立节约教育制度。其中包括家庭节约教育、学校节约教育、社区节约教育、企业节约教育等不同部门、不同层次的制度体系。
其次，节约型政府必须要有规范政府自身节约行为的一整套约束机制。其主要内容应包括：(1)软约束与硬约束机制。前者主要是强调运用道德自律的手段，后者主要强调运用法纪强制的手段。(2)正约束与负约束机制。前者是以代理人的行为和绩效与委托人的期望和目标相一致的程度来衡量和确定给代理人的奖励性报酬水平，以此作为代理人履行契约的机会成本，来达到约束和激励代理人的目的；后者是通过惩罚性措施来克服代理人对委托人契约采取机会主义行为给自己谋私利的反向激励方法。(14)(3)内约束与外约束机制。前者主要是通过政府机构的分立与政府公务员的竞争来实现权力与制度之间的适当制衡，以避免权力过于集中或垄断而导致政府的浪费行为；后者主要是通过培育全社会的资源节约意识水平以及增加公众民主参与和公共选择的制度供给，从而增强社会对政府浪费行为的监督约束能力。
注释：
①何玉长：《节约富国论》，《学术月刊》2006年第1期。
②李飞：《建设节约型社会是可持续发展的内在要求》，《党政干部学刊》2005年第1期。
③刘祖云：《节约型政府：境遇、用度与路径的剖析》，《社会科学研究》，2006年第4期。
④邵景均：《着力建设节约型政府》，《中国行政管理》2006年第2期。
⑤笑蜀：《从人道情怀看中国建设节约型政府》，《南方周末》2005年6月16日。
⑥秦宣主编：《构建社会主义和谐社会专辑》，中国人民大学出版社2005年，第59-60页。
⑦赵振华：《构建节约型社会的经济学思考》，《学术月刊》2006年第1期。
⑧转引自彭文贤：《行政生态学》，[台湾]三民书局，1998年，第2页。
⑨唐兴霖：《公共行政学：历史与思想》，中山大学出版社，2000年，第338页。
⑩刘祖云：《政府与自然关系的伦理建构》，《社会科学研究》，2005年第3期。
(11)转引自曹德本：《中国政治思想史》，高等教育出版社，1999年，第62页。
(12)周明剑：《节约！节约！！节约！！！——建设节约型社会国际研讨会新闻综述》，《中国发展观察》2005年7月号。
(13)陈凤英：《对建设节约型社会的政策思考》，《中国党政干部论坛》，2005年第11期。
(14)廖卫东：《论政府生态规制的制度优化》，《南昌大学学报》(人社版)，2004年第1期。