论法律信用与和谐社会——以“煤官撤资令”为例的分析，本文主要内容关键词为：为例论文,和谐社会论文,信用论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国近年来诸多重大矿难的频发成为社会秩序不和谐的极端表现，造成这些矿难频发的原因之一是“官商勾结”，为此，国务院最近颁发了要求限期撤资的“煤官撤资令”。笔者以为，这种措施虽有一定效果但不是明智和治本之举，问题的关键是如何解决我国目前法律信用的严重缺失。构建和谐社会秩序确实需要调适权利义务关系、健全多元利益主体的表达机制、完善现行法律制度体系、培养国民的法律信仰等法律举措，但法律信用的缺失会使得这些措施和理念都成为空中楼阁，再多的法律规定都会成为一纸空文，形成了有法律而无秩序的状况，“制定了大量的法律，却无法形成相应的法律秩序，这已经成为中国转型时期社会秩序的一个重要特征。”（注：蒋立山：《为什么有法律却没有秩序——中国转型时期的社会秩序分析》，《法学杂志》2005年第4期。）
一、“煤官撤资令”与法律信用的缺失
近年来，我国社会不和谐的极端表现形式是各种安全事故尤其是矿难的频发，动辄死伤数十人到上百人。据国家安全生产监督管理总局统计，今年1月1日至8月21日，共发生特大矿难事故33起，死亡951人，同比分别上升43.5％和134.2％，事故范围涉及17个省区市。（注：田启林、李其谚：《潜规则与腐败频酿煤炭行业大祸——官煤勾结正解》，http://news.hexun.com/detail.aspx?Im=1713&id=1349181.） 煤矿事故多发的原因是多方面的，但其中一个重要原因是有少数国家机关工作人员和国有企业负责人在煤矿投资入股形成利益共同体，（注：主要包括国家机关工作人员或国有企业负责人以个人或他人名义入股办矿或获得干股；国家机关工作人员或国有企业负责人自办煤矿或违法违规支持其亲属办矿；国家机关工作人员在为煤矿企业办理各种证照的过程中收受贿赂；国家机关工作人员在煤矿违法生产经营中充当保护伞；国家机关工作人员在事故调查处理过程中包庇、袒护、瞒报等。核心是官商勾结，权钱交易。） 公开或暗中包庇非法矿主，使一些不具备安全生产条件和非法煤矿未能停产整顿或取缔关闭。例如：今年3月14日发生事故、造成18名矿工遇难的黑龙江七台河新富煤矿，矿主竟然是七台河市桃山区安监局副局长。今年8月7日，广东省兴宁市大兴煤矿发生特大透水事故，造成了123名矿工死亡的严重后果，事故调查组随后发现，当地部分领导干部在发生矿难的大兴煤矿中拥有相当大的股份，尤为引人注目的是，一名月薪仅几千元的警察，竟拥有大兴煤矿价值高达近3000万元的股份。看到上百名兄弟死于矿难，看到上百个家庭支离破碎，看到家属们失去亲人的痛苦，看到抢救者满脸的煤灰，让人感到社会多么不安定。然而与此相反的是众多煤矿老板们却在不断赚取日进斗金的昧心钱，（注：拿梅州大兴煤矿特大透水事故来说，曾云高以250万“买断”当地煤矿经营权后，年产值高达2亿元，短短6年成为了身价过亿的大富翁，而这次事故中丧失了123条生命，在23天的救助中政府投入抢险、接待等经费就高达2000多万。） 这种现象被人们戏称为“老板赚票子，农民死儿子，政府当孝子”。“官商勾结”造成了极为严重的贫富分化、分配不公、腐化腐败等社会不和谐现象，一夜暴富的矿主们开着豪华车、住着高级别墅，而随时可能付出生命危险的矿工们只能拿到可怜的工资。尤其是一些国家机关的工作人员入股并包庇非法矿主对政府的形象和威信造成了极大的损害。这些重大事故频频发生，造成了人心的动荡不安及社会关系的不和谐。这个领域成了我国目前社会不和谐的缩影和重灾区，急需且必须予以重点整治。
政府最近已经认识到这个领域问题的严重性，正在加大力度予以整治清理，国家相继颁布和实施了一些具有针对性的法规，尤其是2005年8月22日国务院办公厅向全国发出了《关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知》（以下简称《通知》），《通知》要求认真查处煤矿安全生产和煤矿事故背后的失职渎职、官商勾结和腐败现象。凡已经投资入股煤矿（依法购买上市公司股票的除外）的国家机关工作人员、国有企业负责人，自《通知》下达之日起1个月内，即9月22日前，必须撤出投资，逾期不撤出投资的，依照有关规定给予处罚。各地也纷纷出台相关规定，以期在“大限”来临之前整改到位。这个“煤官撤资令”的措施固然对于整治矿难问题有一定的积极作用，据统计：至25日晚已有27个省级单位向安监总局报来清理情况，在撤资的497人中，国家机关工作人员325人、国有企业负责人172人。（注：参见《安全生产监督局透露：497位红顶商人从煤矿撤资》，http://stock.163.com/05/0927/08/1UL5S1B400251GNL.html.） 但笔者以为，此令不是解决矿难问题的根本方法，且这种规定的合法性存在很大的问题，其对我国法治的冲击也是不容回避的，尽管这种规定也许是万不得已的手段，但对于当下正在走向法治化道路的我国来说，其效果明显是弊大于利。使煤官撤资必须运用法律的手段这一点毫无疑问，但是不能牺牲整体法律信用来给此个案问题“开小灶”，其成为有令不行、有禁不止的表征，国务院“煤官撤资令”的颁布和实施是我国当前法律信用缺失的明显表现，而且将会引起进一步的法律信用问题。
法律信用是指“法律严格遵守其明示的、确定的规则和内容，以它对公平和正义的理性追求和坚定实践所赢得的社会主体对它的信任”，（注：魏吉华：《论法律信用》，《政治与法律》2000年第4期。） 法律信用强调的是法律作为具有合理性的规则通过自身的“言行一致”、“童叟无欺”和“令行禁止”来赢得人们内心的确信。如果法律没有信用，人们就不会相信，更不会尊重和遵守法律，法律的应有功能就不会得到发挥而最终只能成为一张白条而已。我国理论法学界关注法律信仰问题甚多而研讨法律信用问题甚少，殊不知法律具有信用是形成法律的信仰的基本前提，如果连对现行法律的基本信任感都没有，还奢谈什么法律信仰，那岂不是舍本逐末、杞人忧天了，只有法律讲信用了，才可能逐渐养成对法律的信仰。因此，法律信用是目前一个极为重要并需要着力解决的理论与实践问题，“是法理学应予关注的基本问题，尤其在强调走向法治的时代，法律是否具有信用，不仅是法治的成败，而且关涉主体精神文明的走向、状态和程度。”（注：谢晖、丁放：《论法律信用》，《学习与探索》1998年第4期。） 法律信用涉及法律运行的方方面面，贯穿从立法、执法、守法到法律监督等诸多环节，主要是指立法信用和执法信用。法律要有信用必须具有以下的特征：法律的神圣性、法律的合理性、法律的统一性、法律的普遍性、法律的平等性、法律的必行性等，简单说是在具有统一性法律面前人人平等的基础上得以普遍有效地施行。法律有信用是实现法治的基本条件，“法治，即按照无偏私且可预测的规范来操作的社会控制体系，是一种价值巨大的公共善品”，（注：[美]波斯纳：《超越法律》，苏力译，中国政法大学出版社2001年版，第24页。） 随着依法治国观念在国人心目中的凸现和升华，法律的重要性已经被广泛关注和接受，但对法律重要性认识的提高并不必然意味着我国法治建设的完满，相反在我国法治化进程中依旧存在严重的欠缺，而这其中最为明显和突出的莫过于当前我国法律信用的不足，随着法律规范的不断增多而显现出来的是社会不和谐因素的上升，有法不依和执法不严而导致的法律信用的危机成为构建和谐社会秩序的重大障碍。因此，解决法律信用危机的问题已刻不容缓。
二、立法信用与和谐社会
立法信用是指立法者所创制的法律规则应具有规范性、稳定性、明确性、统一性、合理性和可操作性等为人们所信任的属性，法律只有具备了这些良性特质，才会赢得人们的相信、尊敬和最终遵守，“倘若一种法律具有伸缩性、易变性、模糊性和不可操作性，那么，在立法上就失去了信用。”（注：谢晖：《法律信仰的理念与基础》，山东人民出版社1997年版，第79页。） 立法信用是法律信用的首要环节，没有信用的法律只是“纸上谈兵”，而且还谈不好兵，最终是没有意义甚至是适得其反，如果法律朝令夕改、前后矛盾而不统一，不同的人不同对待，谁还能够相信或者遵守它呢？因此，“理想形态的法律（law in its ideal form），可以被认为是一种指向不确定的任何人的‘一劳永逸’（once-and-for-all）的命令，它乃是对所有时空下的特定境况的抽象，并仅仅指涉那些可能发生在任何地方及任何时候的情况。”（注：[英]哈耶克：《自由秩序原理》（上），邓正来译，三联书店出版社1997年版，第185页。） 理想的法律还应该是内部和谐的、前后一致的，包括下位法不得违反上位法，同位法之间也不能相互矛盾。恩格斯说：“在现代国家中，法不仅必须适应于总的经济状况，不仅必须是它的表现，而且还必须是不因内在矛盾而自己推翻自己的内部和谐一致的表现。”（注：《马克思恩格斯全集》第37卷，人民出版社1971年版，第488页。） 法的和谐对于法律自身的完善和促进社会的和谐至关重要，法只有在整体结构上的协调和谐，才能顺利地发挥它的功能，“假如听任法内在矛盾无限滋生和发展，它的功能就会被削弱以至于消失。于是，法就不成其法了。”（注：李光灿、吕世伦主编：《马克思、恩格斯法律思想史》，法律出版社2001年版，第879页。） 我国目前法治建设中出现的诸多问题以及社会生活中的诸多不和谐现象，许多都是由于法的不和谐所引起的，因此致力于法律规则之间的和谐意义十分重大。法律还应该具备可操作性，行为模式中权利义务明确、法律责任清楚，这样才能成为普通人所了解和理解的行为规范。只有法律讲信用了，才能有效地规范人们的行为、调节社会关系和维护社会秩序，社会才能和谐有序、稳定安全。而最近国务院颁布的“煤官撤资令”在诸多方面存在着不讲法律信用的状况。
首先，表现为立法的随意性。对于党政机关工作人员经商的问题，党和国家从1984年开始先后发布了诸如《关于党政机关在职干部不要与群众合办企业的通知》、《关于严禁党政机关和党政干部经商办企业的决定》、《关于禁止领导干部的子女、配偶经商的决定》、《关于党政机关干部不兼任经济实体职务的补充通知》、《关于进一步制止党政机关和党政干部经商办企业的规定》、《关于清理整顿公司的决定》、《关于进一步清理整顿公司的决定》、《关于党政机关兴办经济实体和党政机关干部从事经营活动问题的通知》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》等法律规章、红头文件，这次又出台了《关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知》和《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》，同样性质的问题用这么多的法规重复多次予以重申，远不止三令五申了。法律如此随意多变、缺乏稳定性，要人们相信和遵守哪部法规呢？法律的严肃性、神圣性和权威性又从何体现呢？以往那么多的法规岂不是成了摆设，真不知还需要多少法律规定才能将这一问题界定清楚。
其次，表现为立法的不统一性。1986年《中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》规定：党政机关，包括各级党委机关和国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关以及隶属这些机关编制序列的事业单位，一律不准经商、办企业。凡参与违法经营活动或为其提供方便的干部、职工，要给予党纪政纪处分，其中的领导干部要从重处理。触犯刑律的，要依法惩处。领导干部的子女、配偶，在党政机关及所属编制序列的事业单位工作的，一律不得离职经商、办企业；不在党政机关及所属编制序列的事业单位工作的，不准利用领导干部的影响和关系经商、办企业，非法牟利。对违反规定的，要严肃处理。非法所得，一律没收。1992年中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于党政机关兴办经济实体和党政机关干部从事经营活动问题的通知》规定：县及县以上党政机关在职干部一律不得经商、办企业，不得兼有党政机关干部和企业职工双重身份。国务院1993年制定的《国家公务员暂行条例》第31条规定：国家公务员必须严格遵守纪律，不得有下列行为：经商、办企业以及参与其他营利性的经营活动；国家公务员有本条例第31条所列违纪行为，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分。这些法规中或多或少有一些关于官员经商所承担的法律责任的规定，没收违法所得和承担行政责任是最起码的，严重的应追究刑事责任。而这次的《通知》中规定了只有预期不撤资的官员要承担法律责任，言外之意就是，只要撤资了就无需承担法律责任了。而到了8月31日国务院通过施行的《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第20条又规定：国家机关工作人员和国有企业负责人不得违反国家规定投资入股煤矿，不得对煤矿的违法行为予以纵容、包庇，违反前款规定的，根据情节轻重，给予降级、撤职或者开除的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这些规定明显前后不一而相互矛盾，体现了同级法律之间的不和谐及反复无常，而且所有之后的规定都是在以前的法规并没有被宣布失去效力的情况下出台的。如此前后矛盾的法律要人们如何去信任？从法理上来说，法律对社会意识能够起到一种本能的导向作用，内容良好且守信的法律能够把人们的意识导向尊重、信赖并推崇个人信用的方向，而内容缺欠且出尔反尔的法律则会把人们的意识引向歧途，从而在社会上形成守信吃亏的不良观念。
再次，表现为立法的不合理性。一些煤官们之所以顶风作案胆敢不撤资，主要是法律中设定的违法成本太低了，而他们的违法收益太大了，在法律责任规定方面存在不合理性。马克思说：“一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10％的利润，它就保证到处被使用；有20％的利润，它就活跃起来；有50％的利润，它就铤而走险；为了100％的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300％的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”（注：《马克思恩格斯全集》第23卷，人民出版社1972年版，第829页。） 出资煤矿的诸多官员的实际利益回报通常可以得到超过100％的利润，这种高额回报使不少官员心存侥幸和顶风作案，即使被界定为违法并受到法定的处罚，其所承担的责任与之可能得到的利益相比也是微不足道的，最多的罚款额不超过20万元，这个额度只不过是他们一年的利益回报而已，再说他们受到处罚的可能性很小，这些煤官们手中握有重权并随时可以消解这些个本来就微不足道的违法成本。无怪乎许多煤官们扬言宁可弃官也不愿意撤资，这么大的利益回报岂能是做官所能得到的。“官煤勾结”主要有两种形式：一是党政干部和执法部门的国家工作人员以多种形式参股分红，和矿主结成一个利益共同体；二是收受矿主的贿赂，参股分红又以权力寻租而得的“干股”为多，即并无实际出资行为而持有的股份，这种“入股”形式的风险就更小了。而“如果没有一种守信与失信的利益奖罚机制的制衡，就会使失信者获利和守信者吃亏的现象普遍化”，（注：王淑芹：《论法律信用与道德信用的特征》，《道德与文明》2003年第5期。） 国务院的“撤资令”本身的制裁力度很不够，尽管该《通知》十分“紧急”，但没有足够的、严厉的、有效的制裁惩罚措施，甚至是主动为煤官们开脱责任，一些煤官们当然不会把《通知》放在眼里，当然就不能从根本上解决问题。
立法信用的缺失对于和谐社会秩序的负面影响是十分大的。随意的立法不仅增大立法的成本，关键是淡化了人们对于法律神圣性的看法，人们不相信法律，也就不会去遵守法律，甚至想方设法规避法律，认为说不定过几天法律又要变了，那又何必去遵守它、执行它，法律成了耳旁风，成了墙头草，人们当然就不拿它当回事了，这样的法律还有什么意义。法律的不统一和不合理的负面影响则更大，既然昨天的法律规定要承担责任，今天的法律规定又不承担责任，那么明天的法律则可能规定要承担责任了，更何况这些变化都是在没有废除以前法律的前提下进行的，那么人们为何要相信和遵守今天的法律呢？这些煤官们正是看到了我国法律的不严肃和违法成本的低廉，才胆敢冒着并不大的一点风险。这种法律信用的缺失必然会引起更多更大的事故，引发更为严重的社会不和谐，社会不和谐的制度因素依然存在。和谐社会秩序的建构主要是依靠法律的力量，但由于立法不善，导致某些法律规范相互冲突、法律存在漏洞、法律偏私不公、法律虚置难以实施等。立法是实现和谐社会的前提和基础，立法价值的良恶、权利与义务分配状态的多少、质量的高低，都对构建和谐社会产生巨大的影响作用。对照构建和谐社会的标准去衡量，我国立法过程中出现的公权力大于私权利、法的重叠、冲突、滞后、空白，甚至有些法律违背客观规律、违反宪法等现象难尽人意，不同程度上造成了社会成员间利益的失衡。利益分配不公实属法的源头不公，法律失衡直接导致社会失调，这样势必影响法治的运行，和谐社会就难以从根本上构建成功。“即使已经出台的法律大多是‘良法’，但只要其中一部分法律是粗制滥造的劣质品和不合格产品，无用的法律削弱了必要的法律，就必然败坏整个法律体系的声誉”，（注：杨解君：《走向法治的缺失言说——法理、行政法的思考》，法律出版社2001年版，第51页。） 不合理的法律势必“变成一个毫无意义的外壳”。（注：[美]博登海默：《法理学——法哲学及其方法》，华夏出版社1987年版，第330页。） 因此，必须充分发挥立法的积极作用，最大限度地防止其负面作用，“立法向人类开放出了诸多全新的可能性，并赋予了人类以一种支配自己命运的新的力量观或权力观。”（注：[英]哈耶克：《法律、立法与自由》（第1卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社2000年版，第113页。） 立法需要从我国国情出发，根据新形势、新任务，进一步加强立法理论研究，更新立法观念，完善立法制度，注重立法实效，发扬立法民主，提高立法质量，最终实现法律信用，为和谐社会秩序的构建把好第一关。要从根本上解决问题，必须让腐败行为的被查处有必然性和及时性，而要做到这一点，仅靠几个“紧急通知”显然是不行的，而必须从完善官员家庭财产申报制度、改革官员选拔任用制度和政绩考核制度等入手，让官员的施政行为以及收入完全透明，让公众真正能对官员实施监督。因此，政府立法的好坏对和谐社会秩序的构建至关重要，必须对政府的立法进行严格地监督审查，政府的立法要以广大人民群众的利益为本，而不是以少数人的利益为本，就煤矿领域而言就是以矿工的利益为本，而不是以少数矿主甚至煤官们的利益为本。
三、执法信用与和谐社会
执法信用是法律信用中的关键环节，是指执法（包括行政执法和司法）者通过正确严格地执行法律而赢得社会主体对执法活动的信任，要求执法者有法必依、执法必严，不折不扣、切实有效地依法办事，从而树立法律的“言而有信”、“言行一致”的良好形象。国家治理的一个重要目标，就是要让它成为负责任的、有信用的、可以被信赖的。（注：梁治平：《关于法律与信用》，http://theory.people.com.cn/GB/49167/3708006.html.） 法律信用也是政府的信用，实行法治能够提高和保证政府的信用，在建设信用的过程中，提高公信力特别重要。因为国家要提供公共物品，帮助实现契约，保护产权，尤其是在现代社会，国家对社会生活的干预非常广泛，国家的政策会影响许多人甚至未来几代人的利益。如果法律无信，政府无信，结果就可能是灾难性的。（注：梁治平：《关于法律与信用》，http://theory.people.com.cn/GB/49167/3708006.html.） 法贵必行，不行之法弊祸之大往往甚于无法，执法信用问题是我国法律信用问题的症结所在。人们往往“在未参与法律生活时，人们心目中认识的法是神圣的、至上、最高权威的。对法既敬畏、尊重，更是爱戴、推崇和信赖。在权益受到侵害时，对法产生的是归属感和依恋感。但是人们在寻求社会正义的现实中，他们却被无情而又冷酷的大量事实，碰得头破血流，他们未能完全实际体会到法律的正义和信用，相反他们反思的是，法律的欺骗、对法律失去了信心，进而产生了对法律的蔑视和厌恶，法律的信用受到了史无前例的挑战。”（注：孟繁旭、唐学文：《谁在践踏法律的信用》，http://www.mfxlawyer.com/llyj/shownews.asp?newsid=426.） 执法是执法者具体适用法律、实现法律承诺和约守的一个必需步骤，它在相当程度上影响着法律的信用。在我国，由于执法者素质、执法体制等多方面的原因，现实社会经济生活中存在着大量有法不依、执法不严、执法不力和违法不究等违法执法的现象，法的执行疲软无力，在相当程度上背离了法律维护正常社会秩序和追求社会正义的初衷，给人们留下了法律出尔反尔的不良印象，甚至会认为法律只是一张空载着公平和正义的纸。这无疑降低了法律所本应有的信用，并刺激企业明目张胆地从事反经济信用的行为，当前尤其在我国的现实经济社会生活中，法律信用度的不足已经非常严重，甚至在某种程度上可以说存在着严重的法律信用危机，因为法律所规定的良好内容在中国现实社会中得不到最终实现或与其立法原意走样的情况已经成为一种非常普遍得现象，法律在许多人那里成了一纸“白条”而不能在现实中兑现。改革开放短短20余年来，我国在立法方面取得了极其辉煌的成就，全国人大及其人大常委会共制定了390个法律和有关法律问题的决议，国务院制定了800多个行政法规，有关地方人大及常委会制定了8000多个地方性法规，（注：李鹏：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，《光明日报》2001年3月20日。） 尤其近年来的立法速度尤为瞩目，有人统计全国人大及其人大常委会几乎每13天制定一部法律，国务院每6天制定一部行政法规。（注：张耕：《对市场经济条件下法制的地位和作用的再认识》，《中国法学》1996年第3期。） 同时我们也看到这种高速立法甚至是立法膨胀的效果与立法者的期望和法治建设的要求相比还有很大的距离，“法的纸面化”现象日益突出，据调查，《企业法》赋予企业的14项自主权，70％以上未落实，全国合同的平均履行率仅60％左右，有些地方只有40％，70％至80％未经处理的污水未根据《中华人民共和国水污染防治法》的规定而直接排入江河湖库等。（注：董珍祥：《从法制化建设到法治的实现》，全国人大常委会办公厅研究室材料1997年第38号，第57页。） 尽管我们现在制定了许多法律，但法律信用很差，一些不良之法的实施效率必然大打折扣。这种状况使得全社会范围内难以形成诚信的氛围，企业的反经济信用行为得不到法律的有效规制，企业的信用机制得不到有效和有力的制度保障，这就为我国企业信用的缺失打造了不可忽视的不良制度根源。（注：刘长秋：《法律信用缺失是我国个人信用缺失》，http://www.law999.net/dissertation/doc/FXLL/2003/11/22/00003841/html.） 如果人们连作为基本行为准则的法律都不相信了，这个社会的秩序怎么也不可能和谐安定，势必形成有法律而无秩序的现状。
就我国目前引起强烈反响的“煤官撤资令”问题而言，长期以来的执法不严、违法不究是一些“红顶商人”敢于叫板中央政府的根本原因所在，《通知》的颁布和实施恰好昭示了我国目前执法信用的严重缺失。因为对于国家机关工作人员经商的问题我国已经有众多法规予以规制，许多煤官们都应追究其刑事责任，其实只要按照已有的法规予以清理查办执行即可，煤官撤资问题其实是执法的不力和执法信用的缺失的结果。这些煤官们投资入股或攫取无本万利的“干股”也不是一天两天的事情了，在许多地方已经成为了公开的秘密，为何这么多年来就是查处不了，使得这么多的煤官们长期攫取高额利润而逍遥法外。有明文的法律规定却不能执行，《通知》却置已有的规定于不顾，给煤官们特别的法外施恩，对手中握有权力按时撤资的煤官们进行宽大处理，反映的是法律的不平等性和非普遍有效性，为何对这些煤官们就可以不依法办事，难道因为他们是手中握有重权的国家工作人员吗？这样的法规严重地影响了我国法律的信用。如果是作为某些执法机关的策略而让这些煤官先登记撤资然后再行处罚，那就更加助长了法律的不信用，甚至给人以欺骗的感觉，使得那些已经撤资的煤官倍觉冤枉，而那些没有撤资而逃脱处罚的煤官们则感到庆幸，这样的结果会使得法律的威信荡然无存。这分明是政府头痛医头脚痛医脚的短期行为，而“政府的短期行为已经严重影响到市场信任的建立。比如资本市场，人们对中国的资本市场缺乏信任，是因为政府操作这个市场的时候，规则变来变去，今天宣布的事明天就推翻了，没有人考虑资本市场长期的发展，只要资本市场几月份内不出问题就行，所以经常为了一些短期的政治需要制定一些损害长期利益的政策。”（注：张维迎：《信息、信任与法律》，三联书店2003年版，第22页。） 当然，“官煤勾结”使得撤资问题的查处确实很难，尤其是对那些没有真实投资而入“干股”的煤官更难查，但之所以难查才更需要彻底、坚决地查处，而我们的执法机关至今并没有去很投入地查处，本来是执法的事情却要通过另行颁布一种《通知》让其主动撤资而不予以追究其责任的立法方式来进行，这其实是规避自己的使命和责任并承认自己执法的无能，结果是大大降低了政府的信用和法律的信用，如果按照这种模式治理的话，即使是有些煤官们现在撤资了，但风声过后其又会重新故伎重演而入资，所以问题的关键仍然在于执法必严和依法办事。在我国，政府既是立法者又是执法者，“政府的权力太大，对政府的约束不够，人们没有办法预测未来，就会无所适从，当然就不会讲信誉，就不值得信任。”（注：张维迎：《信息、信任与法律》，三联书店2003年版，第21页。） 多年来，国家在法治化建设进程中最大的问题就是有法不依，有令不行，总是靠严打等形式去短期解决社会矛盾，而每次严打后都会有一些人适者生存，所以违法犯罪的手段越来越高明，而潜规则也越来越完善，随之而来的就是政策法规的失灵，违法者只要不出事，便不予追究，法律失去权威，程序变成白纸，腐败由此而蔓延，权力变成资本。“这对法律信用的破坏至少表现有两点：其一，主体对法律信用的幻灭感：无法律时人们尚能翘首盼法，有法不依、不用却必然导致人们对法律的幻灭感；其二，主体对法律的无用感：依法而行往往处处碰壁，背法而行反倒路路畅通，从而必然形成法律无用意识，进而发展成为毁法行为。”（注：谢晖：《法律信仰的理念与基础》，山东人民出版社1997年版，第85页。） 这样下去将来会有更多的煤官加入其中，甚至会出现不以违法为过、不以违法为耻、不以违法为戒的严重问题，社会矛盾将会更加尖锐，法律的神圣性将会遭到更为严重的贬损，社会不和谐的因素不仅不会消减反而会不断滋长。可见，“党政干部不得（私下）经商原本是一条戒律，但由于长期执行不严，使得大量官商几乎已经丧失了对法律规则和党章纪律拘束力的敬畏之心。因此，必须依法治吏，严惩这些凌驾于法律之上的‘特殊公民’，这是我国建立和谐社会的必然要求。”（注：邢晖：《律师剖析“官员宁可撤官也不撤资”》，《法制日报》2005年9月29日。）
对于构建和谐社会秩序来说执法机关承载的使命最为重大，“官员是说话的法律，法律是不说话的官员。”（注：[古罗马]西塞罗：《论共和国论法律》，王焕生译，中国政法大学出版社1997年版，第255页。） 在我国，80％的法律是由行政机关负责实施的，行政机关执法水平和能力的高低，直接关系着最广大人民群众的意志是否能得到体现，最广大人民群众的根本利益是否能得到维护，人民当家作主的权利能否得到保障。社会主义的法律是体现广大人民群众的根本利益的，而不是维护少数特权阶层的利益的，任何人违法犯罪都必须受到法律的制裁，真正做到法律面前人人平等。而现实生活中的许多执法者不能很好地遵守平等的执法原则，同样的行为和案件对待一般老百姓的态度可能是盛气凌人、恃强凌弱，脸难看、门难进、事难办的现象普遍存在，致使像孙志刚这样的普通打工仔可能被执法人员不分青红皂白地屈打致死，教训极其惨痛和深刻；而对待一些有身份、有地位、有金钱的特殊人物，一些执法者则又是一副脸孔，执法不严甚至违法执法的现象屡有发生，对这些手中握有重权的煤官们就不能严惩不贷。因此，公正平等是执法行为的灵魂，容不得半点偏离，邓小平同志早就一针见血地指出：“克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题。公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等。人人有依法规定的平等权利和义务，谁也不能占便宜，谁也不能犯法……任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外，只有真正坚决地做到了这些，才能彻底解决搞特权和违法乱纪的问题。”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第332页。） 执法机关要坚定地站在国家利益和广大人民群众利益的立场上，维护公正，伸张正义，尊重人权，平等地对待各种服务对象，无论是国有企业还是私营企业；无论是外来投资者还是本地创业者；无论是领导干部还是平民百姓、外来民工，都要以一个尺度来衡量，一个标准来裁定，确保在法律面前人人平等。只有这样各种利益主体的权利才能得到保护，各种违法犯罪行为才能得到惩治，和谐社会的秩序才能得以确立。
秩序是指“在自然界与社会进程运转中存在着某种程度的一致性、连续性和确定性”，（注：[美]博登海默：《法理学——法哲学及其方法》，邓正来、姬敬武译，华夏出版社1987年版，第207页。） 和谐社会秩序这些特性的形成不只是简单地有赖于法律而且应该是有赖于有信用的法律的推动与保障，和谐社会必然是法治社会。如果法律制度完善合理且能够得以有效地实施，社会成员就会和睦相处，社会关系就会和谐顺畅且充满活力，“法律便能够促使潜存于社会体中的富有创造力和生命力的力量流入建设性渠道。”（注：[美]博登海默：《法理学——法哲学及其方法》，邓正来、姬敬武译，华夏出版社1987年版，第378页。） 反之，如果法律制度欠缺失当或不能有效地实施，社会成员则必然冲突频发，社会关系必然扭曲动荡或僵化无力，“如果没有这种规则性，我们就会生活在一个疯狂混乱的世界里，我们会被反复无常、完全失控的命运折腾得翻来覆去，似同木偶一般。”（注：[美]博登海默：《法理学——法哲学及其方法》，邓正来、姬敬武译，华夏出版社1987年版，第209页。） 当然，塑造法律信用是一个整体性和长期性的过程，因为“信任是重复性博弈中的产物。”（注：郑也夫：《对张维迎信任理论的几点商榷》，载邓正来主编《中国书评》第1辑，第4页。） 法律能否得到信任要取决于法律制度的质量和运作法律制度行为的质量，一方面，法律制度的合理与完善是其可能获得人们信任的基本前提，“正是制度的实际质量、它们产生令人佩服意义的能力，决定了它们能够提高那些行为被假定由其调整的人们的忠诚程度”，（注：[美]马克·E·沃伦：《民主与信任》，吴辉译，华夏出版社2004年版，第65页。作者认为，为了激发人们对法律等制度的顺从和信任就必须相信或实现以下目标：“（a）立法者们不忽视他们的立法责任；（b）管理者们不机会主义地行事；（c）同胞们甚至在能够逃避正规制裁的情况下仍然没有实际背叛”。见同页。） 此为立法信用；另一方面，法律制度跟人不一样，它们自身不能直接成为信任的目标，从严格意义上讲，只有法律行为者的行为才能被信任，也就是说人们对法律的信任是通过对执法者多次执法活动的行为表露的认可进而产生对法律的信任的，此为执法信用。法律信用只有通过每一次立法执法活动守信效应的彰显而逐步赢得人们的内心肯认，只有通过立法执法等信用度的不断增长积累而渐进地养成，只有通过无数次良好法律信息的广泛传播而为人们所接受信服，（注：法律信息的传播渠道包括：大众传播媒介、普法运动、本人或熟人受到法律处罚和专业法律服务等等。参见黄文艺：《外部性·正当性·有效性》，载邓正来主编《中国书评》第1辑，第47页。） 无疑这在我国构建和谐社会的进程中将是一项长期而艰巨的系统工程。
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