论中国加入世界贸易组织后政府的责任和职能，本文主要内容关键词为：世界贸易组织论文,职能论文,中国加入论文,政府论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F710 文献标识码：A 文章编号：1001－778X（2002）01－0016－04
中国加入世界贸易组织之后，遵守各项多边贸易协定及有关规则，扩大同世界各国的经济贸易交往，将使中国进一步融入走向全球化的世界经济。面对中国加入世界贸易组织后的新环境、新形势、新机遇和新挑战，中国各级政府的责任不是减轻了，而是加重了；政府的职能不应被削弱，而是应该强化。当然，由于我国仍处于从计划经济向市场经济的过渡时期，社会主义市场经济制度尚未完全建成，政府的职责也需要在强化过程中加以调整和规范，世界贸易组织的规则也为政府职责的调整和规范作出了许多方面的界定。学术界应就加入世界贸易组织后如何明确政府的责任、强化政府的职能、规范政府的行为、提高政府的效率等问题作出探讨。
一
中国加入世界贸易组织后，政府的首要职责是维护中国的权益，即维护中国人民的根本利益，维护中国企业、公民的合法权益，保护国家安全及人民的安居乐业，反对霸权主义，为我国的社会主义现代化建设创造良好的国际环境，进一步提高我国的国际地位。
作为世界贸易组织成员，我国政府将代表中国人民的利益参与国际经贸规则的制定及实施监督。世界贸易组织的规则，主要体现在各类多边贸易协定之中。多边贸易协定的达成、解释和修改，需经多边贸易谈判或经各成员国代表组成的部长级会议或总理事会多数票通过才能生效。尽管我国必须服从多数成员国共同作出的决策，但我国政府可以积极参与决策，参与规则的制定和实施，并对其他国家施加影响，以最大限度地保护我国的利益，提高我国的国际地位。
作为世界贸易组织成员，我国应利用世界贸易组织的贸易争端解决机制，尽可能通过谈判和磋商，化解与其他成员国的贸易摩擦和争端；必要时向世界贸易组织的争端解决机构投诉，请该机构按规定的法律程序解决我国同其他成员国之间的贸易争端，以保护我国企业和公民的利益。
我国政府还可利用世界贸易组织多边贸易协定中有关例外和紧急保障的条款，保护我国的安全。例如，世界贸易组织正在实施的乌拉圭回合达成的45个多边贸易协定中，几乎都有关于例外和紧急保障的条款。这些条款规定，在国际收支出现危机时，在某一产业面临外来商品销售的严重威胁或造成严重损害时，在涉及国家安全和人民生命健康等事务方面，可以由政府采取紧急保障措施，在一定时期豁免所承担的义务，以保护我国国家、企业和公民的利益。
我国政府可以利用世界贸易组织关于各成员国相互给予最惠国待遇和国民待遇等原则，与其他成员国共同实施《1994年关税与贸易总协定》、《服务贸易总协定》、《与贸易有关的知识产权保护协定》、《与贸易有关的投资措施协定》等规定的各项规则，为我国企业和公民在其他成员国开展经营活动创造良好的环境和条件并提供法律保障。
我国政府可以利用世界贸易组织关于发展中国家享有特殊优惠待遇的原则，在更大范围使我国出口的制成品和半制成品享有“普遍优惠制”（GSP）待遇， 即由发达国家单方面给予发展中国家的进口关税优惠待遇，使我国取得更多的对外贸易收益。“除普惠制这种最重要的优惠外，在世贸组织实施管理的多边协议和协定中都规定了对发展中国家成员的某些特殊容让和优惠，这些容让和优惠是单方面给予的，发展中国家无需作出对等的回报。如1994年关贸总协定附件九关于第36条的规定，在减让税率方面‘不应当期望发展中的成员方在贸易谈判过程中作出与它们各自的发展、财政和贸易方面的需要相抵触的贡献’。”［1 ］（P326）
我国政府可以利用世界贸易组织关于环境和生态保护的有关规则，通过加强对外经贸的立法司法和行政管理，通过进出口检验、动植物检疫等技术管理，对我国人民和动植物的健康及生态环境实行必要的保护措施。我国政府应在扩大对外贸易和引进外资过程中，将环境和生态保护作为一项重要的工作来抓紧抓好。首先，应禁止所有有害废弃物的进口，禁止有害于生态环境的商品进口，禁止有害于生物多样性的野生动植物的进出口，禁止外商在我国境内设立高污染或污染密集产品的企业，同时，严格控制对自然资源过度开采，对环境生态造成严重破坏产品的生产和出口，鼓励环保产品和绿色产品的进出口，鼓励发展环保服务贸易和环保产业的引进外资及对外投资。
二
中国加入世界贸易组织，政府的一项重要职责是扩大对外开放，推动我国的商品、服务进出口、外资引进、对外投资，以及开展国际经济技术合作等等，同时，在世界贸易组织允许的范围内，按发展中国家享有的特殊优惠待遇，采取必要的政策措施，保护我国的幼稚产业和新兴产业。
中国加入世界贸易组织后，我国政府将履行在加入世贸组织谈判中承诺的在货物贸易方面的市场准入义务，按规定的日程表逐步削减关税和非关税壁垒，同时，按在服务贸易方面的具体承诺，分阶段开放服务业市场，在不同服务部门逐步给予其他成员国国民待遇。其他成员国也将给予我国以对等的待遇，向我国开放货物和服务市场。这就为我国进一步扩大商品和服务的进出口提供了必要的条件，然而，能否实现商品和服务进出口的扩大，不仅有赖于我国包括外资企业在内的经营进出口的公司企业所作出的努力，而且，有赖于政府的积极推动和大力扶助。从出口商品生产基地的建设，到进出口信息系统的建立，从外贸基础设施的完善，到国际贸易专业人才的培养，政府部门的高效优质服务，是进一步扩大商品和服务进出口贸易的基本保证。
我国政府将遵守《与贸易有关的投资措施协定》，在投资方面逐步取消对外资的一些限制性规定，如对出口实绩和贸易平衡的要求，对外汇平衡的要求，技术转让要求，当地股权比例要求，出口比例要求等等。对外商外企实行国民待遇，将使我国的引进外资政策进一步完善，从而为外资外商提供更好的投资环境和条件，有利于我国通过扩大引进和利用外资来加快经济建设。同时，其他成员国也将给予我国以对等的待遇，有利于我国的公司企业走出去开展跨国经营，在更广泛的领域加强国际经济合作，如到其他成员国投资办企业，承包建筑工程等等，进一步拓展国际市场。
我国政府将履行在加入世贸组织谈判中承诺的在货物贸易方面的市场准入义务，并按在服务贸易方面作出的具体承诺分阶段开放服务业市场，这将对我国各个产业和企业形成程度不同的冲击和压力。在这种冲击和压力下，政府的一项重大职责，是援引世界贸易组织多边贸易协定中有关例外及紧急保障的条款，保护我国的受到实质性损害或严重威胁的产业，主要是保护幼稚产业和新兴产业等产业不受伤害。
关于幼稚产业和新兴产业，世界贸易组织的文件未作出明确定义。在经修订的《1994年关税与贸易总协定》中使用了“特定工业”的提法：“建立特定工业的范围包括：1.某一新工业；2.在现有工业中建立一项新的分支生产部门；3.对现有工业进行重大改造；4.对只能少量供应国内需要的现有工业进行重大扩建；5.对因战争或自然灾害而遭到破坏或重大损坏的工业的重建。”［2］（P206）很明显， 在特定工业的范围中已经包含了幼稚产业和新兴产业。我国政府可以援引《1994年关税与贸易总协定》中的例外及紧急保障条款（即第19条款），援引有关反倾销反补贴条款（即第6和16条款）， 以及援引对发展中国家给予特殊优惠待遇的规定，采取适当提高有关产业的关税或修改关税减让义务等措施，对我国的特定工业实行保护，使之不受损害或威胁。
三
中国加入世界贸易组织后，政府的一项重要职责是推动经济改革，实施制度创新，调整和完善我国经贸法律法规和政策，使之同世界贸易组织的规则和惯例相一致，建立和完善我国的市场经济体制和现代企业制度。
加入世界贸易组织后，我国政府将遵照世界贸易组织关于加大贸易政策和法规的透明度及对成员国贸易政策定期进行审议的规定，对我国以往的经贸法律法规和政策进行梳理，将其中同世界贸易组织的多边贸易协定不符的部分加以修改，并根据我国市场经济发展的进程和扩大对外开放的要求加以完善。例如，对《外贸法》、《外资企业法》等法律法规的修订，对知识产权保护、国营贸易、政府采购等法规的修订等等。事实上，我国近几年颁布实施的很多法律法规中，对外国人和外资企业都给予了国民待遇，如在《商标法》、《著作权法》、《专利法》、《劳动法》、《工会法》等法律法规中都作出了与世界贸易组织及其他我国已加入的国际公约相一致的规定，在税法的某些方面还给予外资以超国民待遇。但是，还有不少需修订和完善的法律法规，如对外资企业、港台投资企业待遇的不同法规，对外资企业的限制性规定等。
建立和完善法律法规也是我国市场经济体制建立健全的要求，按照世界贸易组织的多边贸易协定对我国的法律法规进行修订，有助于推动我国的法制建设。世界贸易组织的多边贸易协定的基本精神是减少和取消各国之间的贸易障碍，推动全球贸易的自由化，以促进世界经济的增长和人民生活水平的提高。而我国建立市场经济体制的目标，也正是要取消各省区市之间的贸易障碍，取消行业垄断和地区壁垒，规范自然垄断部门，完善政府采购制度，推动全国统一市场的建立，建立健全商品、服务、资本、技术、劳动等市场的管理制度，加快国有经济部门的改革，建立和完善以股份制为代表的现代企业制度，形成公平竞争的机制，以促进经济的增长和人民生活水平的提高。因而在制定国内有关经济贸易的法律、法规和政策时，世界贸易组织的规则和惯例，连同世界贸易组织管理世界经济贸易的方式、方法，都可以而且应该作为依据或参照。
四
中国加入世界贸易组织后，政府的一项重要职责是加强宏观调控，加快经济结构调整，实现经济快速健康成长。目前，我国正处于新的经济快速增长期前的经济结构调整阶段，为加快经济结构的调整，政府采取了积极的财政政策、货币政策、产业政策及西部大开发的战略。加入世界贸易组织将对我国经济结构的调整起到巨大的推动作用，但是，随着经济日趋全球化，随着我国对外开放的扩大及商品、服务和资本等的输入量和输出量的增加，政府宏观调控的难度将进一步加大，国际收支平衡在整个国民经济发展中将越来越重要。政府要实现经济快速增长、充分就业和物价稳定等宏观调控目标，不仅要实现国内平衡，而且要实现对外平衡，因为外国商品、服务及资本等的供给，国际的消费需求、投资需求和其他成员国的政府需求，都会在更大程度上对我国国内的总供给和总需求产生影响。政府在宏观调控中，一方面要根据世界贸易组织的规则对涉外生产、贸易、投资等进行管理，另一方面，要从我国的实际出发，通过扩大对外开放，搞好内外平衡，推动国民经济持续稳定增长。
加入世界贸易组织后，我国政府将遵守《1994年关税与贸易总协定》、《服务贸易总协定》、《与贸易有关的投资措施协定》等文件的规定，扩大商品和服务的市场准入，并在投资方面给予外资外商以国民待遇。在这一过程中，政府必须以扩大出口和对外投资为基础，实现商品和服务的进出口贸易平衡，实现外汇收支的平衡，同时，为适应扩大对外开放的需要，政府应加快金融管理体制改革，逐步放宽外汇管制，在人民币实行经常项目下自由兑换的基础上，选取适当时机，实行资本项目下的自由兑换。
加入世界贸易组织后，我国西部地区面临着比东部和中部地区更大的冲击和挑战。为迎接这些冲击和挑战，逐步形成区域经济协调发展的格局，推动我国经济的快速健康成长，目前我国政府正在实施西部大开发的战略措施，这将为西部地区的经济发展和对外开放注入新的力量。政府在西部大开发中，应给予西部各省区在对外开放方面以更为优惠的政策和更多的资金扶持，帮助西部地区更快地发展与周边国家及其他地区的经济贸易关系，引进更多的外资和技术，促进西部大开发及整个经济的发展。
五
中国加入世界贸易组织后，政府的一项重要职责是增强产业、企业及国家的总体综合竞争实力。面对着加入世界贸易组织带来的巨大机遇和强劲挑战，我国政府带领全国人民抓住机遇迎接挑战的最根本的对策，就是增强各个产业、企业以及整个国家的竞争实力。
在科学技术飞速发展、人类社会逐步进入知识经济时代的今天，衡量一国竞争实力的最重要的标志是其高新技术产业的发展程度和水平。为发展我国的以计算机技术、通讯及网络技术、生物工程技术、新能源和新材料技术等为代表的高新技术产业，加快用高新技术对传统产业进行改造，以推动国民经济的快速发展，政府应加大对科技和教育特别是研究与开发的投入，加快对高新技术的引进、消化和推广应用，以提高我国商品和服务的科技含量，增强其在国内国际市场上的竞争能力。这也正是世界贸易组织的各项协定所积极予以鼓励的。
农业是国民经济的基础，农业的发展及农产品的竞争能力，对我国这样一个仍有约一半人口生活在广大农村的发展中国家来说至关重要。加入世界贸易组织后，我国政府将遵守世界贸易组织的《农产品协定》，逐步开放农产品市场。根据《农产品协定》，各成员国必须对各自的农产品“国内支持总量”（该总量是以单个产品的国外平均参考价格，与其国内实施的政府惯例价格之差，乘以生产数量得出）逐步实行削减，但“对贸易影响不大的国内支持措施（所谓‘绿箱’政策）不在减让范围之内。这些政策包括政府提供的一般服务，如在研究、疾病防治、基础设施和食品安全等领域的服务。这些政策还包括对生产者的直接补助，如特定方式的不鼓励生产的直接收入补助，对生产结构调整的援助及对环境和区域援助项目的直接补助，等等。”［3］（P29）根据《农产品协定》，我国政府将更多地对农业采用“绿箱政策”，对我国的农业保护政策和扶持方式将作出大的调整，即逐步从以高关税保护和价格支持，转向增加农业的资金、人才、科技等生产要素的投入，加快用高新技术改造传统农业，发展高效、高产、优质农业和绿色环保农业，提高农业劳动生产率及农产品单位面积产量，提高农产品的竞争力，增加农民实际收入。
在工业和服务业，我国的劳动密集型产品和服务行业具有比较优势，例如我国的纺织、服装、鞋帽、家电以及建筑业等，均具有劳动成本低的优势。加入世界贸易组织后，我们应首先充分发挥在这些行业的优势，扩大这些产品和服务的出口，并到其他成员国投资，实行跨国经营，以不断扩大我国的市场份额。然而，应该看到，在这些领域存在着非常激烈的国际竞争，而且，随着其他劳动成本更低的发展中国家进入这些行业，我国在这些行业的比较优势是会逐渐减弱的，因此，我国政府应加大在这些行业的研究和开发力度，积极鼓励用高新科技对这些行业进行改造，以尽可能保持和延长我国在这些领域的比较优势及竞争优势。同时，政府应在资本密集型和技术密集型产品和服务领域采取有力措施，提高我国在钢铁、化工、电子、汽车、机械、制药、通讯、银行、保险、证券、商贸以及各类中介服务等领域的国际竞争能力。
产业的竞争力主要体现在各个产业的企业的竞争能力上，因此，我国政府应通过加快企业改革及建立现代企业制度的步伐，特别是加快国有企业的改制，通过制定和实施正确的企业组织及市场管理制度，通过基础设施建设及优质的政府服务，为企业竞争力的增强提供良好的环境和条件。
产业和企业的竞争力构成国家总体综合竞争力的基础，协调各个产业的发展，搞好产业和企业的区域布局，将不同产业、行业、企业及其他社会力量加以组合，使之成为综合的竞争力，这是我国政府的最重要的职责。加入世界贸易组织后，我国能否在经济上自立于世界民族之林，国家的综合竞争力的高低是关键。因此，提高产业、企业及国家的总体综合竞争实力，应成为政府一切工作的总任务和总目标。我国在加入世界贸易组织后的头三、五年的过渡时期是非常关键的时期，在这一时期政府应在提高产业、企业的竞争力上，在提高国家的总体综合竞争实力上采取有力措施，以迎接国内市场日趋国际化的挑战，迎接经济全球化过程中日益加剧的国际竞争的考验。
六
尽管世界贸易组织是管理国际经济贸易的最具权威性的国际组织，但体现其规则和惯例的各项多边贸易协定是各成员国妥协的产物，在实施这些多边贸易协定过程中，更是充满着矛盾、摩擦、斗争和种种不确定性。“从法律文件上看，世界贸易组织活动的天地似乎极为广阔。然而它在实际运作中将会遇到各种暗礁，将不得不迂回地在成员国之间周旋。”［4］（P16）在这种周旋中，各成员国政府充当着主角，政府的素质和政府的效率显得格外重要。因此，加入世界贸易组织后，中国政府的一项重要职责是增强自身素质，提高政府效率，搞好各项管理工作。这一职责是政府在各个领域尽职尽责的基础和必要条件。
近几年来，我国从中央到地方，开展了大规模的精简机构工作和廉政建设，并在转换政府职能和建立国家公务员制度等方面取得很大进展，这对增强政府素质、提高政府效率有着巨大的推动作用。“如1999年国务院进行机构改革后，国务院各部委对年初各职能司局申报的会议数量大幅压缩，平均减幅为55.7％；28个部委共节约会议经费2749.6万元。”［5］但是， 真正要使政府的管理工作能适应加入世界贸易组织后的政府责任和职能，还必须在以下几方面作出长期和艰苦的努力：
1.进一步转换政府职能，为市场经济体制的建立健全提供必要条件。我国深化经济改革的关键是政府职能的界定和转换，只有将政府的职能转换到为市场经济运行提供一系列基本条件上来，如创造良好的法制环境，加强基础设施建设，保持国民经济平衡发展，建立社会保障体系，保护生态环境等等，我国的市场经济体制才能建立和完善，同国际规则和惯例接轨才有可能。例如，为提高我国企业在国际市场上的快速反应能力，应将政府的各种繁琐的行政审批、许可等职能尽可能减少，而代之以国际通行的登记备案制，政府则主要为企业提供各种服务。
2.增大政府机构运行的透明度。不仅要按照世界贸易组织的要求增大经济贸易法律、法规和政策的透明度，而且要在制定和实施其他领域的法律法规和政策时也要增大透明度，以便于人民群众的参与和监督，为民主决策和科学决策及其贯彻实施提供必要条件。
3.建立民主而科学的决策体制和程序。决策体制一般包括决策的中枢系统、咨询系统和信息系统。决策程序一般包括拟定方案、评价方案、选择方案等阶段。建立民主而科学的决策体制和程序，就是对各级政府的决策权加以合理划分；在决策过程中充分吸取各个方面、各个阶层的意见和要求，充分发挥专家学者的作用；加强调查研究，加强对决策方案的可行性研究；尽可能作出最佳决策。形成民主而科学的决策体制和决策程序，这是政府有效行使职能的根本保证。
4.用权力制衡和民主监督等制度规范政府行为。政府在许多方面拥有决策权力，并可以强制实施其决策，这种特殊的地位使政府具有权威性和垄断性。如果没有适当的制度对政府行为加以制约，就可能出现严重的官僚主义和腐败现象。因此，应加强人民代表大会、人民政府、法院、政协、人民团体之间的权力制衡，加强中央和地方之间的权力制衡，加强司法部门、监察机关、新闻媒体及广大人民群众对政府的民主监督，以保证政府依法行政、政府工作的效率和政府官员的廉洁奉公。
5.完善公务员制度，提高行政效率。自1993年《国家公务员暂行条例》颁布实施以来，我国已初步建立起从考试、录用到考核、培训、晋升、奖惩等一系列公务员管理制度，并取得了成效。但是，从总体来看，我国公务员的素质还有待提高，对公务员的监督制度还有待进一步健全，在公务员的竞争激励机制的形成和公开、公平、公正选人用人制度的建立等方面需进一步完善。如此，才能提高我国各级政府的行政效率，以适应加入世界贸易组织后社会各界对行政管理的要求。
6.建立健全行业管理组织和各类中介机构。政府对市场经济的管理工作只靠政府本身是不够的，还需要建立独立的行业管理组织，使之代表各个产业和行业的利益，成为产业或行业的代言人。例如，加入世界贸易组织后，我国同其他成员国之间的各种贸易摩擦会继续增加，反倾销、反补贴将成为经常发生的事件。根据世界贸易组织的规则，反倾销、反补贴等应由行业组织提出，由政府有关部门受理并作出裁决。同时，政府对市场经济的管理还有赖于各类独立的中介机构的参与，如律师事务所、会计师事务所、专利事务所等等。
总而言之，加入世界贸易组织对我国政府的责任和职能提出了更高的要求，在提高我国的国际地位，维护我国的权益，进一步扩大对外开放，推动经济改革的深化和制度创新，加强宏观调控，加快经济结构的调整，提高产业、企业及国家的总体综合竞争实力等方面，政府应担当起更重要的职责，因而必须搞好政府部门自身的建设，规范并充分发挥政府的各项职能，提高政府的效率。如此，才有可能使我国在加入世界贸易组织后，加快经济发展和社会进步，加快赶超发达国家步伐，实现使我国在21世纪中期加入中等发达国家行列的目标。