公共服务横向援助：政治逻辑、困境与出路，本文主要内容关键词为：横向论文,公共服务论文,出路论文,困境论文,逻辑论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2014)06-0060-05 公共服务横向援助是指发达地区，包括发达地区的政府及其部门、事业单位、社会组织、企业与个人等对不相隶属的落后地区和民族地区的公共服务发展给予资金、物质、设备、培训等方面的无偿支援。公共服务横向援助起源于改革开放初期的“对口支援”。2000年之前，对口支援以经济支援为主。2000年之后，尤其2005年我国明确提出“公共服务均等化”目标以来，对口支援的内容中不断增加公共服务援助，公共服务横向援助日益成为对口支援的核心内容。公共服务横向援助是“在中国特定政治生态中孕育、发展和不断完善的一项具有中国特色的政策模式”，[1]援助内容涉及教育、医疗、社会保障、社会救助、基础设施、体育文化等公共服务，对于提高民族地区公共服务水平、缩小贫富差距、加强民族团结、维护民族地区社会稳定发挥了独特作用。譬如，对西藏、新疆的公共服务援助不仅显著地改善当地的教育、医疗卫生设施，提高当地民众的教育和医疗水平，而且有力地维护了边疆地区的稳定。尽管公共服务横向援助取得较为显著的成效，但从制度发育成熟度而言，公共服务横向援助还属于“新制度”，在实践中面临着多种困境和难题需要破解。 一、公共服务横向援助的政治逻辑 从决策角度而言，公共服务横向援助是一项决策，而且是以中央政府为主导进行的决策。任何一项决策，都包含着若干种决策逻辑，决策逻辑用于解释决策出台的各种因果关系。在我国，中央政府的某项决策通常包含着多重决策逻辑，如发展逻辑、经济逻辑、正义逻辑等，当然还包括政治逻辑这种重要的逻辑。政治逻辑是在决策过程中决策主体以某种政治动机为出发点，通过对相关政治因素进行分析，最终形成或选择某种决策方案以实现某种政治目的和意图的过程。公共服务横向援助是中央政府的一项重要决策，其出台必然包含着一套政治逻辑。弄清政治逻辑有助于把握公共服务横向援助的政治内涵，抓住公共服务横向援助的关键问题，理清公共服务横向援助中各种关系，从而更好地推进公共服务横向援助。 中央政府在公共服务横向援助决策上具有多重政治目的，这些政治目的之间甚至存在着矛盾性，因而具有复杂的政治逻辑。对于中央政府决策的政治目的，可以用“三线”来进行概括。基线即底线，不能逾越的红线，自1949年以来，维护中国共产党领导地位以及国家统一是中央政府决策的基线，即中央政府的任何决策都要维护和加强中国共产党领导地位以及国家统一，不能削弱中国共产党领导地位，不能有违国家统一大业。1978年以来，经济发展成为中央政府的工作重点，是中央政府决策的主线，绝大部分的决策与体制改革都围绕着发展经济进行。副线是社会公平，改革开放初期我国改革发展策略是效率优先，兼顾公平。这种策略使经济得到快速发展的同时也带来较为严重的社会公平问题，从20世纪90年代末开始，中央政府越来越关注社会公平，社会公平成为中央政府决策的副线。这一政治意图在众多决策中得到体现，1999年实施西部大开发战略，力图解决东西部发展差距问题；2004年党的十六届四中全会提出构建“社会主义和谐社会”目标，倡导“加强社会建设和管理”；2006年党的十六届六中全会提出“逐步实现基本公共服务均等化”，这些举措着力于解决社会贫富差距、社会公平问题。 公共服务横向援助对于中央政府的三大政治目的实现有何影响?这是中央政府在决策时必须考虑的问题。从实现社会公平目的看，公共服务横向援助要求经济发达的支援省份对落后的受援省份进行支援，对于社会公平有显著促进作用。受援省份大多位于边疆民族地区，公共服务横向援助对加强民族团结、维护国家统一具有重要作用。然而，不能仅依据这两种政治逻辑就认为公共服务横向援助是顺理成章的。从维护中国共产党领导地位看，对受援省份进行援助能够获得他们支持，但一旦公共服务横向援助的要求过高，则可能引起支援省份不满。从经济发展这个政治目的看，是否进行公共服务横向援助更值得商榷。尽管2003年以来在科学发展观指导下，我国经济社会发展战略由原来的“效率优先，兼顾公平”逐步转变为“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，但与发达国家相比，我国经济发展水平仍不高，因此，经济建设仍然是党和政府的中心工作，“分蛋糕不是重点，做蛋糕才是”，经济发展依然是中央政府决策考虑的核心因素。从这点而言，公共服务横向援助要以经济发展为前提，要有个“度”，这个“度”就是不能损害支援省份经济发展的积极性。 中央政府在公共服务横向援助上具有复杂的政治逻辑，既考虑民族团结、国家统一这个基本政治目的，又考虑经济发展这个主要政治目的，还要考虑社会公平这个重要政治目的。仅将中央政府决策的政治逻辑归结为民族团结、国家统一是有失偏颇的。既然有着复杂的政治逻辑，就要求在公共服务横向援助过程中处理好一些重要关系，包括：民族团结国家统一、经济发展、公共服务横向援助三者关系，既要通过经济发展这种“硬件”促进民族团结国家统一，又要通过公共服务援助这种“软件”促进民族团结国家统一；支援省份的经济发展积极性与公共服务援助的关系，对支援省份的要求应在合理范围之内；受援省份经济发展与公共服务援助关系，应通过公共服务援助促进受援省份经济发展。 二、公共服务横向援助的困境 公共服务横向援助具有政治必要性和合理性，这种合理的政策如何转化为现实，如何在实际中产生效果，则受到多重因素制约。公共服务横向援助是一项系统工作，从主体看，主要涉及到中央政府、支援省市、受援省份三个主体，中央政府所起的作用是对公共服务横向援助进行指导和协调，并通过考核手段督促支援省市积极参与公共服务横向援助；支援省市成立由省内各部门选拔出来的干部组成援助工作队，派驻受援地，具体负责公共服务横向援助的各种事项，包括确定援助内容、援助资金分配与管理、援助方式，以及对援助实施过程进行管理和监督；受援省份在公共服务横向援助中提出有关建议，并配合支援省市的各项工作。公共服务横向援助实施过程是否顺利、产生效果是否理想，受到多重因素影响，包括公共服务横向援助各项制度设计、管理协调、受援地公众需求、人才条件、技术条件、经济条件、自然条件等。公共服务横向援助已经开展较长时间，取得较大成绩，积累较多经验，负面影响因素逐步减少，正面影响因素不断增加，如制度设计更加完整合理，管理协调过程更趋灵活有效，人才、技术、经济条件亦逐步改善。然而，随着公共服务横向援助工作的深入开展，一些难题逐渐显露出来。找准难题，分析难题，解决难题，是改进公共服务横向援助工作，提升公共服务横向援助效果不可缺少的环节。 (一)未能够充分把握受援地公众的公共服务需求 近年来，中央政府对援助工作提出“两个倾斜”要求，即向基层倾斜、向民生倾斜。国务院通过的“十二五”支持新疆、西藏经济社会发展规划，明确提出要重点解决新疆、西藏最突出、最紧迫的民生、基础设施、生态环境保护等问题。这是中央政府对公共服务横向援助的基本要求，各支援省市要在基本要求下确定公共服务横向援助的各个具体项目。受援地公众的公共服务需求是确定公共服务横向援助项目的核心依据，以当地公众需求确定项目，才能真正符合他们的需要，使他们高兴和满意，从而达到促进民族团结和稳定的目的。各支援省市都意识到把握公众需求的重要性，在确定项目前积极开展调研。但是，在调研过程中存在着一些难题。一方面，调研时间比较短促。获取充分准确的需求信息需要充足调研时间作为保证，但每批援助工作开始后，支援省市领导都要求抓速度，赶进度，留给援助工作队的调研时间比较少，加上援助工作队成员新到受援地，初来乍到，对当地情况比较陌生，在短时间内只能掌握一些表面、初步的需求信息，不能深入了解具体、个性化需求，容易出现以共同需求替代个性化需求。另一方面，调研方法运用不够合理。援助工作队成员都是具有一定领导职务的干部，他们精通管理协调，但对调研方法的科学运用却不熟练，主要根据自己的经验，通过零星的走访或座谈进行调研，所收集的需求信息不够系统，缺乏代表性，对调研信息亦缺少科学分析，容易出现以援助工作队成员的主观想法替代当地公众需求。此外，调研对象主要以当地干部为主，容易出现以当地干部需求替代当地公众需求。由于调研工作未能全面准确掌握受援地公众的公共服务需求，使得有些项目不能切实满足当地公众实际需求。例如，G省援助西藏L地区，专门为该地区建设一个现代化的足球场，建成后利用率非常低，目前已经基本废弃不用。L地区属于高原缺氧地区，不适合开展激烈的足球运动，且该地区人口稀少，踢足球的人寥寥无几。在公共服务横向援助项目确定过程中，如果缺乏科学调研，援助资源就不能用在“刀刃”上，造成宝贵援助资源的浪费。 (二)公共服务项目建设和使用中专业技术人员匮乏 随着现代科学技术广泛应用到公共服务中，公共服务设备设施越来越具有专业性和技术性。在公共服务横向援助中，经济发达的支援省市通常为受援地建设高标准的公共服务项目，购置先进的公共服务设备设施。然而，在公共服务项目建设和使用中却遭遇专业技术人员匮乏这个突出瓶颈问题。专业技术人员缺乏体现在两个方面。一方面，援助工作队专业技术人员不足。援助工作队成员是支援省市各政府部门的领导干部，绝大多数不是专业技术人员，对于公共服务项目建设和使用中出现的技术问题，难以有效地解决。尽管可以通过项目招标或采购形式确定建设单位，建设单位中有部分技术人员可以解决技术问题，但只是在一定程度缓解技术人员不足问题，因为大部分技术人员都需要从经济发达地区招聘，鉴于受援地经济落后，收入较低，多数人员不愿意到受援地工作。另一方面，受援地专业技术人员严重不足。先进的公共服务设施设备的使用必须要具备相应的专业技术人员，但受援地经济落后，人才资源缺乏，特别是专业技术人员匮乏。当地人员对于很多先进设备都是第一次见到，更别提熟练操作使用，从而难以发挥公共服务设备设施的作用。例如，G省援助西藏L地区，为当地人民医院建设ICU重症监护室，重症监护属于尖端医学技术，必须要配备相关专业人员才能确保设备的正常使用，但该医院在这方面缺乏专业技术人员，使得ICU重症监护室未能充分发挥作用。再如，G省援助西藏L地区建设地震应急救援指挥中心，同样面临着专业技术人员不足问题，现有工作人员缺乏专业知识，对于地震监测数据的收集、处理和分析都不熟悉，难以发挥地震应急救援指挥中心的作用。 (三)公共服务横向援助欠缺持续性 公共服务横向援助是在政府主导下进行的，中央政府向各省市区发布有关政策文件，通过自上而下的党政力量，要求下级党委政府贯彻执行相关文件精神，参与到公共服务横向援助中。这种依靠行政力量以及配以政治动员的援助，往往能够形成统一的共同行动，在瞬时凝聚大量资源。然而，却存在可持续性不强的突出缺点。支援方在中央政府以及上级政府压力下，积极开展援助行动，但往往只是重投入，轻结果，后续跟进不够，使得一些援助设备设施未能充分发挥效果。 首先，各批次援助之间缺少衔接性。公共服务横向援助是按批次进行的，对口支援西藏、新疆每批次是3年时间，每批次的干部构成、资金、项目都是相对独立的。每批次援助工作队都努力在3年时间内将预算资金花完，将规划的项目建设好，并接受支援省市政府的考核。至于所建成的公共服务设备设施如何发挥作用，这已经不是该批次援助工作队考虑的问题，因为他们3年的援助使命已经完成，返回支援省市开始自己新的工作。新一批援助工作队成立后，又有新的成员、新的资金和新的项目，前一批所建成的项目如何发挥作用不是他们考虑的问题。目前已经有些支援省市意识到各批次援助之间衔接不紧密问题，通过新旧援助工作队成员的交接会、交流会、培训等方式解决该问题。但这些方式主要在于传递援助经验，对于解决公共服务援助项目衔接性问题并无实质性作用。 其次，公共服务项目建设后运作经费不足。公共服务援助中所建设的公共服务基础设施的规模和标准与原来相比有大幅度提升，维护营运费用必定相应增加，由于受援地区一般经济较为落后，很难筹足相应的资金来保障公共服务设施正常运转，使得公共服务设备设施难以发挥作用。例如，1985年援助西藏那曲医院的两部高压氧舱，是当时国内为数不多的先进医疗设备，但由于缺少资金和专门人才，两部高压氧舱一直没有使用，1996年卫生部发文，不允许再使用。[2]又如，G省援助西藏L地区的地震应急救援指挥中心，该中心建成后交付L地区地震局负责管理和运作，额外增加地震局的经费开支，给本来就经费不足的地震局带来很大的难题。再如，某市为某贫困县购买一辆非常先进的校车，但司机工资与相关支出跟不上，使该校车成为摆设。 最后，公共服务援助设备设施维修困难。支援省市所援助的基本上是先进公共服务设备设施，但受援地经济落后，市场经济不成熟，一旦公共服务设备设施出现问题，就难以得到及时的维修。G省援助西藏L地区，为改善当地环境卫生条件，建设生活垃圾转运站，购置垃圾压装机、车厢一体式垃圾收运车等设备。车厢一体式垃圾收运车容量大、性能强，但由于为组装车，日常使用出现问题后，在西藏往往找不到维修配件，难于进行维修，造成使用上的困难。 三、公共服务横向援助的出路 公共服务横向援助是一个复杂的系统，援助效果受到多重因素制约。针对当前公共服务横向援助中存在的主要制约因素和难题，进一步完善公共服务横向援助的出路主要在于开展科学的公共服务需求调研，强化公共服务横向援助长效机制，完善人才智力援助制度。 (一)开展科学的公共服务需求调研 公民生存与发展涉及到多方面内容，因此，公民所应享受到的公共服务也多种多样。为保障受援地区公民的生存和发展需要，支援省市应该向受援地区提供各种公共服务。然而，由于支援省市财力有限性，难以在短时期内为受援地区提供所有公共服务项目。所以，抓住核心需求、紧迫需求作为确定援助项目的依据，就成为公共服务横向援助的重要工作。在公共服务横向援助中开展科学的需求调研，需要注意如下事项：首先，在援助工作队中，成立需求调研小组，专门负责公共服务需求调研工作。目前有些支援省市的援助工作队中设立项目建设组、民生组等，但这些小组主要负责项目的建设、监管、验收工作，对于调研工作不够重视。成立需求调研小组，就是要高度重视调研工作。需求调研小组不仅在援助项目规划中负责前期调研工作，在援助项目建设过程中也要开展调研，作为项目调整和改进的依据。其次，需求调研要有充足时间作保证。需求调研是一项系统、科学、严谨的工作，有一套严密的操作流程，各个环节的工作做实做细，才能够得出全面、客观的结论。整个调研流程做下来，需要花费大量的时间，可能需要一个月，也可能需要半年的时间。新一批援助工作队应提前派调研小组进驻受援地，这不仅可以争取更多的调研时间，而且还可以与前一批援助工作队成员进行充分交流沟通，获取更有价值的需求信息。最后，运用科学调研方法。调研的本质是通过样本分析获知总体情况，能否准确获得总体情况，调研方法是关键因素。鉴于援助工作队成员对调研方法不熟悉，应邀请熟练掌握调研方法的相关领域专家学者进行调研，或者通过政府购买调研服务方式，将调研任务交给某个组织。通过借助“外脑”，既可以解决援助工作队调研知识技能不足问题，减轻援助工作队负担，又能够获得准确合理的调研结论。 (二)强化公共服务横向援助长效机制 公共服务横向援助长效机制是指能够长期保证公共服务援助项目和设备设施正常运行并发挥预期功能的制度体系。它有两个主要评价指标：一是各批次援助之间要有衔接性或连续性，二是公共服务援助项目和设备设施建成后能够持续发挥作用。达到这两个目标，需要具备两个方面的基本要求。 一方面，要有推动公共服务横向援助制度正常运行的“动力源”，即支援省市要有利益动机积极推动公共服务横向援助运行。内在动力不足一直是困扰着公共服务横向援助的主要问题。赵伦对“动员式”的对口支援机制的长效性提出质疑，认为“没有制度化的激励保障，要长久地激发地方政府的积极性就很困难，也不能很好地引导地方政府开展各种支援工作”。[3]倪峰等人提出“没有行政力量的驱动能否建立内生的长效合作机制还有待时间的考验”的疑虑。[4]解决“动力源”不足的切入点是公共服务援助和经济合作相结合。即在公共服务横向援助基础上，支援省市和受援方逐步建立经济合作关系，通过经济合作使支援省市获得一定的经济利益，从而增强援助的内在动力。支援省市大多是经济发达的沿海地区，在当前经济发展环境下面临着多种困境，“民工荒”、“电荒”、“油荒”、“地荒”现象愈加严重，环境资源承载压力加大，要素成本持续上升，传统劳动密集型企业生存压力显著增大。[5]以公共服务横向援助为纽带，受援方向支援省市提供劳动力以及石油、天然气等资源的支持，以及受援方承接支援省市的某些产业转移，将能够有力地推动支援省市经济发展，给支援方带来显著的经济利益。这样，公共服务横向援助由“单边无偿支援”转变为双方合作的“互利共赢”，有了经济利益的驱动，支援省市就会积极主动、长期参与到公共服务援助中，形成公共服务援助的长效机制。 另一方面，建立规范、稳定的公共服务横向援助制度体系。每批公共服务援助都有一定期限，具有阶段性，但受援地的公共服务需求是不间断的。建立规范、稳定的公共服务横向援助制度体系，能够持续满足受援地公众公共服务需求，推进受援地公共服务事业发展。首先，建立公共服务援助长远规划制度。受援地公共服务发展水平较低，其发展是一个长期过程。因此，公共服务援助规划不能仅以3年为限，而应该放眼10年，甚至20年。通过长远规划使得各批次援助具有较强延续性，使各类公共服务援助项目具有前后连接性。在考核方面，既注重3年援助工作绩效的考核，又要从援助延续性角度评价援助工作绩效，使得援助工作队成员树立援助长远意识，而不能只局限于将3年援助任务完成。其次，健全援助工作档案管理制度。对于各个公共服务援助项目都建立单独档案，详细记录该项目的具体资料。当上一批援助结束后，将这些项目档案移交给下一批援助工作队。通过项目档案，可以知道哪些项目需要进行人才培训，哪些项目需要增加资金，有利于援助工作的承上启下，亦有利于项目的后续管理与持续发挥作用。最后，建立援助工作交接制度。通过交接制度，将援助工作的各项制度、各种工作内容、工作做法和经验向下一批援助工作队传授，使得新一批援助工作队尽快进入角色，保障援助制度、援助项目的连贯性。 (三)完善人才智力援助制度 受援地属于经济欠发达地区，人才资源尤为缺乏。近年来，公共服务横向援助“硬件”建设取得快速发展，但人才欠缺却成为制约公共服务硬件设施发挥作用的“瓶颈”。多数支援省市已经意识到该问题，积极开展人才智力援助，但仍存在着培训力度不足、缺乏针对性、计划性不强、培训效果不显著等问题，需要进一步完善人才智力援助制度。从培训资金看，目前不少支援省市拿出部分援助资金作为人才培训专项经费，但资金比例过小，难以满足培训需求，需要进一步增加人才培训资金比例，这个比例可以占到援助总资金的15～20％。从培训内容看，要充分体现出针对性，主要包括两个方面：一方面是针对公共服务援助项目、设备设施的使用开展培训，通过培训确保先进的公共服务设备设施得到正常使用。另一方面是根据受援地的实际需要开展培训。例如，针对受援地中小学教师心理知识匮乏的现状，可以开展心理知识培训；针对受援地人员就业技能缺乏情况，可以开展汽车维修、电工等急需的专业技能培训。从培训方式看，目前主要以举办讲座、报告会、学术交流会等方式为主，但专业技术学习是一个长期过程，这些培训方式并不能很好满足专业技术学习的要求。专业技术培训要定期举行，根据某项技术培训的需要确定培训计划和时间表，采取授课为主兼顾实践、交流等培训方式，确保学员能够真正掌握该项技术。同时，应建立“培训联系制度”，受援地人员在使用某项技术过程中遇到难题，能够及时联系到支援省市的专业人员接受指导。从培训主体来源看，当前培训主体主要通过熟人介绍或熟人邀请确定，这种做法具有临时性和随机性，且缺乏约束力，培训质量得不到保障。通过建立政府购买培训服务制度可以有效解决该问题，政府通过公开招标或委托方式，将某项专业技术培训任务交给某个组织，明确双方的权利和义务，并签订合同。这种做法对于提高专业技术培训质量将有显著作用。