“市场经济与当代中国农业”笔谈——市场构成要素与市场经济非所有制性——再识合作社企业性质——WTO视角下我国农业补贴政策的战略选择，本文主要内容关键词为：市场经济论文,笔谈论文,所有制论文,企业性质论文,合作社论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F121 文献标识码：A 文章编号：1671－6132(2008)01－0001－16
市场构成要素与市场经济非所有制性
陈勇勤
陈勇勤，中国人民大学经济学院。(北京 100872
中共十七大报告指出，“要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系”；“加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，发展各类生产要素市场，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制，规范发展行业协会和市场中介组织，健全社会信用体系”；“发展各类金融市场”，“优化资本市场结构”，在投资方面“健全和严格市场准入制度”；“实现对内对外开放相互促进”[1](页21,26-27)。报告还提到，中国特色社会主义道路的内容之一是“建设社会主义市场经济”，在改革开放的历史进程中，我们党“把坚持社会主义基本制度同发展市场经济结合起来”[1](页10-11)。从中我们可以领悟，认识社会主义市场经济首先要理解市场经济，而这又需要弄清市场构成要素。
这里我们要谈论的，主要涉及以下内容：商品经济和市场经济既有联系又有区别。在现实中，商品经济和市场经济结合为统一体，市场概念包含了交换、信息、聚集、管理、制度、自由、开放、价格、货币和协调等10个构成要素，它们被称为市场构成要素。市场经济有一定的自然性，但更多地是有管理性。有两组关系式引起我们注意，它们是：自发秩序—自发性市场—非正式机制，自觉秩序—自觉性市场—正式机制。“统一市场”这个概念比较含糊，必须弄清市场的范围和统一的对象。市场与企业所有权属性原本无关，10个市场构成要素中没有一个和企业所有权属性有直接联系。我们把这种情况又称为“市场经济非所有制性”。就企业而言，资本属性并不重要，重要的是经营自主。私有化和市场经济并没有必然性联系，产权是否清晰和是否产生腐败之间也没有必然性联系。产权属于经济制度的构成元素，杜绝国家企业中的腐败现象必须在政治制度方面以及社会伦理道德方面思考解决方案，这个问题的解决可以作为社会主义优越于资本主义的一个实例。
一、商品经济和市场经济
笔者认为，商品经济和市场经济这两个概念应当有所区别。(1)商品经济的本质是货币经济，也就是说，并非简单的交换经济，而是以货币为中介的交换经济。(2)市场经济的本质是制度经济，是以制度为前提的交换经济。由于制度分正式制度(如法律)和非正式制度(如伦理)，所以市场经济的本质也可以看做法律伦理经济①。这表明，既涉及共同遵守的法律，又涉及达成共识的伦理。(3)商品经济和市场经济既有联系，又有区别，也就是以共性相联系，以个性相区别。交换是商品经济和市场经济的共性，它把二者联系在一起。商品经济通过货币表现其个性，市场经济通过制度表现其个性。如果说，制度规定了价格，价格又是货币的表现形式，那么可以认为。市场经济对商品经济有完善的作用。也可以说，没有市场经济相伴随，商品经济永远是不完善的②。
既然市场经济属于制度经济，那么市场的存在必须以包含管理要素为先决条件③，可以说，没有管理也就没有市场。商品经济则不然，它几乎与管理无关。也正因为商品经济属于货币经济，商品的存在就必须以包含价格要素为先决条件，严格地讲，没有价格也就没有商品。
市场还有一个个性特征是聚集。交换是商品经济和市场经济的共性，但商品经济没有空间因素，而市场经济必然包含空间因素，因为“场”就是空间，所以这也是商品经济和市场经济的区分点之一。市场可以看做从事交换活动的空间，是参与交换的个体当事人的汇集之处，特别是“市场可以汇集来自成千上万个体当事人的分散信息”[2](页192)，因此，市场经济又属于聚集经济，市场的存在还必须以包含信息要素为先决条件，也可以说，没有信息也就没有市场。
市场还有一个个性特征是开放，聚集要求有开放的环境，因此，市场经济又属于开放经济，市场的存在还必须以包含自由要素为先决条件，没有自由也就没有市场④。实际上，在一定的环境中，自由和管理是相对应而存在的。比如，自由是对专制主义管理的一种制衡。“在市场上，决策的自主性是关键的”[2](页5)，自主决策能够实现的关键也在于有自由存在。自主决策还涉及自由进入市场问题。市场一旦限制了自由进入，也就限制了开放。另外，自由是否还应包括比如“价格自由化”[2](页255)、自由竞争等。
当商品经济和市场经济结合为一个统一体后，市场概念应主要以交换、信息、聚集、管理、制度、自由、开放、价格、货币和协调⑤ 等10个要素来构成。就10个要素来说，市场的基本因子是交换、聚集、制度(规则)、开放和货币；市场的关键因子是信息、管理(政府)、自由、价格和协调。
这里我们有进一步的思考：
(1)市场汇集信息并“通过价格的变化来驱动经济的运行”[2](页192)⑥，这段话揭示出很重要的一层关系，那就是：将商品经济和市场经济结合在一起的，除了交换这个共性因素外，还有信息和价格两个因素，依赖于信息汇聚与价格变动的有机结合。市场对“成千上万参与者的行动”的“协调”，需要“依靠价格反馈机制”。而价格正是“整合”了那些“分散”的信息。在这里，市场经济的信息转化为商品经济的价格，然后再转归到市场经济的另一个特有功能——协调⑦。经过来回的这一周转，可以认为，商品经济和市场经济被结合在一起。
(2)可以这样认为，自由是商品经济的自然属性，因此商品经济可以看做自由经济，而这恰恰是相对于市场经济可以看做管理经济而言的。如果说“价格自由化”是向商品经济的原初自然属性的一种回归(自然价格)，那么，自由作为市场概念的一个构成因子，由它又把商品经济和市场经济结合在一起。
(3)商品经济也不是完全不带有规则因素，但基本上都属于自然规则，如自然形成的货币、自然形成的价格。市场经济所决定的，主要是如法定货币(法币)、垄断价格等。因此，我们在这里强调商品经济的自然性(常以自由性显现出来)和市场经济的管理性。
(4)强调市场经济的管理性，并不等于否认市场经济也包含一定的自然性(涉及所谓“自发地产生”)。比如，本能协调就是这种自然性的典型表现。本能协调可以认为是超管理的，是市场“自发地产生”的。
聚集的目的在于交换，聚集产生了贸易关系，自由使“信息能够充分流动”，开放以及“依靠价格反馈机制”而出现的“协调”使“贸易关系能够健康发展”，制度以及“恰当的”管理使“合同可以得到切实有效的履行，产权能够得到有效的保障，负的外部效应能够得到控制，竞争机制可以得到保证”[2](页282)。这就是市场的作用。正因为“经济增长需要良好的制度基础”，所以关注市场的管理要素的学者始终认为：“国家必须采取恰当的行动……要让市场发挥它最好的作用。”[2](页282)
“现代经济的确是需要适当管理的”。一方面，“离开政府的帮助，市场也能自行发展起来。……大量的地下经济表明，市场在政府不存在甚至给予阻挠的情况下也能运行。……地下经济意味着逃脱税赋，但也意味着不能从政府得到支持。……地下经济……无法求助于法律系统……(只能)依靠自己的风俗习惯来取代法律体系。但这是有缺陷的，非正式的规则并不足以完全替代法律系统。……任何地方的地下经济……最引人注目的一点就是其市场的生命力……在没有政府的情况下，市场也能繁荣。然而它的不稳定性同样也是十分明显的。地下经济的案例表明，自发秩序也可以使市场发展甚至繁荣起来——但仅仅是在一定的程度上。只有当交易简单、公司规模小的时候，自发秩序才有效力。超出这个限度以后，政府的缺失就会导致市场的混乱”。另一方面，“街头市场这类自发性市场并不是普遍意义上的典型市场，它们过于简单，大多数活动都是纯粹的交易……交易的物品也十分简单……交易非常直接，市场的运转特别简单，自由放任是可以的。不过，在一个纯粹的基于非正式机制的市场中，交易成本很高，结果会导致许多创造性机会的丧失。在交易行为比较复杂的地方，非正式机制的作用就更加有限了。市场不可能自发地产生解决一切问题的机制，即使产生了有关的机制，也不一定能有效地运作。为了使市场有效地运转下去，需要有保护产权、合同以及限制外部性的机制。许多此类机制是由市场参与者们以自下而上的方式建立起来的，另一些则需要自上而下地建立，否则根本就不会存在。为了支持现代经济中复杂的大规模交易，法律和监管不可或缺。……公共产品发挥着广泛的作用，它需要由政府来提供，或至少要有政府的资助”[2](页206-210)。
从这里我们又应当怎样认识市场经济的管理性与市场经济的自然性呢？因为，自然性又被表述为本能协调或超管理，而管理性涉及的管理内容，实际上包括自发性管理和自觉性管理，自觉性管理又包括自下而上方式的和自上而下方式的。暂且撇开自下而上方式的自觉性管理不谈，自发性管理显然应该属于本能协调，但这又成了所谓超管理。所以只能做这样的解释，超管理概念中的管理可以专门指政府行为，也可以扩大地指自觉性行为(自觉性管理)；而管理性这个概念中的管理，指的是包括非政府行为(民间行为)和政府行为在内的一切管理。于是我们得到两组关系式：自发秩序—自发性市场—非正式机制；自觉秩序—自觉性市场—(自下而上方式建立或自上而下方式建立的)正式机制。真正能够理解这两组关系式，看来是非常重要的。
二、“统一市场”必须弄清市场的范围和统一的对象
“统一市场”这个词实际上要涉及两个问题，一是市场具体指哪个范围的市场，二是统一究竟指统一了哪些东西。就第一个问题而言，“统一市场”需要做出地区统一市场、国家统一市场、全球统一市场等不同范围的区分。就第二个问题而言，在我们对市场概念曾设定的5个要素(指笔者最初曾设定的那5个，不过后来又增加为10个)中，“统一”是指哪些要素应达到“统一”这种状态。从通常的情况看，基本上可以做到的是统一管理、统一规则(正式的和非正式的)、统一货币，但很难做到统一价格，而交换根本就不可能涉及什么统一。
也许“统一市场”这个问题，更多地要与市场的聚集和开放两个个性联系在一起。有共享的信息，有同等的自由。开放式的聚集，或许是形成统一市场的前提。所谓开放式的聚集，就是你可以自由到我这里来贸易，我可以自由到你那里去贸易。
市场体系与统一市场应当是不同概念。市场体系一般是和包括地方小市场、城市市场、区域市场、全国性市场有关。统一市场大概总是在一定空间内的统一的市场，比如，某一城市内的统一市场、某一区域内的统一市场、国内的统一市场等，这是确定市场的范围；另一个就是确定统一的内涵。市场体系可以设计，当然需要正确设计。统一市场不能设计，它是在市场概念的几个相关要素各自自然达到一种标准后，自然地合力而形成的。
合理的市场体制应当是由管理系统和自主系统两部分构成。管理系统和自主系统都有可能有效地发挥作用，也都有可能失灵。二者同时有效是最好的，同时失灵将是最糟糕的。一方失灵之处由另一方来弥补，这种互补缺失，我们也可以把它看做二者同时有效。
三、与市场经济有关的问题也与市场相关
笔者有一个想法，即：资本主义的最初形成是投资的资本被商品化，特别是被市场化。所谓“投资的资本被商品化”，是指与金融业的借贷行为相联系，或者说，没有比较成型的金融业存在就没有资本主义形态的产生。所谓“投资的资本被市场化”，是指与像非正式制度的伦理相联系，而马克斯·韦伯也正是针对这点写出《新教伦理与资本主义精神》的。
把市场看做一个“具体的实在”，那么，按照美国学者约翰·麦克米兰的说法，市场实际上是具有“再造”[2](页4) 特征的一个“具体的实在”。与市场的“从未停止过更新再造”的过程有关，麦克米兰还提到“作为贸易活动的副产品，商人们还传播了新的思想和发明；而市场交易的轴心——货币——也在很早就出现了。……文化与市场相伴而行。大约5000年以前，两河流域就出现了文字书写，那是一种记录经济信息的手段……关于家畜、谷物和食用油的账本。使用这些记录的人是税务官和商人。同样在这一地区，数学也作为买卖的一种辅助手段而被发明了，为了计算成本与设定价格，人们需要掌握算术法则”[2](页4)。注意，这里引出的几个现象中，有三个现象即新的思想(非正式制度)、货币、价格，也正是我们给市场概念所设定的构成要素。
如果说管理必然涉及决策，而决策既涉及管理方面的行为人的决策，又涉及被管理方面的行为人的决策，那么，我们就需要思考“在市场上，决策的自主性是关键的”[2](页5) 这句话。这属于管理与自主决策的关系问题，或者规则与自主决策的关系问题。而自主决策与自愿参与交换又是紧密相关的。
注意，交换又必须和资源配置相联系，也就是说，交换并不单纯是生活品的交换，它还包括生产品的交换。而生产品的交换主要是资源配置问题。
从生产品的交换属于资源配置看，计划应当是市场经济的内涵⑧。比如，生产在微观上需要自主生产，在宏观上需要计划生产；资源配置在微观上需要自主配置，在宏观上需要计划配置。计划包含在管理要素范畴，法约尔的管理五种职能中首先就是计划职能。
市场经济既有自主成分又有计划成分，而且它属于一种居中状态。历史的经验教训已经告诉我们，社会主义采用计划经济(一种极端状态)是一个失误，改变为采用市场经济是正确的选择。接下来的问题就是，社会主义市场经济与资本主义市场经济究竟有什么不同。
不妨先从我们定义的市场概念入手。察看交换、信息、聚集、管理、制度、自由、开放、价格、货币和协调等10个要素，我们基本上找不出社会主义的交换、信息、聚集、开放、价格、货币和协调与资本主义的交换、信息、聚集、开放、价格、货币和协调会有什么区别，不过，在社会主义的管理、制度、自由与资本主义的管理、制度、自由这3个要素上，我们还是能够找到一些区别，如属于非正式规则的伦理存在着差异。
市场与企业所有权属性原本无关，市场概念10个构成因子(即10个要素)中没有一个和企业所有权属性有直接联系。换一个角度讲，无论是国家企业还是私人企业，资本属性并不重要，重要的是经营自主，即经营方面能够在同一个平台上自由竞争。按笔者的理解，问题仅在于经营风险的承担。私人企业由私人承担风险，国家企业由国家承担风险。如果整个行业由国家垄断的话(比如铁路运输业)，那么它所遭遇的风险，一是在于产品选择错误，以致没有足够的市场；二是在于经营管理不善，以致成本投入大于利润回报。像铁路运输这个行业，产品并没有选择错误，如果发生亏损，除不可预测因素外，就应当是经营管理不善所造成的。这又给我们提出一个问题，国家企业和私人企业在企业管理方面还有什么不同吗？如果没有，显然就回到我们前面所指出的，“市场与企业所有权属性原本无关”。可见，私有化根本就不是一个必然的解决方案。
国家企业的经营无效率，问题出在管理上。那么，这又是什么原因造成的呢？笔者认为，主要是选任经营管理者的制度(政治规则)。国家选择企业的经营代理人与私人选择企业的经营代理人本应无差别，但现实中还是出现了一定的问题。私人选择企业的经营代理人，是投资者群体与企业的经营代理人之间的直接交涉，前者与投资存在直接利益关系，直接涉及切身利益。国家选择企业的经营代理人，是投资的管理代理人与企业的经营代理人之间的直接交涉，双方都属于代理人，与投资不存在直接利益关系，这就有可能出现两种类型的代理人之间拿国家投资搞权钱交易，从而滋生腐败。这种权钱交易的腐败，难道不能从政治领域去解决，而只能从经济领域也就是以私有化方式来解决吗？如果说社会主义与资本主义有本质上的区别，那么，资本主义只能在经济领域解决政治问题(比如私有化)的做法，社会主义恰恰应当有能力根本改变它，即在政治领域解决政治问题(比如杜绝代理人之间权钱交易的腐败)。社会主义大前提下的政治体制改革，应主要解决的问题之一就是杜绝权钱交易的腐败。
有人认为，在中国，社会主义市场经济继续发展的必需条件是同时推行私有化。我们在前面的分析已经指出，私有化和市场经济并没有必然性联系。因此，这个主张实际上是把社会主义市场经济引向了误区。主张私有化的人有一个思维定式，所谓公有制必然产生腐败。这是个逻辑错误，它把产权作为唯一的判断依据，在产权是否清晰和是否产生腐败之间想当然地画上了等号。委托代理人的产权在任何时候都不能说不清晰，但腐败照样存在。这就表明，需要在产权(产权制度)以外的制度上寻求对策。事实上，产权主要是起到一种激励作用，与中国古代的所谓高薪养廉有类似的目的。用责、权、利三者关系来分析，产权在责任方面仅仅强调对任务负责或尽职尽责，并不涉及负法律责任。与高薪养廉不能避免腐败一样，产权清晰也不能避免出现权钱交易行为，因为究竟得到多少才是欲望满足的封顶，这并没有一个标准。产权属于经济制度的构成元素。杜绝国家企业在经济运行中的腐败现象，必须在政治制度方面以及社会伦理道德方面思考解决方案，比如改革授权程序、加强职业道德意识等。中共十七大报告特别强调，必须落实两方面建设，依靠两个机制、一个体系。两方面建设涉及制度和文化，具体指的是惩防制度建设和廉政文化建设。两个机制、一个体系涉及教育、监督和制度，具体指的是拒腐防变教育长效机制、权力运行监控机制、反腐倡廉制度体系[1](页55)。
社会主义市场经济继续发展的必需条件应当是，大力推进政治体制改革，彻底解决权钱交易的腐败问题。以政府主管部门与国家企业之间的无腐败的委托代理制度，以国家企业的无腐败的经营管理，为国家投资人创造应有的利润，以此促进经济的不断发展，这就从一个特定的角度，体现出社会主义确实优越于资本主义。资本主义不能办到的事，社会主义能够办得到，这就是社会主义优越于资本主义之处。
四、市场还涉及一些问题
有几个概念可以进一步引发我们的思路，它们是市场规则、市场设计、市场激励(利益驱动)、市场体系。
(1)约翰·麦克米兰认为，“市场需要一整套规则、习惯和制度的支持，市场不可能在真空中有效地运行”，市场必须有“完善的游戏规则”；“尽管市场可以带来很多好处，但是它并不会自动运转”，必须有“人的帮助”[2](页15)。这就是说，没有规则也就没有市场，而规则(如市场规则)又是人设计出来的。
(2)对市场规则的设计相当于市场设计，不过，市场设计还要区分为“非正式的”市场设计和“正式的”市场设计。“非正式的”市场设计是“市场的参与者自己发明的”，“在绝大多数情况下，市场的发展是自发形成的，伴随着市场的参与者不断设计出更好的交易方法，整个市场的游戏规则也在发展变化”，因此，这属于一种“‘自下而上的’形式”。“正式的”市场设计“出自政府”，“降低交易成本并不仅仅是企业家的任务，同时也是公共政策的课题，政府有责任建立并维持一个保证市场有效运作的环境”，因此，这属于一种“‘自上而下的’形式”[2](页11)。
(3)市场的参与者“对市场的规则做出反应……并不是完全被动地接受市场规则，而是试图主动地去塑造它，他们要确保自己在市场设计方面有发言权”[2](页38)。
(4)“政府和市场是纠缠不清的”，政府会以“设计规则”的方式“参与进来”。例如，“制药市场从来不是一个真正的自由市场。如果没有国家，知识产权是不可能存在的，因为要界定和执行仅仅存在于观念上的知识产品，需要一个复杂的国家组织。要维持现有的医药市场，政府是一个必要的因素，同时，要想改善现有的医药市场，也无法忽视它的存在”。某一特殊产业(如制药产业)的创新需要市场激励，“并不等于该市场就放任自流”[2](页38-39)。
本成果得到中国人民大学“985工程”、“中国经济研究哲学社会科学创新基地”的支持。
收稿日期：2007-12-20
注释：
① 通常认为，市场经济是法制经济。这种解释不错，但只讲了一个方面，而没有考虑还有另一个方面，也就是伦理。如果说，在各种商业行为当中，最初形成的习惯逐渐上升到行业规范，最终又上升为法律，那么，还有更大量的商业行为难以用法律进行规范，这就形成一种作为共识的商业道德和观念。
② 市场经济和商品经济的区别，也可以通过市场设计的一个例子反映出来。规则是市场经济的个性，管理是市场存在的先决条件，保护知识产权方面的法律是政府设计的规则，专利又是其中之一。专利体系在市场经济范畴“形成了合法的垄断”，这时，规则和市场激励相结合，即“巨大的垄断利润给发明创造产生了强有力的激励”，或者说“专利的盈利前景”，使拥有某项专利产品的行业在市场经济环境下取得“惊人的发展速度”。货币是商品经济的个性，价格是商品存在的先决条件，“专利体系也有不利的方面，由专利所保护的垄断造成产品的定价过高，它可以给创新者带来巨大的利益，却损害了消费者”。“专利成功地促进了发明创造，却阻碍了它们的应用”，显然，这就区别了市场经济和商品经济。(见“参考文献”[2]，第40—41页)也就是说，政府设计的法规(专利)从市场经济角度起了作用，即由市场激励到促进发明；垄断决定的价格从商品经济角度起了作用，即由损害消费者到阻碍应用。专利在市场经济范畴具有唯一有利性，并不等于在商品经济范畴也具有唯一有利性。当法规转化为价格，如果说它意味着从市场经济系统转移到商品经济系统，那么也就表明存在着两个不同的范畴。当然，两个系统(范畴)只是我们为研究上的需要而抽象出来的，现实中二者不可能各自独立存在，它们由交换这个共性因素统一在一个体系中，也正是在这个前提下，才能够说二者所反映的是不同的侧面。
③ “市场的运作需要借助制度、程序、规则和习惯的作用”。见“参考文献”[2]，第8页。
④ 历史学家F.布罗代尔曾这样描述市场经济在中世纪欧洲的出现：“市场意味着自由、开放、与其他国家的交往。”(见“参考文献”[2]，第249页)
⑤ 关于协调为什么成为市场概念的一个要素，下文中有具体解释。
⑥ 类似的论述还有：“市场体系……可以有效地利用信息的流动。在运作良好的市场中，价格可以整合分散在市场中的各个参与者的信息。依靠价格反馈机制，市场协调了成千上万参与者的行动。”(见“参考文献”[2]，第210页)
⑦ 市场“依靠价格反馈机制”，做出的这种“协调”，如果我们把它看做“协调”功能，可以认为它不归属管理范畴。理由是，这种协调完全出自市场的一种自然反应，我们称为市场本能。显然，管理并非来自市场本能，它实质上属于由外力(政府实施的管理)转化的内力(市场领域的管理)，我们称为内化管理(内化在这里指的是外力内化)。不过，以上的看法还是存在一个问题，即：价格反馈机制究竟是属于市场本能，还是属于内化管理；也就是说，这种协调，所依靠的究竟是市场本能还是内化管理。这是需要弄清楚的。如果确定了属于内化管理，则协调功能就没有必要单独存在，它可以被包含在管理范畴。与此相关，我们不妨再引入一段结论性话语：“市场不可能自发地产生解决一切问题的机制，即使产生了有关的机制，也不一定能有效地运作。”(见“参考文献”[2]，第209页)注意，其中提到的是“一切问题”，而不是“任何问题”，这就是说，市场可以自发地产生解决某个问题的机制。那么，价格反馈机制就有可能被认定为是市场自发地产生的，属于市场本能。当然这仅仅是说有可能，有这种可能性，但并没有说必定。
⑧ 我们认为，计划经济实际上是计划被运用到极端后的一个变种，因而也就从市场经济中脱离出来，成了与市场经济相对立的一种非“恰当的”经济模式。“如果将我们的选择范围框定在计划经济、或完全的自由市场经济两者之一，那就未免过于简单化了。”(见“参考文献”[2]，第210页)必须看到，计划经济是计划的一种极端，完全的自由市场经济是自主(自由)的一种极端。就计划与自主相对应来说，计划经济应当与完全的自由市场经济相对应。因此，单纯将计划经济与市场经济相对立是片面的，市场经济与完全的自由市场经济同样是相对立的。计划经济属于一种极端状态，而市场经济不是极端状态，相对地可以称为一种居中状态。这是计划经济与市场经济的一个重要的区分点。
参考文献：
[1] 胡锦涛．高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[D].北京：人民出版社，2007.
[2] ［美］J.麦克米兰．市场演进的故事[M].北京：中信出版社，2006.
再识合作社企业性质
张羲珍
张羲珍，中国人民大学经济学院。(北京 100872)
企业制度是市场经济制度的重要组成部分。科斯在其著名的《企业的性质》一文中，重点讨论了在市场机制发挥作用的条件下，为什么企业还有存在的必要。科斯认为，现实世界中交易费用的存在是企业替代市场的关键。科斯进一步指出：“利用价格机制是有成本的……这种成本可能减少，但不可能消除。在市场上发生每一笔交易的谈判和签约费用也必须考虑在内。当存在企业时，契约不会被取消，但却大大减少了。……一系列的契约被一个契约代替了……那么，签订每一个契约的部分费用就被节省下来。”也就是说，企业的显著特征就是作为价格机制的替代物[1]。阿尔奇安和德穆塞茨对企业的起源和性质作了进一步的发展，提出了所谓“古典企业模型”。他们认为：团队生产是企业存在的原因。但更为重要的是如何在团队生产中区分个人的贡献程度，从而支付不同报酬，奖优罚劣，奖勤罚懒，这就需要有人监督生产过程。同时要赋予监督者享有剩余索取权，激励其从事有利于生产的行为[2]。张五常认为企业是一组要素契约，市场是一系列的商品契约，契约的选择受制于交易费用的多寡，但在绝大多数情况下两者的区分并不明显[3]。
按照科斯、阿尔奇安和张五常等所提示的思路，企业之所以是一种有效率的经济组织，主要原因在于：(1)资本要素对劳动要素的控制。在企业中，资本是长期要素的标志，承担着风险。而劳动者为了节省每次谈判的费用，免除直接面对市场的痛苦，从而听命于资本所有者的指挥。也就是科斯所说的“资本指挥劳动”。(2)剩余索取权居于契约的中心。只有激励得当，企业才能节约一般产品市场的交易费用，并使这种节约多于企业本身的组织成本，即达到企业的“组织盈利”[4]。(3)要素契约优于商品契约。企业交易涉及资本、劳动等要素，是一组要素契约；市场交易涉及产品或商品，属于商品契约。企业取代市场实质上是契约种类的替代①。
本文将从以上三个方面，对农业专业合作社这种企业形式建立一个简要的分析框架。笔者认为，合作社并不适应前述第一和第二个条件，而满足第三个条件，这从一定程度上证实了合作社的实质，即合作社本质上是所有者(出资者)与用户(惠顾者)合一。
一、合作社的所有权结构：长期要素与短期要素
就概念而言，合作社是成员为满足共同的经济、社会与文化需求和愿望，在自愿联合的基础上，形成的共同所有、民主控制和自我服务的一种企业形式。科斯指出，企业是一个长期契约取代一系列的短期契约。其实在笔者看来，科斯的分析隐含着一个十分重要的论点，即：企业内部雇主—雇员的劳资关系，实际上是长期生产要素——资本，对短期生产要素——劳动的占有和支配。用科斯自己的话说，就是“劳动要素为了获得一定的报酬(无论是固定的还是浮动的)同意在一定限度内服从企业家的指挥”。当劳动力听命于资本家的指挥时。雇主—雇员关系就会产生，更一般地说就形成了长期资本对短期资本的购买[5]。显然，科斯把这种资本要素对劳动要素的控制作为企业的一个本质规定。从这个角度看，合作社企业显然具有不符合科斯经典企业(指利润最大化企业，如股份制企业)的特征，这也是有人认为合作社不是一种企业形式的原因。
(一)长期生产要素——资本的弱化
经典企业的核心是资本，不同的资本所有者联合的目的是追求资本盈利，而盈余的分配也取决于资本量的多寡。这种资本控制的要求，却在合作社企业中受到了限制。按照合作社的基本原则，合作社内部是一种排斥资本成为运营主体力量的制度安排。表现在：一是限制成员的出资额；绝大多数合作社对成员只要求极低的出资额，同时对单个成员的出资额有明确的限制，防止单个成员对合作社的控制；二是限制资本报酬。多数情况下资本报酬——股息以定期存款利息为上限，成员主要按交易额获得盈余返还[6]。
究其原因，一是合作社成员本身缺乏资本。从一定意义上讲，合作社是社会弱势群体的组织，成员通过组织合作社进行互助，从而达到自助。这里，社会弱势群体指的是经济和竞争力相对较弱的小生产者和消费者。尤其在传统二元经济结构下，农村、农户相对于城市和市民，无论在生产要素、资金、技术水平和社会保障等方面都处于劣势。如果对合作社规定了较高资本要求，肯定会限制成员加入合作社的积极性，将最需要合作的社会成员拒之门外，从而大大影响了合作经济组织的成立。二是合作社的本质限制外部资金进入并分割利润，以制约资本对劳动的控制。合作社是劳动的联合，其目标是为成员服务，确保成员利益最大化。如果允许资本大量涌入并参与利润分配，必然会削弱劳动要素的收益，那么合作社就与股份制企业毫无差别，也就背离了合作社生存的依靠和目标。
可见，合作社作为一种制度安排，需要弱化资本的作用。这符合其成员关于公平的诉求，因为合作社成员本身的实力，决定了其难以抵御资本的强大力量，一旦资本按照利润最大化的经典企业目标运作，弱小的劳动要素必然受到侵害，这显然不符合成员合作的初衷。同时，应该看到，这种对资本作用的排斥，仅仅是对外部资本而言的，对内并不具有排他性，合作社依然可以通过内部积累实现资本的扩大，从而满足生产的需要。
(二)短期生产要素——劳动的部分替代
一般而言，劳动在经典企业中被视为短期的流动资本来使用，实质上是短期要素受雇于长期要素。在合作社企业中，不同之处在于，短期要素的拥有者同时也是长期要素的所有者。也就是说，在合作社企业中，资本要素与劳动要素都无法相互解雇。在资本要素投入不足的情况下，由于与合作社之间合作契约关系的存在，劳动要素相当于被合作社长期雇用，这时劳动要素部分地替代了资本要素，充当着长期生产要素的角色。另外，笔者认为劳动要素对资本要素的替代不是直接完成的，而是以交易为媒介，即成员必须缴纳合作社规定的数量和质量的产品，合作社也必须按合约规定接受成员交售的特定数量和质量的产品，否则必须受到处罚。一旦成员与合作社之间的交易通过契约固定下来，并设置了惩罚机制，就相当于建立了一份长期契约，即使资本要素缺乏，也能保证交易趋于稳定，建立合作社的可能性就存在了。
之所以说是部分替代，因为按照厂商生产理论，在两要素的简单生产函数中，一种要素对另一种要素的替代受到边际技术替代率递减的制约，不能无限制的进行，这同样适用于合作社企业。但这并不妨碍劳动要素对资本要素部分替代的假设。一方面，合作社企业中所有者和劳动者的统一，突破了雇主—雇员的关系，只要机制设置合理(本文第二部分将有详细论述)，就能够激发劳动者和所有者的积极性和创造性，制度创新和制度收益就会发生。另一方面，劳动要素“续短为长”的投入，有利于交易规模的扩大，并形成合作社内部的长期积累和成员增加股金投入，反过来又支持了资本要素的投入。至于劳动要素替代资本要素的边界，则需要进一步研究②。
(三)资本要素服从于劳动要素
在合作社企业中，短期要素的拥有者同时也是长期要素的所有者。这种身份上的统一性和一致性，使长期要素与短期要素的功能和作用随之也发生了变化。首先，资本要素对劳动要素的控制开始改变。即科斯所谓的经典企业内部的“某个权威(企业家)”支配企业的情形有所变化。在合作社企业中，资本所有者是均等的，没有处于支配地位的资本权威。即使合作社企业的管理者和经营者也未必是多数资本的所有者，因为合作社是“所有成员的企业”。其次，合作社的核心是与成员之间的交易，没有交易，合作社也就没有存在的必要，而这种交易契约的执行并不依赖于资本要素的力量。再次，劳动要素成为分配的基础。盈余返还是合作社基本原则之一，而返还的依据就是合作社与成员发生的业务量(交易额)。
二、合作社的治理结构：控制权、民主管理与选择性激励
按照经典企业理论，企业产生后面临一个如何区别投入要素的生产力和分配报酬的考核难题。对此，阿尔奇安和德穆塞茨(1972)较早提出了剩余索取权的命题。他们认为有效解决考核难题的一种方法是要设专职监督者(企业家)，但问题随之产生：谁来监督监督者呢？答案是除了市场竞争外，更重要的是要给监督者企业净收益的所有权，即除去支付给其他投入后的净额的所有权。阿尔奇安和德穆塞茨认为，合作社、非营利性企业等经济组织由于“改善管理的未来结构没有资本化为股东的现有财富，应能发现更多的偷懒行为”。法玛和詹森(1983)认为，在任何组织中起最重要作用的契约是明确剩余所有权(谁索取收益和损失)和代理人之间决策过程(谁决定什么)的契约。显然，在经典企业理论看来，由于管理者不具有剩余索取权，合作社企业要比其他类型的经济组织更容易发生投机行为，内部治理结构问题更为突出。事实果真如此吗？
(一)合作社控制权
笔者认为，治理结构作为企业契约的一种类型，与所有权结构有着复杂的对应关系。外在约束的强弱决定了内部管理效率的高低。剩余索取权固然重要，但缺乏所有者有力监督的企业也难以产生创新的动力。对于合作社企业来说，由于存在非资本控制的所有权结构，劳动要素通过交易支配了合作社的生产与分配，从而形成相匹配的经营结构。这种经营结构的特点，就是要确保合作社牢牢掌握在成员手中，即合作社的控制权是最重要的。
一方面，这是由合作社企业的本质决定的。否则，即使赋予管理者剩余索取权，没有成员的控制权，也就无法确保合作社能真正达到服务成员的目的，合作社企业也就异化为一般意义的股份制企业。黄祖辉、徐旭初的研究也得出了类似的结论。另一方面。成员的退出权约束。合作社企业的生存依赖于合作社与成员之间保持稳固的业务关系。对于短期生产要素——劳动来说，一旦发现经营者滥用就可以减少交易，甚至退出合作社，从而保证劳动要素对合作社的支配⑦。最后，合作社成员主体和利益的同质性也降低了对经营管理的监督成本。汉曼斯认为，合作社具有低得超乎寻常的所有权成本。对此，他的解释之一是“实践中很少有合作社同时经营一种以上的农产品，事实本身就在很大程度上证明了利益同质性的重要性”⑧。
因此，从这个意义上讲，在合作社企业治理结构中，不是说剩余索取权不重要，而是成员的控制权更重要。剩余索取权只有在控制权的基础上才有讨论和设置的意义，这也是合作社企业要面对解决的首要问题。
(二)民主管理
民主管理是确保成员在合作社有控制权的有效途径。所谓民主管理是国际公认的合作社基本原则之一。按照国际合作社联盟1966年的定义，合作社是成员控制的民主组织，成员主动参与政策的制定和决策，由成员选举(或聘请)管理人员并对成员负责。在自然人自愿联合的基层合作社，成员有一人一票的平等权利，其他层次则按成员的规模比例投票。合作社间的联合，与一般经典企业由上而下的产权控制不同，通常采用“倒控股制”，即实行由下而上的参股合作，即基层社拥有和控制地方社、地方社拥有和控制中央社，从制度上保证了中央社代表全体普通成员的利益和意志。
与所有权结构相适应，成员对合作社的控制权是通过限制或排斥其他主体的参与来实现的。一是对“一人多票”的限制。在激烈的市场竞争中，严格意义上的“一人一票”，无法解决合作社资金匮乏的矛盾，也可能会使合作社决策无效和风险承担不平等。国际合作社联盟在1995年修订基本原则时，对基层社以外的其他层次合作社不再强调“一人一票”。因此，现实中更多的合作社开始突破传统，允许“一人多票”，但都固定了上限。如《中华人民共和国农民专业合作社法》就规定出资额或交易额较大的成员可以享有附加表决权，但不得超过本社成员基本表决权总数的20％。二是“一股一票”的限制。“一人一票”与“一股一票”最大的区别，就是前者强调成员的权利，体现的是平等的原则，而后者则强调了资本的权利，体现了效率的原则。突出资本的权利，必然削弱劳动要素的权利。为此，各国同样对合作社中的“一股一票”作了立法限制。三是对国家入股的排斥。合作社企业是在尊重各自财产权利和自愿原则基础上，劳动者为自身利益而联合起来的经济组织，是弱小个体面对市场竞争而采取的自我保护措施。按照制度经济学理论，由于国家具有“暴力潜能”，存在对个体产权侵害的可能。一旦国家作为主体参与合作社，其强大的“暴力潜能”与独特的生产函数，必然会影响个体的自主决策和民主管理。苏联的集体农庄，以及我国20世纪50年代的集体化，都已证明国家不宜入股合作社。否则，必然会使合作经济产生扭曲和异化。
一旦界定了其他主体的参与边界，通过民主管理的原则，合作社企业就能实现成员的控制权，这显然是合作社企业区别于其他性质企业的关键环节。
(三)选择性激励
解决了控制权的问题，我们再来看剩余索取权的设置。按照制度经济学家的说法，在所有形式的企业中，管理者(企业家)是最需要又最难监督的人，必须给予剩余索取权。但在合作社企业中剩余索取权被给予了普通社员。那么，合作社运行的动力何在？如何有效激励呢？答案是，一方面，通过对传统“一人一票”的突破，管理者可以通过扩大资本投资和交易规模，实现对盈利的更多占有，满足其对剩余索取权的需求。另一方面，政府的资助，也可成为合作社领导者的动力。最后，笔者认为更重要的是，即使没有剩余索取权的激励，合作社的激励机制更符合奥尔森所说的“集体行动逻辑”。
一般认为，在严格的理性经济人假设下，个人如果为集体利益付出了成本，而收益却为所有集体成员所享受，从而产生“搭便车”的现象，那么为了集体利益的行动就不会发生。但事实上，我们还是看到了很多的集体行动。如公益诉讼、利他主义等等。究其原因，奥尔森认为，一是在拥有共同利益的成员之间，形成了一套行之有效的“有选择的激励”。之所以是有选择性的，是因为它要求对集团内每一个成员区别对待，包括积极的激励和反面的激励。所谓积极的激励就是通过某种经济刺激来促使集团成员组织起来，例如通过提供某种非集团物品的刺激；而消极的激励就是强制，通过行政命令的方式强迫集团成员达成集体行动[9]。二是拥有潜在一致收益的集体的规模必须较小，从而一方面相对增大了个人参与集体行动的预期收益，另一方面可降低外部监督成本。此外，埃克斯洛德(1984)提出，集体内成员的多次博弈也有利于合作和集体行动的开展。
张明林、吉宏对集体行动理论研究后，认为农业合作组织有效合作取决于三点：一是农业合作组织成员存在着差异性；二是合作组织制度安排能给每一成员带来合作激励，关键在于建立一套有效的利益分配和成本分摊机制；三是合作组织提供的集体产品要有较高的超可加效益。通过实例分析，他们认为当前已有合作社解决了这些问题，说明如果这些条件具备，合作社是可以解决“集体行动的困境”[10]。笔者认为，在很大程度上，上述理论可以解释在剩余索取权缺失的情况下，合作社企业依然可以有效运作的情况。此外，可以肯定，经济激励不是唯一的激励，人们有时还希望获得声望、尊敬、友谊以及其他社会和心理目标，即存在奥尔森所说的社交性选择性激励手段。这在按照血缘、人缘、地缘组织起来的合作经济组织中尤为重要。
概括起来，笔者认为在合作社企业中，出资者与用户合一是其本质特征。与劳动要素支配资本要素的所有权结构相适应，合作社的控制权优于剩余索取权，而控制权的实现有赖于成员真正的民主管理。集体行动理论很大程度上可以解释即使没有剩余索取权的设置，只要条件具备，合作社企业依然可以有效的运营。
三、要素契约优于商品契约
农业是合作社企业形式存在最多的领域，部分原因就是弱小农民更容易、也更需要合作。现实中，龙头企业＋农户的模式，被作为农业产业化经营的一种组织创新而备受推崇，甚至被认为是合作社企业的主要形式。龙头企业通过与农户签订合同，规定农户按照自己的要求安排生产和提供规定的产品，而龙头企业按照市场价(或高于市场价)收购农产品。抽象的说，龙头企业其实是以市场机制为依据，与农户签订一组长期的商品契约，确保自身生产来实现利润最大化。而按照制度学派的看法，企业之所以取代市场，恰恰在于要素的联合被限定在企业内部，从而节省了一次次与外部签订契约的交易成本。从这个角度说，交易费用的降低，是要素契约优于商品契约的关键。因此，在合作社企业制度的选择，必须突出要素契约而非商品契约，否则不能称之为合作社企业。
(一)要素契约与商品契约的区别
要素契约与商品契约是一种不同契约安排。在合作社企业中，从直接表现形式看，要素契约接近于产权合同，而商品契约更接近于购销合同。前者确保了要素所有者更紧密的关系。从契约对象来说，要素契约是一个组织内部成员之间缔结的契约，更具直接性；商品要素则是集体外市场不同主体之间的承诺。从约束力来说，要素契约是一种重复博弈，更具长期性；而商品契约则是单次博弈，具有短期性。
要素契约与商品契约具有不同权利边界。在合作社企业中，要素契约与商品契约最主要的区别，在于前者具有对组织收益(企业盈利)的控制权和索取权，成员不仅能得到交易原料的收益，还能得到加工和销售环节返还的一部分利润；而后者只能得到交易原料的收益。此外，要素契约确保了所有者能参与企业管理、具有委托人和受托人的双重身份；而商品契约所有者只有非此即彼的身份。
显然，盈利返还是合作社区别于其他企业的最重要特征，而要素契约是保障盈利返还的硬约束。没有要素契约的约定和履行，合作社企业只能起到股份制企业的作用，合作社也就失去了生存的基础。
(二)商品契约的不稳定性
与要素契约相比，商品契约是一种高成本的契约。契约就是一种承诺，而承诺也是一种权利的交易。从契约的角度看，效率问题不仅仅是权利的界定，而且也是契约能否被有效执行的问题，即交易能否履约。履约之所以成为问题，主要是因为在对执行契约的监督成本很大以及信息不对称的情况下，个别签约方的行为趋于对策化，不可避免地出现欺骗和违约行为。此时，企业和市场机制就成为一种确保履约的制度安排|11]。诚然，市场机制也能在一定程度上确保契约的执行，但主要以交易成本昂贵的法律制裁为手段。而企业所缔结的要素契约，通过“权威性”和“支配性权力”的作用，实现了外部成本的内化，是一种低成本的制度安排。
商品契约具有内在的脆弱性。周立群、曹利群认为，通过专用性投资和市场在确保履约过程中的作用，龙头企业和农户之间的商品契约可以是稳定的，从而可以保证龙头企业长期支配农户的要素配置，达到与要素契约相同的效果[12]。这显然过于简单和理想化了。因为，在一个有众多参与对象的市场中，一旦市场价格出现有利于违约的变动，双方都有违约的冲动和潜在收益，且无论是买方还是卖方在违约后都可以轻而易举地寻找到新的交易对象，从而使“拒绝与之再次交易”的惩罚机制失效。此外，农户如果缺乏具有抵押性质的资产，盈利性企业与农户实力的严重不对称，都可能使法律的制裁难以实现。因此，可以说契约双方信息不完全、农产品价格的波动性以及行为人的机会主义行为都导致了商品契约的不稳定性。
总之，经济组织的存在主要在于一定条件下可以提供更低的交易费用。合作社企业，要素契约对于提高效率，维护公平，增加产出，保证交易双方的利益协调，规范和稳定交易秩序有着更为显著的优势，能有效降低成员直接进入市场的成本，是一种帕雷托改进。而要区分是否属于合作社企业，主要看是否以要素契约的形式约束交易双方。
四、结语
总而言之，笔者认为合作社是一个有别于经典企业的特别契约。合作社企业的特别之处，在于所有权结构中劳动要素占优，治理结构(经营权结构)突出控制权地位，而与经典企业的共性在于通过缔结要素契约取代商品契约，从而保证履约的执行，继而实现成员受益最大化(经典企业)，这也反证了合作社的企业性质。
最后，谈一谈我国的合作社企业的发展。在经历20世纪50—70年代集体化(人民公社)反复起落后，我国的合作社企业终于开始向真正意义上的合作制迈进。但是规范层面的合作社企业并不多见，可能不到各类合作社企业总数的10％[7]。惨痛的集体化经历，至今仍让很多人难以忘记，也使得政府在合作社上略显谨慎。经济社会外部环境的变化，以及新农村建设的需要，都推动着合作社企业的发展。《中华人民共和国农民专业合作社法》的颁布实施，正是对这种潮流的反应。但是，仅有合作制是不充分的，还需要在以下方面加以重视和改进：(1)必要的政府扶持是合作社企业进入良性发展的初始推动力。资本稀缺始终是合作社企业发展壮大的阻碍，而合作社特有的宗旨，却对资本的进入保持特殊的要求。资本只有保持中性，才能不改变合作社企业的本质特征。而这就要求政府和公益机构对合作社必须是无偿和非股份制的投入。(2)充分保证成员的控制权是防止合作社异化的重要手段。防止过度的股份化倾向，对于合作社性质的维护至关重要。唯有如此，才能保证成员对生产要素的控制，实现公平和效率的统一。(3)严格区分龙头企业＋农户与合作社企业。对于一般的营利性企业，政府不需要动用宝贵的行政资源和公共财力进行鼓励。正常的市场环境会让它们从盈利中获得最大的鼓励。农户组成的合作社企业才是政府需要关注的。
本成果得到中国人民大学“985工程”、“中国经济研究哲学社会科学创新基地”的支持。
收稿日期：2007-12-20
注释：
① 尽管张五常认为，由于在契约之间存在一系列的过渡形态把它们连接起来，因此要素契约与商品契约区别并不大。但他仅是把两种契约作为一种特殊情况看待，并不妨碍我们的理解。
② 个人认为，替代边界倾向于劳动替代的边际交易成本等于边际收益为止，这符合科斯有关企业规模的论述。
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WTO视角下我国农业补贴政策的战略选择
刘星
刘星，中国人民大学经济学院。(北京 100872)
一般而言，农业补贴是一国对本国农业支持与保护体系中最常用、最主要的政策工具，是政府通过行政手段，干预资源向农业配置，实现对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。作为农业保护的重要手段，国外农业补贴的历史源远流长，早在17世纪以前，以英国《谷物法》为代表，西欧一些国家就制定了限制农产品自由贸易的法令，以达到维护国内市场稳定的目的。之后直到19世纪60年代前后，随着农产品供应情况的改善，农产品贸易有着短暂的自由贸易时期，但很快被新一轮的保护主义所代替。特别是20世纪30年代大危机以后，农业保护主义更成为一种趋势和潮流。目前，农业领域是世界贸易保护主义最为严重的领域，各国政府都为农业提供了一定程度的支持和保护，发达国家尤其如此。根据经合组织(OECD)统计，截止到2006年，成员国共计发放农业补贴2680亿美元，其中欧盟1380亿美元、日本410亿美元和美国分列前三。从我国实际情况看，由于确立了以工业化为目标的发展模式，长期以来农业承担着为工业提供“原始积累”的责任，对农业的补贴和支持相当有限。如果计算上农业赋税，2000年之前我国农业生产者支持估计为负值[1]。如今，随着工业化目标的初步完成，以2004年中央一号文件为契机，我国支农惠农的力度逐渐加强，对农业的保护和支持日益加强。截止到2006年，中央财政用于“三农”的支出3397亿元，同比增加422亿元，并在全国范围内取消了农业税和农业特种税。但也应该看到，与发达国家相比，我国农业支持保护的水平和力度仍存在较大差距，农业补贴体系也存在诸多问题和矛盾，难以适应新形势的需要。借鉴国际经验，建立符合新阶段要求的农业补贴和保护体系已经成为一个十分迫切的任务。
一、WTO农业补贴政策规则与我国的承诺
《农业协议》是WTO农业规则的核心，主要由四个部分组成：(1)农业协议文本；(2)各谈判方在市场准入、国内支持以及出口补贴方面做出减让和承诺；(3)关于卫生和植物卫生措施的协议；(4)关于最不发达国家和净粮食进口发展中国家的决定。根据协议规定，一国农业补贴主要有国内支持和出口补贴两类。由于我国在加入WTO时承诺不对农产品进行出口补贴，因此，本文的“农业补贴”着重分析国内支持领域有关补贴方面的内容①。
国内支持的含义很广泛，只要政府的支出与农业和农民有关，都属于国内支持的措施，包括价格支持、投入要素支持、直接补贴甚至对农民的技术培训等。WTO《农业协议》把政府对农业的国内支持措施分为：“绿箱政策”和“黄箱政策”两类。
(一)国内支持措施
1.绿箱政策。
“绿箱政策”应当是那些对贸易没有扭曲或者影响很小的措施。《农业协议》附件2列出了对“绿箱政策”的一般要求和具体范围，并规定了两条基本标准：一是该项支持应当是通过政府公共政策提供的包括政府税收减免，而不是来自消费者的转移。二是该支持不能具有或产生与价格支持相同的效果，因为价格支持具有直接的贸易扭曲效果。由于这些投资不会对产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用，因而是农业协议的“绿箱政策”所允许的。符合“绿箱”措施可免除削减义务的标准主要包括12项：(1)由公共基金或财政开支所提供的一般性农业生产服务；(2)为保障粮食安全而支付的储存费用；(3)国内粮食援助补贴；(4)不挂钩的收入支持；(5)对生产者的直接支付(符合基本标准)；(6)收入保险和收入安全网计划下的财政支持；(7)自然灾害救助补贴；(8)农业生产者退休或转业补贴；(9)农业生产资源闲置补贴；(10)农业生产结构调整性投资补贴；(11)环境支持下的支付；(12)地区援助(扶贫)补贴。
2.黄箱政策。
《农业协议》通常把对产出结构和农产品市场造成直接明显的扭曲性影响的措施称为“黄箱政策”。根据《农业协议》的规定，成员国必须对“黄箱政策”做出削减承诺。“黄箱措施”包括：(1)价格支持；(2)营销贷款；(3)面积补贴；(4)牲畜数量补贴；(5)种子、肥料、灌溉等投入补贴；(6)某些有补贴的贷款计划。但这些政策中也有些措施(“蓝箱政策”)被免予减让，其条件必需满足下列条件之一：(1)按固定面积或者产量提供的补贴；(2)根据基期生产水平85％以下所提供的补贴；(3)按牲口的固定头数所提供的补贴。
同时，为了便于削减水平的计算，《农业协议》以1986—1988年为基期，提出了综合支持量的概念(Aggregate Measurement of Support，简称AMS)来衡量成员的国内支持水平，并要求以基期AMS为最高的国内支持水平，以后不得超过。AMS由特定产品支持和非特定产品支持两部分。按照规定，发达国家对特定产品国内支持未超过这一基本产品在相关年度内生产总值的5％(发展中国家为10％)及对非特定农产品的AMS未超过本国农业生产值的5％(发展中国家为10％)时不需计入现行的综合支持总量，也不承担削减的义务。否则，只要基期AMS超过上述的微量许可水平就必须实行削减承诺(发达国家6年内削减20％，发展中国家10年内削减13.3％)。
此外，“黄箱政策”对发展中国家做出了例外规定，即所谓“发展箱”。特指属于发展中国家发展计划的组成部分直接或间接的援助措施。包括：发展中国家成员中农业可普遍获得的投资补贴；发展中国家成员中低收入或资源贫乏生产者可普遍获得的农业投入补贴；对于发展中国家成员鼓励对以生产多样化为途径停止种植非法麻醉作物而给予生产者的国内支持。对于这类国内支持措施应免除在其他情况下本应对此类措施适用的国内支持削减承诺，也不需包括在成员关于其现行综合支持总量的计算之中。
(二)国内支持措施的执行效果与影响
根据《农业协议》的规定，协议的实施期除发展中国家的黄箱支持削减期限始于1995年的10年外，其余国内支持条款都于2000年年底到期。目前，从执行的效果来看，各成员国都较好地履行了承诺(主要是黄箱削减承诺)，一定程度上改善了国际农产品贸易环境，但并未对各国的国内支持政策产生实质性影响[2]。主要体现在：
1.发达国家黄箱措施空间依然巨大。
由于农业补贴基数较大，虽然欧盟、日本和美国等发达国家完成了黄箱减让承诺，但在WTO新一轮多哈会谈达成协议之前，欧盟每年的黄箱补贴仍高达769亿美元、日本为284亿美元、美国为191亿美元，大大高于其他国家的水平，仍会对国际农产品贸易产生重大的扭曲作用[3]。
2.蓝箱政策支持日益强化。
目前，只有欧盟、日本和挪威等9个国家使用过“蓝箱政策”措施。由于蓝箱补贴免于削减承诺，发达国家为了保持国内支持的总体水平，将一些“黄箱政策”放进了“蓝箱政策”内。欧盟把对农民的限产计划补贴范围由过去的3个品种扩大到20多个品种，使用量长期保持在200亿欧元左右。而美国根据2002年《新农业法》，制定了反周期支付等措施规避削减，实际上重新起用了“黄箱政策”(1996年曾停用)。
3.绿箱政策广泛使用。
无论是发展中国家还是发达国家，一个共同的特点是“绿箱政策”支持的绝对数额以及在整个农业补贴中的比例都在增加。据WTO估计，1995年，成员国的“绿箱政策”支持比及其水平提高了54％。以美国为例，1997年美国的绿箱支持由基期的241亿美元增加到512亿美元，增幅达112％，而且数额还在逐年增加。
由此可见，WTO并不是反对农业补贴，而是要求削减“黄箱政策”支持量。目前，虽然各国都履行了削减“黄箱政策”的承诺，但是通过“箱体转移”等手段，各国的农业补贴仍保持了高水平，发达国家尤其如此。
(三)我国在农业补贴方面的承诺
我国在加入WTO谈判时，对于农业补贴的承诺有三项：一是我国不对农产品提供任何出口补贴；二是我国的微量许可只有8.5％，介于发达国家10％和发展中国家5％之间；三是发展中国家对农业普遍获得的投资补贴、扶贫农业投入补贴不计入微量许可的差别待遇，我们未能享受，必须计入微量许可的8.5％之内。概括起来，在WTO规则下，我国可以运用的国内支持措施包括：免于减让的“绿箱政策”、“蓝箱政策”、8.5％的微量许可水平。以上承诺是我国在加入WTO后，实施农业补贴必须遵守的一个硬性约束。
二、我国农业补贴政策的现状
我国农业补贴始于20世纪50年代的“机耕定额亏损补贴”，以后逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴，农业用电补贴、贷款贴息补贴等方面，但通过剪刀差形式剥夺的农业剩余要远远大于农业补贴，整体上农业是取大于予。改革开放以来，随着工业化的初步建立，对农业剩余的索取逐渐被对农业补贴和支持所代替。2004年以来，以中央一号文件出台为契机，我国加大了对“三农”投入，农业补贴的手段和方式日益多样化，符合WTO规则的现代农业补贴体系正在形成。
(一)历史演变
历史地看，我国农业补贴的发展大体上可以分为四个阶段：
第一阶段(1978—1993年)。这一阶段又以是否触动粮食统购统销政策为界，分为两个小阶段。前一阶段开始于1978年3月，国务院决定从当年夏粮上市起，粮食统购价格提高20％，超购加价幅度由原来按统购价加30％，提高到按新统购价加50％。这样，全国粮食小麦、稻谷、谷子、玉米、高粱、大豆统购价格平均每公斤增加10.64元，增幅为20.86％，结束了自1966年调价以后粮食统购价格12年未动的局面，但继续维持粮食统购统销的政策。由于提高了收购价格，而粮食销售仍维持低价，购销之间存在的差价和粮食购销企业经营费用由国家补贴。后一阶段开始于1985年1月，首先是粮食统购的取消，改为合同定购。定购以外的粮食可以自由上市。1991年年底，国务院做出了粮食购销体制改革采取“分区决策、分省推进”的决定。到1993年年底全国宣布放开粮价的县市超过总数的95％，城镇居民粮食统销政策被打破，粮食统购统销制度彻底退出了历史舞台。其间，1990年对粮食实行的最低保护价制度和粮食专项储备制度，并实行定购与平价化肥、柴油和预购定金“三挂钩”的政策。至此，我国在实行保护价制度的同时，建立粮食风险基金和储备体系，规定中央和地方财政减下来的粮食加价、补贴款要全部用于建立粮食风险基金，农业补贴的主要形式向粮食风险基金为主转变。
第二阶段(1994—1997年)。1994年起国家决定再次提高粮食价格，将四种粮食——小麦、稻谷、玉米、大豆定购价格每公斤提高到52元，平均提高幅度为40％。1995年开始实行“米袋子”省长负责制，主要目的是确保各省粮食供求平衡和粮食市场的相对稳定。1997年国家出台了按保护价敞开收购农民余粮的措施。由于这一时期粮食流通体制没有大的变化，粮食补贴方式也基本维持原有的办法。
第三阶段(1998—2003年)。1998年6月，国务院颁布《粮食收购条例》，实行“敞开收购农民余粮、顺价销售和收购资金封闭运行”等政策，并要求加快粮食企业自身改革。然而，按保护价收购的品种和区域范围却逐步缩小。到2000年6月，《国务院关于进一步完善粮食生产和流通有关政策措施的通知》规定，仅保留粮食主产区的重要粮食品种——主要是南方的中、晚稻，东北地区和内蒙古东部的玉米、稻谷，黄淮海和西北地区的小麦继续列入保护价收购范围，其余地区的品种全部退出保护价收购范围。2001年8月国务院28号文件提出“放开主销区、保护主产区”，意味着粮食主销区全部粮食品种退出保护价收购。与此同时，从2002年起，国家开始在安徽、江西和湖南等省进行粮食直接补贴试点工作。但总的来看，这段时期由于保护的粮食品种范围不断缩小、价格不断下跌，农民来自粮食的收入甚至出现了绝对下降，农民的利益受到了损失[4]。
第四阶段(2004— )。以2004年中央一号文件为起点，按照“多予，少取，放活”的方针，采取一系列支持和扶持农业发展和农民增收的政策，如全面推行粮食直接补贴、良种补贴、农机具补贴和最低收购价等政策，逐步推行农村费税改革，并于2006年在全国范围全面取消农业税，农民每年减负约为1000亿元。同时，在保持一定“黄箱政策”水平的基础上，我国新的农业支持政策向公共物品和公益等领域集中，加大了农业科技投入、农业基础设施建设和农业环保投入，开始建立农产品认证体系。即所谓“绿箱政策”力度正逐渐加强。可以说，现代的我国农业保护和支持政策体系的基本框架正在形成。
(二)基本状况
1.国家财政支农。
改革开放以来，随着国家财力的增强，我国农业财政投入不断增加。“六五”时期国家财政用于农业支出为658.48亿元，“七五”时期为1167.77亿元，“八五”时期为2271.95亿元，“九五”时期为4938.88亿元，“十五”时期为9579.88亿元，年均增速保持在10％以上②。从现行财政支出科目分析，我国财政用于农业的支出包括：支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费及其他等五项。其中，比重最大的是支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费约占财政农业支出的60％以上。2006年，中央财政用于“三农”的各项支出为3397亿元，比2005年增加422亿元，增长14.2％，占全国财政支出的8.45％，是新中国成立以来的历史最高水平。
资料来源：2006年中国财政统计年鉴。
资料来源：2006年中国财政统计年鉴。
2.绿箱政策。
我国政府用于农业的支出主要属于“绿箱政策”支持。2000年我国向世界贸易组织提供的农业国内支持表，是以1996—1998年为基期的，经过估算，三年平均支持水平为1514亿元(约182.42亿美元)，使用“绿箱政策”6项。其中：政府一般服务年均785.6亿元(95.1亿美元)，占“绿箱政策”支持水平的51.9％；粮食安全储备补贴年均383.78亿元(46.4亿美元)，占“绿箱政策”支持水平的25.3％；国内粮食援助年均18.84亿元(2.3亿美元)，占“绿箱政策”支持水平的1.2％；自然灾害救助4.29亿元(5.3亿美元)，占“绿箱政策”支持水平的2.9％；环境支持下的支付53.45亿元(6.5亿美元)，占“绿箱政策”支持水平的3.5％；地区援助90亿元(11亿美元)，占“绿箱政策”支持水平的5.9％。初步估算1999—2001年，我国“绿箱政策”支持水平平均每年为2400亿元左右，呈逐年增加趋势[5]。
2002年加入WTO后，我国在“绿箱政策”方面做出调整，其中有以下几个方面最值得注意：一是推进农村税费改革。2001年首先在安徽进行试点，2003年在全国展开，2004年进入全面取消农业税的进程。主要做法是取消乡统筹费、农村义务教育集资等行政收费，取消屠宰税，取消农业税率和农业特种税率等，实质上属于“不挂钩的收入支持”政策。仅2006年中央和地方分别安排转移支付782亿元和250亿元，大大减轻了农民负担。二是实行粮食直接补贴。2002年在安徽、湖北、河南和吉林等地进行试点，2004年在全国除西藏、青海外实行，实质上也属于“不挂钩的收入支持”政策(见表1)。三是试办农业保险。财政部于2007年4月颁布了《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》，从实质上推动了农业保险的开展。四是加大退耕还林力度。这项政策从1999年启动，2002年全面推开。2004年起，对退耕农户的补助政策由补助粮食改变为补助现金，直接提高了农民收入。2000—2005年，中央财政用于退耕还林工程资金1132亿元。至此，我国“绿箱政策”已使用8项，仍有4项未使用。
3.黄箱政策。
1996—1998年，我国的“黄箱政策”支持主要包括三类：产品价格支持，投入补贴支持，与生产挂钩的非免除的直接支付。产品价格支持主要是粮棉保护价收购。投入补贴主要是农业生产资料价格补贴，其主要是以银行贷款财政贴息、农村开荒补助费、草场改良保护补助费等等。有研究表明，按照WTO口径计算，1996—1998年，我国农业的黄箱支持量三年平均为－267亿元，但负保护水平呈逐渐下降趋势[5]。
2002年以来，我国也对“黄箱政策”支持进行了一些调整，主要有：一是出台最低收购价制度。为缓解粮食产量持续下降的局面，维护粮食市场的稳定，提高种粮的比较收益，2004年国家实施了重要农产品的最低保证价格制度，按照规定，如果早籼稻市场价格低于14元／公斤时，由国家指定粮食企业按每公斤1.4元／公斤收购；当市场价格高于1.4元时，按市场价格收购。此后，又陆续增加中晚籼稻、粳稻和小麦三个品种。2006年，中央财政补贴最低收购补贴资金59亿元。二是推行良种补贴。2002年中央财政投资1亿元，用于高油大豆优良种推广补贴。2004年起良种补贴范围扩大到大豆、小麦、玉米和水稻四个品种，补贴金额逐渐增加(见表1)。三是实施农机具购置补贴。此外，2006年我国又推行了农资增支综合补贴(纳入粮食直补)，以化解农业成本投入增加的压力。
总的来看，我国黄箱支持从主要补贴流通环节向直接补贴农民转变，但与8.5％的微量许可标准相比，我国“黄箱政策”支持还有很大的空间。(见表2)
4.蓝箱政策。
目前，我国未出台实施与限产计划相关而免于削减的“蓝箱政策”支持措施。
(三)存在的问题
从总体上看，我国对农业的支持存在诸多问题，一是支持总量还比较低。按照WTO口径计算，我国农业支持总量约占农业总产值的9％左右，而发达国家的约为30％～50％。二是财政支持结构不合理。表现在：财政农业支出的70％左右用于人员供养及行政开支，而用于建设性的支出比重不高；水利建设比重较大，直接用于农业基础设施建设的比重较少。三是对农民的直接收入支持有限。
通过观察我国农业补贴政策的现状发现，我国农业补贴政策存在以下缺陷：
(1)农业补贴目标短期化。我国农业补贴政策没有一个长期化的部门政策目标，而是特定环境下短期性宏观政策的一个组成部分。农业补贴政策一般都是与当时中央和地方制定的农村经济发展政策直接挂钩，成为政策的配套措施。随着中央和地方制定的农村经济发展政策不断调整，农业补贴政策也不断变化，因此经常出现安排无计划、补贴利益分配不公和补贴忽多忽少等随意性现象，造成了农业补贴措施不连贯、低效率，影响了农业综合生产能力的提高[6]。
(2)农业补贴水平低，缺乏稳定增长机制。按照WTO口径计算，我国农业支持总量约占农业总产值的9％左右，而发达国家的约为30％～50％，甚至低于巴西、印度、泰国等发展中国家。同时，尽管《中华人民共和国农业法》第六章第三十八条规定“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”，但受财力所限，实际上各地并未严格执行。
(3)农业补贴结构不合理。主要表现在：一是财政农业支出的70％左右用于人员供养及行政开支，而用于建设性的支出比重不高；二是水利建设比重较大，直接用于农业基础设施建设的比重较少；三是以间接支持为主，对农民的直接收入支持有限[7]。
(4)农业补贴的手段和方式相对单一。在补贴手段上，过多依靠财政投资，不能有效利用金融、税收等手段。在补贴方式上，基础设施建设、粮食安全储备占比较高，而农业科研、技术推广和人员培训比较薄弱，农业保险也刚刚起步，难以起到补偿风险、稳定收入的作用。
三、重建我国的农业补贴政策体系的思路
在我国经济逐渐融入世界经济的大背景下，建立一套完整的适应WTO框架的农业支持体系，成为实现农业和农村经济发展目标的关键。为此必须就我国农业补贴的基本原则、实施范围和手段进行必要的调整，建立农业补贴的长效机制。
(一)实施农业补贴政策的基本原则
1.适度补贴原则。
我国的具体国情及宏观经济发展水平决定了我国的农业补贴只能适度补贴、不完全补贴和渐进性补贴。不可能像发达国家那样对农业进行高强度的补贴。
2.重市场规律原则。
农业补贴是一种政府行为，但其核心不是对市场的否定，因而农业补贴决不能干预农业的微观生产行为，只应是对市场不足之处加以修订。所以我国农业补贴应最大限度地遵循市场经济规律，因势利导，不能违背。
3.突出重点原则。
农业所涉及的具体部门较多，产品种类更多，要对这些部门和产品进行全面补贴，不仅没有可能。而且没有必要。要充分考虑更好利用国际分工而促进我国优势农产品国际竞争力，对具有竞争优势的重点区域和重点农产品加大补贴力度。
4.可持续发展原则。
农业补贴应以可持续发展为前提，优质的农业资源和良好的生态环境是提高农业生产力的基础。农业补贴的目标，不仅仅是提高农产品的供给和农民收入的增加，更关键是要提升农业国际竞争力，注重食品安全和环境保护等政策目标的实现。这是农业补贴的终极目标。
5.符合世界贸易组织规则原则。
我国的农业补贴应把“绿箱政策”作为保护的主要手段，用好用足“黄箱政策”，无论是补贴、支持还是进出口限制，都必须符合世界贸易组织规则。同时，要紧密跟踪多哈回合有关补贴的最新进展，未雨绸缪，早做准备。
(二)构建完善的绿箱保护体系
由于“绿箱政策”在世贸组织规则里并不承担削减义务。因此，我国应充分利用“绿箱政策”，构建农业支持体系。具体应该采取如下措施：
1.加大对农业基础设施和生态环境的投资。
适当调整对农业和农村的投资结构，增加支持农业结构调整和农村中小型基础设施建设的投入，具体包括对农田水利建设、道路交通、电力、通讯建设等的投入，为农业发展提供良好的现代化条件。创新和完善农村基础设施建设的管理体制和运营机制。加强粮棉生产基地、节水农业示范基地、农村能源示范基地、优势农产品出口基地建设，加强退耕还草、围栏草场、人工种草、治虫灭鼠的草原保护工程，加强以发展无公害农产品为重点的生态农业示范县建设。西部地区继续加大退耕还林还草、退牧还草、植树造林、防止沙漠化和水土流失等方面的投入，东部地区加大农村生活污染和农业污染的治理。
2.加大农业科研和技术推广的支持力度。
要围绕增强我国农业科技的创新能力、储备能力和转化能力，改革农业科技体制，较大幅度地增加预算内农业科研投入。继续安排引进国外先进农业科技成果的资金。加大优良农作物品种的选育，尤其是出口优势产品品种选育，例如蔬菜、水果、花卉等，同时，要加强生物技术等高新技术的研发。对未来将要投产应用的技术必须超前安排，不间断地进行研究，从而使技术创新源源不断，始终握有必要的技术储备。加强农业科技成果推广应用，增加农业科技成果转化资金。引导和推动企业成为农业技术创新主体，允许各类农业企业和民营农业科技组织申请使用国家有关农业科技的研发、引进和推广等资金。深化农业科技推广体制改革，加快形成国家推广机构和其他所有制推广组织共同发展、优势互补的农业技术推广体系。积极发挥农业科技示范场、科技园区、龙头企业和农民专业合作组织在农业科技推广中的作用。建立与农业产业带相适应的跨区域、专业性的新型农业科技推广服务组织。支持农业大中专院校参与农业技术的研究、推广工作。
3.加大对农村义务教育的投入。
根据中国农科院农业经济研究所与国际食物政策研究所等单位合作研究表明，我国农业公共投资中，农业科研对增加农业产出的效果最显著，而其缓解贫困的作用仅次于农村教育。教育对增加农民收入、消除贫困的作用最显著，而其对增加农业产出的效果仅次于农业科研；增加在欠发达地区农业科研和教育投资效果尤其明显；增加农村道路的投资对增加农民收入和产出的效果名列第三；但增加农村灌溉的公共投资对提高农业产出和增加农民收入的效果都很有限(这也许是由于水资源短缺所致)。由此可见，农业科研和农村教育应该是今后我国农业公共投资的重点；通过科学的评估和分配，确定合理的农业公共投资结构，可极大地提高我国有限支农资金的效率。因此，要改变目前对农村教育财政投资支出薄弱的情况，加大对农村教育的转移支付力度，为农业可持续发展奠定人才基础，政府就应该通过中央财政转移支付和省市级财政补助的方法解决乡村教师工资问题。同时，开发农村人力资本，提高农民和农业企业职工职业技术素质，使他们学会掌握运用信息、技术和管理，成为“知识劳动者和经营者”，这也是农民转移就业的必备条件。在农村发展职业技术教育培养新一代农民和技术骨干的同时，各有关大专院校要建立多种职能培训中心，分别对农村干部、农业技术人员、企业员工进行技能培训。
4.完善农产品质量安全标准和检测体系建设。
建立科学、完备的农产品质量标准体系；逐步改变农产品无标生产、无标上市和无标流通的状态；健全产品质量检测检验机构，完善检测手段，提高检测能力，逐步与国际接轨；加强动植物检疫体系建设，加强对动物疫情和植物病虫害的监测、预警、防治，建设无疫区，建立疫病风险补贴基金。
5.加快农业信息体系建设。
完善农业信息收集、整理、发布制度，提高准确性和权威性，建设中国农业信息平台，完善省级信息网络建设，加强县级信息平台和乡镇信息服务站建设，使网络向龙头企业、批发市场、中介组织、农村能人和有条件的村延伸，促进农业信息进村入户。
6.建立农业产业安全保障体系。
建立农产品进口监测与产业损害预警系统和快速反应机制：有效利用WTO保障措施机制，限制主要敏感农产品的过度进口；提高海关监管水平与效率，坚决打击和防范农产品走私。
(三)建立充分利用黄箱支出的政策体系
我国必要的“黄箱政策”支持是8.5％的综合支持量，尽管现阶段我国农产品总的综合支持量低于此水平，但随着经济的发展，加大反哺农业的力度已是必然趋势。日本、韩国及欧盟在世贸谈判过程中为了争取到更宽松的国内农业支持政策，纷纷提出了农业的多功能性的概念。保护环境、历史和文化的功能不应受到贸易自由化的冲击。这对我国在工业化的过程中加强对农业提供必要的支持也有一定的启发意义。应该从现在起，在《农业协议》允许的额度内有计划地对农产品，尤其是敏感性大宗粮食产品提供必要的“黄箱政策”支持，以缓冲对我国粮农及产粮区的负面影响。
从结构上来讲，对“黄箱政策”的支持目标和支持结构应做较大的调整，由主要对农产品流通领域的补贴转向对农业生产者的直接补贴，并重新确定“黄箱政策”支出的重点：(1)对农民专业合作经济组织和农产品加工企业投资补贴。对农民专业合作经济组织购置农机具、农产品加工设备、兴建仓库等给予补贴。(2)对符合国家支持方向的农业投资给予补贴。如对规模经营的农户投资补贴，对农民销售农产品补贴，对农业产业化龙头企业补贴等，以及对农业生产、农产品加工和流通贷款给予利率优惠。(3)加大农产品出口基地建设投入。按我国不同的优势农产品类别，划定若干区域，在区域内建设专门面向国际市场的出口基地。
(四)完善国家的农业补贴管理体制
农业管理体制是支农政策执行效果的关键因素。良好的相互制约、相互监督、分工明确、设计合理的体制是政策执行的组织保证，是政策顺利执行的前提条件。从我国的农业管理体制看，我国实行的是“分散管理”的农业体制。农业管理职能分散于十几个国家部委，开展工作经常需要好几个部委协同工作。由于农业管理体制缺乏权威的协调机构，各部委之间基本上是平行关系，大量的工作就被用于协调、沟通上，严重影响了行政效率。此外，这种管理体制导致机构设置分散、业务分割、职能重叠、部门利益严重，各部门之间缺乏有效的沟通、协调，农业资金的支出来源过多，重复浪费现象严重。可以说，我国支农效果不佳很大程度上与这种低效的农业管理体制有关。因此，借鉴发达国家的经验，应该对我国长期存在的低效的农业管理体制进行改革，建立高效、统一、职能明确、权利义务对应的农业管理体制。
(五)增加对农业金融方面支持
目前，我国农业信贷体系在解决农民资金方面作用不够。政策性银行由于缺乏配套的各种优惠措施对农业的资金支持作用不大。农业银行和信用社由于国家实行商业化经营机制，缺乏优惠的政策支持导致这些农业信贷机构业务逐渐淡出农业，借贷资金非农化现象严重。农民借贷资金困难的问题依然严峻。资金缺乏仍然是我国农业发展的瓶颈因素。此外，我国农业保险由于缺乏国家的支持目前尚处于起步徘徊阶段，还谈不上对农业的支持作用[8]。农业资金缺乏已经日益成为困扰农业发展的主要因素。从美国、日本、加拿大、欧洲等国家的经验看，完善国家对农业信贷和农业保险的支持，解决农业发展中的资金问题是农业补贴政策的一个重要方面。因此，完善农业信贷和农业保险体系是我国今后农业补贴政策完善的重点。
(六)提高农民的组织化程度
在家庭承包经营制度下，小农户与大生产、小规模与大市场之间的矛盾是“三农”问题产生的根源。要提高农户的经营规模，只有发展合作经济，提高农户的组织化程度。从交易费用与制度安排的角度看，农民合作经济组织是一种介于市场与科层之间的制度安排，能够有效降低交易成本和控制成本。只要农业生产最基本的特点——生产的生物性、地域的分散性以及规模的不均匀性存在，合作经济就有存在的必然性。发展农业合作组织一方面可以壮大农民的力量，通过为广大分散的农户进入市场提供帮助，为农民提供各种产前产后的信息服务、提供生产资料、帮助销售产品等等；另一方面，农业合作组织可以在政府和广大农民之间充当联系人的角色。不但政府可以通过农业合作组织实行各种农业政策，贯彻农业方针，农业经济合作组织也可成为国家农业补贴的承载体，实现农业补贴的集中使用，提高补贴资金的效率。
本成果得到中国人民大学“985工程”、“中国经济研究哲学社会科学创新基地”的支持。
收稿日期：2007-12-20
注释：
① 我国在1992年已经停止对出口产品实行补贴，按照WTO出口补贴的冻结原则，我国承诺对任何出口产品不再补贴，包括价格补贴、实物补贴以及发展中国家可以享有的对农产品的加工、仓储、运输补贴。
② 1998年起国家安排大量的国债用于农业基本建设支出，是造成农业投入增加的主要原因。
参考文献：
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[8] 陈颂东．进一步完善我国的农业补贴体系[J].农村经济，2007,(4).
［栏目策划、编辑：李玉恒］
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