一起治安行政处罚案件的启示——析《行政复议法》与《行政诉讼法》管辖之适用，本文主要内容关键词为：行政诉讼法论文,行政处罚论文,治安论文,案件论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2002)02-082-04
一、案情简介
2000年10月12日，×市×区×乡×村一村村长韩××为收土地租赁费，带人用煤渣阻 塞×铁厂大门，与看门人岳××发生殴打，经法医鉴定，韩××为轻微伤，×区公安局 以岳××殴打他人致人轻微伤害为由，于10月27日作出罚款200元的治安行政处罚裁决 。韩××以处罚偏轻为由，于11月2日向×区人民政府申请复议。11月5日，×区人民政 府以公安机关处罚显失公正为由变200元罚款为拘留5日，岳××不服于12月21日向×市 中级人民法院提起行政诉讼。法院受理后于2001年5月24日(已报延长审限)作出撤销× 区人民政府复议决定的判决。
在韩××提起行政复议的同时，岳××于2000年12月9日以其没有殴打他人不应受到20 0元罚款为由向×市公安局申请复议，2001年1月3日市公安局维持了原裁决。韩××不 服，于2001年4月11日向市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认复议决定无效。同日 ，法院受理了此案，韩××未按规定的期限预交案件受理费，又没有提出缓交、减交、 免交申请，故法院裁定按撤诉处理。
二、本案在处理中存在的问题
本案中市中级人民法院对岳××提起的行政诉讼案件的处理，无论是从实体法还是程 序法上看，都是有法律依据的。但对于韩××的行政诉讼，依《行政诉讼法》第17条之 规定，市中院不宜受理。不过，为了避免由基层法院受理该案后，作出和市中级人民法 院对同一案件相互矛盾的裁判，因而灵活将案件调上来由自己审理，从现有法律规定看 ，程序上是有瑕疵的。但这是在现今法律规定的管辖制度存在冲突和无从适用时，法院 不得已而为之的一种办法。因而，由市中院受理不妨可以理解为这是一种超越成文法规 定的司法自由裁量权，而正是由于这种超越，折射出我国现有法律规定在行政复议和诉 讼管辖上存在的诸多问题。
三、本案中涉及的管辖及相关问题探析
由一起治安行政处罚案件引发的两个行政诉讼案件，最后，一个按当事人撤诉处理， 而对另一方当事人的诉讼作出了实体判决。从处理结果看，除了上述提及的因灵活处理 管辖问题而使程序略显瑕疵外，基本上保护了行政相对人的合法利益，也及时解决了行 政纠纷，收到了很好的社会效果。然而，如果本案中当事人韩××未按撤诉处理，或者 区法院受理了韩××的诉讼，着实会给法院在管辖及裁判上出一大难题。因为，岳×× 不服×区政府变罚款为拘留的行政处罚向市中级人民法院起诉，从《行政诉讼法》第17 条及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简 称《解释》)第8条规定来看，市中级人民法院是有管辖权的，而韩××对市公安局维持 原处罚裁决的复议决定提起诉讼，根据《行政诉讼法》第17条之规定，应由区人民法院 受理。这样，由于一个治安处罚涉及到被处罚人和受害人两个行政相对人，而两个相对 人分别向区政府和市公安局申请复议，结果两个复议机关作出了不一致的复议决定，从 而导致两个行政相对人分别向区法院和市中级法院提起行政诉讼。如果两级法院缺乏管 辖的协调，仅根据现有法律及司法解释的规定，可能会作出相互矛盾的判决(而本案中 避免了这种冲突的发生)，那么，此时两级法院判决的拘束力如何?如果说其中一方当事 人先向区法院起诉，另外一方当事人在向市中级人民法院起诉时，市中院可以以区法院 判决为依据，不会作出矛盾判决的话(事实上这仅是一种可能)，那么，假如其中一方当 事人先向市中院起诉，而市中院判决已作出，那么，区法院将如何判决?市中院的判决 能否拘束区法院?更有甚者，如果两案当事人都向市中院起诉(如本案之情形)，市中院 灵活裁定都由自己管辖，而当事人无按撤诉处理之情形，则市中院如何处理前后两个诉 讼?凡此种种管辖及裁判问题的出现，一则是由于现有《行政诉讼法》及《解释》与《 行政复议法》在管辖规定上的不协调，二则由于《行政复议法》关于复议机关确定的灵 活性而导致行政复议决定效力无从认定。
(一)《行政诉讼法》及《解释》与《行政复议法》在管辖规定上之不协调
根据《行政诉讼法》第17条之规定，复议机关维持原具体行政行为，作出具体行政行 为的原行政机关所在地法院为管辖法院，复议机关改变原具体行政行为，复议机关所在 地法院也可以管辖。此外，根据《解释》第8条之规定，被告为县级以上人民政府，且 基层人民法院不适宜审理的案件，中级人民法院也可以管辖。《行政复议法》第12条1 款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择 ，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议 。这样。如果一个具体行政行为涉及两个以上行政相对人，而这些行政相对人分别向作 出具体行政行为的行政机关的本级人民政府和其上一级主管部门申请复议，两个复议机 关就有可能作出不一致甚至相互矛盾的复议决定(无论是本级人民政府改变而上一级主 管部门维持原行政决定还是本级人民政府维持而上一级主管部门改变原行政决定)，行 政相对人均会根据上述法律及司法解释之规定，分别以不同被告向两级法院起诉。至此 ，由一个具体行政行为引起了两个由不同法院受理的行政诉讼案件而形成的管辖争议， 不仅影响了法院裁判的统一性，也导致诉讼成本的增加。
然而，上述问题的出现并不是全然不可避免。首先，如果《解释》没有增加第8条第1 款之内容，在作出具体行政行为的行政机关的本级政府改变，而上一级主管部门维持原 行政决定时，无论是哪方相对人起诉都由基层法院管辖，便不会出现管辖争议，影响裁 判的统一。再次，如果《解释》第8条第1款发生法律效力，那么要避免上述问题出现， 则必须修改《行政诉讼法》第17条之规定，无论是复议机关维持还是改变原具体行政行 为，复议机关所在地法院都应有管辖权，并在此基础上确立维持原具体行政行为的行政 机关的被告资格。当然，上述建议还不可能彻底避免这种管辖与裁判的不统一，因为此 时法律的修改只会减少这种争议的可能，但如果相对人根据法律及《解释》之规定，仍 有较大的选择法院的自主权，那么，恐怕法院的法定管辖制度已无能为力了，只好运用 更加灵活的裁定管辖制度了。
据此，笔者认为，《行政复议法》第12条在复议机关的选择上给了相对人较大的自主 权，为相对人充分提供了行政复议的机会，《解释》第8条也确实给原告提供了选择管 辖法院的较大的自主权，使其合法权益有了真正的保障，但实践中出现的复议与诉讼管 辖的衔接与冲突问题却是立法者始料不及的。因此，通过修改法律，在给相对人提供充 分的行政救济权利的同时，还需完善相关的制度，诸如裁定管辖的原则与适用以及被告 确定之规则，方能最终实现行政复议与行政诉讼之目的。
(二)关于行政复议决定的效力问题
行政复议决定之效力与行政诉讼被告的确定和管辖密切相关。由于一个具体行政行为 在许多情况下涉及两个以上行政相对人，这些相对人会依据《行政复议法》第12条之规 定，分别向作出具体行政行为的行政机关的本级人民政府和上一级主管部门申请复议， 如果两个复议机关作出相互一致的复议决定，则此时复议决定的效力不会出现问题，但 如果两个复议机关作出了不一致甚至相互矛盾的复议决定，此时两复议决定的效力如何 ?如果都发生法律效力，那么势必会造成日后的诉讼管辖争议，而且和行政行为的效力 理论相悖。根据现有的行政行为效力理论，行政复议机关的复议决定一经作出，即应推 定为有效成立的行政行为。至此，如果其他复议机关依据同一事实，对原具体行政行为 涉及的当事人又作出了不一致甚至相互矛盾的复议决定，此属行政机关的重复处理行为 ，根据“一事不再理”原则在行政执法与行政诉讼中的运用，后受理的行政复议机关不 仅不应据此再次作出一个复议决定，而且根本上就不该受理。因此，笔者认为，要想从 根本上避免上述案件的管辖争议与裁判的不统一，必须从行政行为效力理论与行政法的 一般原则出发，在行政执法与行政复议阶段，阻却某些复议决定的效力。尽管上述方案 可以解决此类案件在管辖上的一些问题，但在某些情况下仍应按照笔者上述的第一种建 议，采用灵活的裁定管辖制度。如一个具体行政行为涉及的两个以上行政相对人有着相 同或相似的复议请求(如都为行政行为的被处罚人)，而由于他们分别向两个行政机关申 请复议，复议机关又作出了不同的复议决定(如维持与撤销)，此时则不能依行政行为效 力理论和行政法一般原则，简单认定某个复议决定无效。因为，此时是两个复议机关针 对共同复议申请人的复议请求作出的两个互不冲突的具有不同法律效力的行政复议决定 ，复议申请人在向不同法院起诉时，法院只能采用灵活的裁定管辖实行合并审理，方能 避免管辖与裁判的冲突。
(三)本案中涉及的其它问题
本案中涉及的管辖与裁判的冲突还有一些非必然因素会启示我们去思考现有法律规定 彼此间的不协调与矛盾问题，在当事人韩××向区政府申请复议后，区政府将罚款200 元改为拘留，这一变更决定是否合法?根据《复议法》第28条之规定，复议机关可以撤 销、变更、确认具体行政行为违法，也可以责令被申请人重新作出具体行政行为，决定 被申请人履行法定职责。因此，区政府作为复议机关作出改变罚款的决定是有法律依据 的，但根据《行政处罚法》第16条之规定，限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行 使。本案中作出罚款决定的区公安局的本级人民政府作出了限制人身自由的行政复议决 定，显然违背《行政处罚法》之规定。因此，本案中区政府的拘留决定是否合法有效， 直接和如何适用《行政复议法》与《行政处罚法》有关。根据《立法法》第85条之规定 ，法律之间对同一事项新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由 全国人大常委会裁决。
这样，如果全国人大常委会裁决适用《行政处罚法》，则区政府的拘留决定显然是违 法的，不发生法律效力。据此，法院只能受理当事人不服区公安局的上一级主管部门市 公安局复议决定的起诉，因而不会出现管辖冲突；反之，如果全国人大常委会裁决适用 《行政复议法》，则此案中涉及的冲突仍不可避免，而且非行政处罚案件亦会出现同样 类似问题，除非依笔者第二种建议，才可从根本上解决《行政复议法》与《行政诉讼法 》及《解释》在管辖上出现的问题。
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