走向福利多元主义新范式：转型中国的策略选择，本文主要内容关键词为：范式论文,中国论文,福利论文,走向论文,主义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代初，随着冷战的结束，市场经济在与指令经济近一个世纪的较量中最终胜出，这似乎在向世界宣告——西方自由主义的市场经济模式是唯一的理想模式。然而，福利国家的理论和实践在西方却造成了国家的社会化和社会的国家化（哈贝马斯，1999）。由于家庭社会经济功能的解体，市民社会在公共领域逐渐开始萎缩甚至消失，这意味着自由资本主义的终结。面对经济、政治、社会和文化的全球化，世界范围内的政府再造运动方兴未艾。在西方福利国家开始寻求既不同于市场自由主义的右派又不同于国家干预主义的左派的第三条道路的同时（吉登斯，2002），人类社会也在重新审视国家、市场和市民社会之间的分工与协同关系。 主流的经济学教科书指出，市场负责经济效率的提高，而政府负责社会公平的改善。政府干预不是没有成本的，强制性的税收不仅带来了超额负担——净福利的损失，而且也给生产积极性带来负面影响，甚至对社会和个人的福利支出产生挤出效应（罗森，2003）。一定意义上讲，政府规模的大小是衡量福利国家规模（政府干预经济和社会生活的程度）的指标。一般来讲，以公共支出占国内生产总值（GDP）的百分比来表示政府规模。北欧国家的政府规模较大，公共支出占GDP的百分比在55%左右，而美国和日本是发达工业国家中政府规模比较小的国家，在过去20几年里，公共支出占GDP的百分比始终维持在35%左右。由此可见，北欧是福利国家规模较大的国家，而美国和日本是福利国家规模较小的国家。 然而，市场与政府的二元混合经济忽略了世界范围内崛起的市民社会。正如莱斯特·萨拉蒙（2002）在《全球公民社会》中所指出的那样，近年来，全球出现了非常重要的浪潮，即市场与国家以外大范围的社会机构发挥着重要的作用。这些机构通常被冠以“市民社会部门”、“非营利部门”、“自愿性部门”、“第三部门”和“独立部门”，它们活跃在以下领域：文化；教育与研究；卫生保健；社会服务；环境；发展；公民与倡导；慈善；国际；宗教；商业、职业、同业会；以及其他一些领域。针对福利国家的紧缩政策，萨拉蒙（2008）倡议通过政府与非营利组织之间的伙伴关系来提供公共服务，这揭示出作为出资者的政府与作为生产者的非营利组织之间存在广泛的分工与协同关系。 基于上述的知识背景，本文首先对福利国家进行了反思。福利国家强调通过国家的途径对其公民提供全面的福利（义务教育、全民健保和住房补贴）。由于忽略了可抉择的社会福利供给途径，不断增长的福利开支、经济发展的滞胀和日益攀升的行政成本必然导致福利国家的财政危机。走向后福利国家意味着福利供给主体的多元化。其次，本文提出了一种福利多元主义的理论框架；在其中，作为福利供给的可抉择途径，国家、市场和市民社会呈现出分工与协同的结构关联性，也就是社会福利的多中心供给体制——政府间关系嵌套于部门间关系之中。最后，转型中国的经验证据表明，在教育、卫生和社保领域，当代中国呈现出福利多元主义新范式。无疑，这种与市场经济相融洽的社会福利供给的多中心体制成为后福利国家的政策宣言。 二、福利国家的反思 “福利国家”一词来源于19世纪的德国，1870年德国的历史学家描述俾斯麦的“国家社会主义”政策是在创造一个“福利国家”。事实上，现代福利国家是从19世纪逐渐发展起来的，和救济贫困不同，最早见于德国俾斯麦社会保险计划。北欧的福利国家是从自治、互助福利体系发展起来的，其他国家如荷兰、澳大利亚、乌拉圭、新西兰，从1930年起，是由政府提供救济发展起来的。20世纪的大萧条促使许多国家选择了福利国家的道路，为穷人提供“从摇篮到坟墓”一揽子服务。第二次世界大战后，许多西方国家选择了为其公民提供全面的社会服务体系。此外，由于石油收入的增加，沙特阿拉伯、科威特、卡特尔、巴林、阿曼等产油国也成了福利国家，这似乎验证了瓦格纳定律——经济富裕创造福利国家（罗森，2003）。 福利国家是一种国家形态，福利是这种国家形态的特性，是用来界定国家的。福利国家是指一种理想的供给模式，在这种模式中，国家承担了为它的公民提供综合而普遍福利的责任（艾斯平-安德森，2003）。现代福利制度起源于英国的《贝弗里奇报告》，这个报告主张的社会福利可以概括为“3U”思想：（1）普享性原则（Universality），即所有公民不论其职业都应被覆盖以预防社会风险；（2）统一性原则（Unity），即建立大一统的福利行政管理机构；（3）均一性原则（Uniformity），即每一个受益人根据其需要，而不是收入状况，获得资助。如今，英国的福利制度已经不再是贝弗里奇模式——全面福利模式。相反，北欧国家却成为贝弗里奇模式的典范（格雷夫，2006）。 作为早期的一种共识，福利国家意味着通过运用宏观经济政策干预市场而维持充分就业，在市场体系和私人慈善之外提供一般化的福利体系，以及通过国有化和再分配性质的征税来促进社会和经济的平等（巴里，2005）。然而，这种激进的福利国家政策受到来自实证研究的挑战。针对瑞士的实证研究表明，大规模的公共部门将会导致两种相反的结果。一方面，经济增长降低；另一方面，收入平等程度提高（莱恩，2004）。一个似是而非的结论指出，减少政府规模有助于经济增长但无助于收入平等。实际上，“在增长中促进收入平等”的政策选择意味着在维持适度政府规模（公共支出占GDP的百分比为30%左右，这有助于可持续的经济增长）的条件下，可以通过合同外包给市场和市民社会来实现。 20世纪70年代爆发的世界范围内的石油危机，导致了西方福利国家的经济危机。由于经济滞胀，西方福利国家不能通过税收途径获得足够的资源，来支付日益增长的福利开支。人们开始对福利国家进行反思，正如克劳斯·奥菲1984年在其《福利国家的矛盾》一书中阐明的那样，资本主义与福利国家不能共存，但资本主义离不开福利国家（奥菲，2006）。进一步来讲，福利国家的危机表现为公民权利危机、资源危机和合法性危机（Moran，1988）。由于福利服务的接收者容易形成依附性，福利国家没有创造出公民的社会权利，而是带来了奴役。实证研究表明，基于普享性原则的福利国家造成的是累退的再分配效果，即穷人的收益小于富人的收益（Goodin & Grand，1987）。 在很大程度上讲，福利国家的扩张得益于二战后持续的经济增长。经过30年繁荣之后，受石油危机的影响，福利国家的资源危机开始呈现出来，即财富的创造与财富的再分配之间产生了矛盾。“大政府”是不可持续的，因为高福利意味着高税收，高税收导致企业家精神的萎缩，这不利于可持续的经济增长。正如詹姆斯·奥康纳阐明的那样，社会支出是由需求驱动的，纳税人总是阻碍为这些支出进行合理的融资，而债务融资则是不可持续的，这意味着福利国家的财政危机（O'Connor，1979）。此外，没有预算限制的福利支出容易导致通货膨胀，以及福利支出的受益者与贡献者之间的矛盾。与财政危机相关联的是行政危机，政府对福利服务的直接生产存在无效率问题，这表现为：（1）政府官僚体制缺乏对公民需求的有效回应；（2）社会复杂性导致政府的行政能力降低，不能实现福利政策所要达到的目标；（3）针对支出和税收的多重关联性，政府通过行政命令手段不足以达成有效性。 为什么国家要存在？福利国家似乎回答了国家存在（公共权力的使用）的合法性问题，建立基于平等的和谐社会。然而，福利国家却存在合法性危机。尤尔根·哈贝马斯1973年在其《合法化危机》一书中指出，危机是从无法解决的控制问题中产生的。他进一步指出，不同于作为系统危机转嫁的合理性危机，即行政系统不能成功地协调和履行从经济系统那里获得的控制命令，合法性危机是一种直接的认同危机，即合法性系统无法在贯彻来自经济系统的控制命令时把大众忠诚维持在必要的水平上（哈贝马斯，2000）。从一定意义上讲，福利国家的合法性危机来自于这样的矛盾：一方面表现为公共舆论对福利国家制度的稳定支持，另一方面表现为公民个人对福利支出融资（征税）的消极回避（Taylor-Gooby，1985）。一项实证研究表明，为了理解福利国家，问题的关键不在于所谓的福利国家危机，而在于福利国家如何适应变化的环境，尽管存在财政预算的非平衡性（Alber，1988）。 20世纪90年代见证了福利国家大幅度的改革，以便适应基于信息通信技术的全球化浪潮。为了摆脱“要么征税，要么节支”的传统范式，福利国家开始通过民营化、分权化和权力转移来重塑政府（奥斯本和盖布勒，2006）。民营化意味着政府将持有权益转让给私人部门，一般采用混合所有制，以股份公司的形式存在。换句话讲，民营化意味着通过私人部门的企业家精神来改造公共部门，使其更有效率和效能。分权化意味着行政权力从中央下放到地方，以便更好地回应公民多样化的需求。权力转移意味着打破政府垄断，使国家的社会职能回归市民社会，使国家的经济职能回归市场。重塑政府运动又称为新公共管理运动，正如简·莱恩（2004）指出的那样，新公共管理把合同（契约）置于公共治理的中心，而不像传统的公共行政那样，把权威置于中心。通过提供者（购买者）与生产者（供应者）的分离，公共（福利）服务可以通过多元主体之间建立契约（合同）的方式得到有效供给。 诺曼·巴里（2005）在《福利》一书中论证指出，福利不能等同于国家福利，福利来源是多种多样的。它们不仅来自个人、自愿组织和教会，而且也来自市场本身。越来越多的学者认为，国家提供的福利只是混合福利经济的一部分，即国家只负责市场和市民社会不能提供的福利，福利国家开始走向福利社会（Powell& Hewitt，1998；丁开杰等，2004；王家峰，2009；林闽钢，2010）。混合福利经济也称福利多元主义（Johnson，1987；1999），福利多元主义的概念起源于1978年英国的《沃尔芬德的志愿组织的未来报告》，这份报告建议将志愿组织纳入福利供给的主体中（Wolfenden，1978），从而打破了福利供给的国家垄断地位，奠定了市民社会在福利供给中的合法地位。实际上，福利多元主义主张福利来源的多元化，既不能完全依赖国家，又不能完全依赖市场，福利是全社会的产物（彭华民、黄叶青，2006）。具体来讲，福利供给主体主要包括家庭、社区、非营利组织（志愿组织）、市场（企业）和国家；它们之间存在竞争与合作关系（Evers & Svetlik，1993）。从广义上讲，家庭、社区和非营利组织构成了市民社会。因此，福利多元主义的理论建构就在于揭示出国家、市场和市民社会在福利供给上的分工与协同关系。 二、福利多元主义的理论建构 福利经济学的知识告诉我们，政府的福利支出来源于税收，任何种类的税收都存在净福利损失（deadweight loss）——消费者剩余和生产者剩余的减少。为了最小化净福利损失，“征税”（为公共服务融资）应该遵循财政等价（fiscal equivalence）原则，即指在受益地区，公共服务提供的成本与受益要对等。事实上，人们要在两个相互矛盾的目标之间进行权衡：一个目标是拥有一个大到足以避免成本或福利外溢的政府；另一个目标则是拥有一个小到足以允许合意公共服务数量达成一致的政府。对于每种公共服务，最优政府规模是福利收益与福利成本差额最大时的政府规模（辖区人口数）。因此，财政联邦主义的制度安排意味着根据最优政府规模的大小，将规模小的公共服务（消防和供水）纳入地方政府来提供，中等规模的公共服务（教育和医疗）纳入州（省）政府来提供，规模大的公共服务（国防和社会保障）纳入联邦（中央）政府来提供（Oates，1972）。 在《公共财政与公共选择：两种截然不同的国家观》一书中，詹姆斯·M·布坎南和理查德·A·马斯格雷夫（2000）分别阐述了基于方法论个人主义的公共选择立场，以及基于方法论整体主义的公共财政立场。从一定意义上讲，布坎南的公共选择立场关联于直接民主，而马斯格雷夫的公共财政立场关联于代议民主。不同于公共财政范式，强调国家作为整体具有征税和支出的自主性，公共选择范式强调个人对公共物品的需求是财政政策的基石（布坎南，1993）。实际上，公共物品的配置效率可以通过一致性投票规则来实现。早在20世纪初，爱尔克·林达尔就提出了导致这种一致同意的程序；在其中，两个纳税人，针对一种公共物品，他们具有不同的需求曲线，均衡点对应的价格是两个人分别承担的成本份额，即纳税份额（罗森，2003）。林达尔均衡表明，存在公共物品的自愿（私人）提供机制，这不同于通过强制性征税来融资的国家途径。 曼瑟尔·奥尔森（1995）进一步指出，提供一种公共物品，如同采取一项集体行动。小规模的集体行动比大规模的集体行动容易实现，因为大规模的集体行动缺乏社会激励，更容易产生搭便车的状况。社会激励的本质就是它们能对个人加以区别对待——不合作的人受到排斥，合作的人受到奖励。社会激励主要在小规模集体中才显得重要，只有当大规模集体是小规模集体的联邦时，社会激励才在大规模集体中起作用。不同于狭义的公共选择，只对政府行为做出解释，广义的公共选择意味着为不同的公共服务，选择不同的集体行动（Mueller，1997）。奥斯特罗姆夫妇在《公共物品与公共选择》一文中，通过物品和服务的分类途径，试图阐明不同于国家（政府）与市场的二分法，公共物品与服务供给存在多中心的制度安排：一种公共物品或服务可以理解为集体消费单位，对应于多元的供给主体（公共、私人和第三部门），它们之间存在分工与协同关系，呈现出分立与重叠的联邦结构，构成了基于规模经济的公共服务产业（麦金尼斯，2000）。 传统的国家与市场的二分法对应于物品和服务的二分法，即国家关联于公共物品和服务的有效供给，而市场关联于私人物品和服务的有效供给。然而，根据物品和服务的二重属性——消费上的竞争性和使用上的排他性，物品和服务可以分成四种类型：（1）私人物品和服务（具有竞争性和排他性）；（2）公共物品和服务（具有非竞争性和非排他性）；（3）共享物品和服务（公共池塘资源，具有竞争性但不具有排他性）；（4）收费物品和服务（俱乐部物品和服务，具有排他性但不具有竞争性）。实证研究表明，社团（非营利组织）有助于收费物品和服务的有效供给（帕特南，2001；萨拉蒙，2008），而社区有助于共享物品和服务的有效供给（弗尔德瓦里，2011；奥斯特罗姆，2012）。由于共享物品和服务与收费物品和服务可以被称为准公共物品和服务，因此，我们可以说市民社会（社团、非营利组织和社区）有助于准公共物品的有效供给。 E·S·萨瓦斯（2000）进一步指出，消费的竞争性呈现出一个人口规模的连续体，即从一个人消费到一些人消费再到一群人消费。同理，使用的排他性也呈现出一个人口规模的连续体，即从一个人使用到一些人使用再到一群人使用。正如布坎南（2009）指出的那样，公共物品的外部性是从0%变化到100%。公共性为0%的物品和服务称为纯私人物品和服务，而公共性为100%的物品和服务称为纯公共物品和服务。公共性在0%和100%之间的物品和服务称为混合物品和服务，也就是准公共物品和服务。如果把竞争性和排他性作为笛卡儿坐标系的两个坐标轴（维度）的话，那么物品和服务的多样性就可以由坐标点呈现出来。一个推论出来的假设命题就是物品和服务的多样性对应于集体行动的多样性。正如海尔·G·瑞尼（2002）在《理解和管理公共组织》一书中指出的那样，作为中介组织的市民社会（第三部门）在国家（公共部门）与市场（私人部门）之间形成了相互嵌套的组织连续体，这也可以理解为超越国家和超越市场的多中心治理的制度安排（Ostrom，2010）。 实质上，社会福利（健康、教育、住房和养老）可以理解为私人受益的公共物品，也就是准公共物品（Rao，1996）。作为准公共物品的社会福利供给对应于三部门组织（分工）以及三部门之间的伙伴关系（协同），这是从福利多元主义到福利治理的路径选择（韩央迪，2012）。社会福利的生产与通过公共当局提供之间的区分有助于理解三部门组织以及三部门之间的伙伴关系。生产是组织技术的函数，把投入要素转化为福利产品和服务，而提供则是作为消费者的公民所得到福利产品和服务的过程。一般来讲，提供主要涉及一些集体选择的行为，它们包括：（1）需要提供什么样的（福利）产品和服务；（2）应对什么样的私人活动进行规制以及规制程度和类型；（3）需要筹措的收入数量，以及如何筹措；（4）需要提供的（福利）产品和服务的数量和质量标准；（5）如何安排（福利）产品和服务的生产（奥克森，2005）。需要指出的是，福利产品和服务的生产与提供可以对应于同一个供给主体，也可以对应于不同的供给主体。正如所有权与控制权的分离与重组一样，提供与生产的分离与重组奠定了基于契约主义的多中心治理新范式。 一般来讲，社会福利不仅可以由公共部门（组织）来提供和生产，也可以由私人部门（组织）来提供和生产，更可以由第三部门（组织）来提供和生产。如果把融资作为提供的表达，那么提供与生产的分离与重组就成为融资与生产的分离与重组，这就构成了多中心供给新体制（见图1）。就融资而言，国家财政融资对应于公共部门提供，市场个人融资对应于私人部门提供，社会捐赠融资对应于第三部门提供。就生产而言，政府类的非营利组织（事业单位）对应于公共部门生产，营利组织（企业）对应于私人部门生产，非政府的非营利组织（民办非企业）对应于第三部门生产。因此，就多中心供给体制而言，存在国家、市场和市民社会之间的分工与协同关系。 首先，财政融资与事业单位的结合构成了福利供给的国家途径（如公立医院），社会融资与民办非企业的结合构成了福利供给的社会途径（如民办学校），个人融资与营利组织的结合构成了福利供给的市场途径（如私人诊所）。
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