论服务型政府的建设，本文主要内容关键词为：服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、建设服务型政府的背景研究
（一）服务行政：西方公共行政改革的核心价值选择
20世纪70年代开始，西方传统行政管理日益遭到新的外部环境的严峻的挑战，其“赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治——行政二分论和韦伯科层管理理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，‘政府失败论’开始占据主导地位。”在此历史背景下，一种新的公共行政理论——新公共管理在20世纪80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。
作为一种新的公共行政理论，新公共管理在西方各国有着不同的名称，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家政府”或“新公共管理”等等。对于这种“企业家政府”或“新公共管理”，他们共同点就是都对政府职能进行重新定位与设计时，以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为自己的理论基础，将传统公共行政的“主体（政府）中心主义转化为客体（顾客）中心主义，将权力中心主义转化为服务中心主义，将效率中心主义转化为成本中心主义，将个人利益中心主义转化为公共利益中心主义”，实现了由重管制向重服务的职能转换，并实现了“以政府为中心”向“以公众为中心”的价值转换，顺应了西方社会对政府的价值需求。
（二）我国现行政府职能现状
人类历史走向现代的历程，不断向政府提出新的要求。其中，最为主要的就是要求政府不再仅仅表现国家的意志，而且也需要更多地表现“公意”。所以，民众国家是人类社会历史的必然选择。但是，在现实表现中，我们看到，我国政府行政管理还是存在很大问题：（1）行政理念方面， “官即管”的政府角色心理仍然存在。不少公务人员“公仆”、“服务”意识淡薄，“法治”意识欠缺。（2）政府职能过渡膨胀，存在政府“越位”、“缺位”、“错位”三大问题。（3）政府管理方式方面，以审批制为主，而承继于计划经济体制下的行政审批制度存在大量问题：如审批范围广、层级多、程序繁琐、时限长等，尽管近年来各级政府对行政审批制度进行了改革，但上述问题并未完全得到解决。（4）政府运行机制方面， 存在决策不民主、不科学，执行不透明、监督不到位、反馈不真实等问题。（5 ）政府管理缺乏统一性。地方政府和政府部门出于“地方保护主义”和“部门主义”的利益考虑，制定的行政规章、地方性文件不一，有些更明显与国家法律存在矛盾。因此，我国政府应该根据不断变化发展着的公共利益需求，重新为政府定位和不断调整政府职能，实现政府的最大价值。
（三）建设服务型政府的现实背景
WTO规则的挑战、社会主义市场经济的要求、社会主义民主政治的支撑以及全球化竞争的加剧是促动我国服务型政府建设的四种不同力量，即推力、动力、托力、压力，此并存的四种力量即构成了我国服务型政府建设的现实背景。
1、WTO与一整套规则的挑战
WTO其一整套规则主要在于规范各成员方政府的行为， 限制或消除各成员方政府对跨国（境）贸易的干预。因此，中国加入WTO之后，应尽快改变原来生产者、监管者和运动员的角色，还权于市场、还权于社会、还权于企业，全面清理现行地方性法规、规章和其他政策措施，努力营造公平、公开、公正的行政环境，积极推进政务公开，保障人民群众的知情权、参与权和监督权，推进行政决策、行政执法的科学化、民主化、透明化和法制化。
2、社会主义市场经济的要求
社会主义市场经济体制的建立与完善，必然要求有行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制相配套。过去计划经济实行的管制型政府模式，表现为政府无所不能、无所不包，政府通过指令性计划和行政手段管理经济和社会，致使政企不分、政社不分、政事不分，严重扭曲了市场配置资源的基础性作用。在当前社会转型时期，政府主要职能是纠正“市场失灵”，弥补“市场缺陷”，为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的市场“游戏规则”并加以监管，为市场主体服务和创造良好的发展环境。
3、社会主义民主政治的支撑
我国是社会主义民主国家，其本质是人民当家作主，因此，政府在管理过程中就要坚持执政为民，对人民负责，并受人民监督。随着改革开放的深入，社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程的加快，人民群众的民主、法制、竞争及参政意识不断增强，对政府的要求也越来越高。在这种情况下，若要真正实现人民当家作主的社会主义民主的本质要求，真正体现全心全意为人民服务的宗旨，就必须按照党的十六大报告“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”的要求，建设服务型政府。
4、全球化竞争的加剧
20世纪70年代末以来，随着全球化、信息化的到来，国际竞争加剧，西方各国为了摆脱财政困境和提高国际竞争力和政府效率，西方各国相继掀起了一场以追求“三E”（Economy,Efficiency and Effectiveness，即经济、效率、效益）为目标的政府再造运动。在这场再造运动中，各国政府将企业经营中重视成本、品质、顾客满意等策略注入政府运作之中，使政府运作更有效率、更具品质。原来以官僚制为基础的传统行政管理理论正逐渐被以市场为基础的新服务理论所取代。公共管理归根到底是服务的性质，政府或公务员的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会。哪个国家政府服务意识强、服务成本低、服务方式好、服务效率高，就能够在竞争中处于优势。
二、服务型政府的内涵
在2005年3月召开的第十届全国人民代表大会第三次会议上， 温家宝总理在《政府工作报告》中明确提出，进一步深化政府机构改革，加快转变政府职能，努力建设服务型政府。全面建设“现代服务型政府”已经成为中国政府施政的目标范式。
服务型政府它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。服务型政府的本质是社会本位、公民本位、政府职能定位，即管什么不管什么，依据是社会和公民的需要。服务型政府既是一种全新的政府理念，也是政府在职能配置、机构重组、管理方式方法和行为模式上的革命，从根本上改变了中国管制行政的传统，也从根本上改变了政府的角色和政府官员的角色，是克服传统行政模式衍生种种弊端的良方。
建立服务型政府作为新时期行政改革的一个目标选择，将有助于从新的视角把行政改革和政府职能转变引向深入。服务型政府的提出不是偶然的，它是一个历史的过程，是行政管理体制改革长期实践的结果，是人类管理理论精华的积淀，它寄托于公共性理念与马克思主义代表制思想，构建于现代民主、法治理论基础之上，并直接借鉴了现代公共行政学理论，呈现出丰富的内涵。
1、“以人为本”、“执政为民”是服务型政府的治理理念
“向人民学习，为人民服务，请人民评判，让人民满意”，是我国服务型政府建设的基本要求。我国社会主义民主政治决定了政府实施对国家事务和公共事务管理的目的是维护最广大人民的根本利益，全心全意为人民服务。这就要求政府改变“公民义务本位，政府权利本位”、“为民做主”、“官即管”等传统思想，牢固树立“公民权利本位，政府义务本位”的思想，完全从人民需要出发，以为人民谋幸福为宗旨，以人民满意为评判工作的唯一标准。
2、由“全能政府”向“有限政府”转变是服务型政府的发展目标
随着市场经济的建立和完善，我国政府的功能不再是无所不为的全能型管理，而是有所为、有所不为的有限型管理与服务。从总体意义上说，是适应社会主义市场经济运行规律的，以服务为主体功能的政府。其实质是政府运作形态和经济管理方式的调整、改革与创新。为此，必须理清政府与市场的界限，应该退出的就坚决退出；合理区分行政决策与行政执行职能，整合组织结构，避免职能交叉；充分开发社会资源，培育和鼓励第三部门、民营企业参与公共事务管理；政府职能和服务重心下移，建立“社区导向的政务模式”。
3、“依法行政”是服务型政府的行为准则
服务型政府强调政府由法律产生、受法律控制、依法律办事、对法律负责。要求政府的服务程序化、规范化，不仅要追求行政行为的效率，而且要遵循公平、公正、公开的原则。因此应通过建立重大行政决策事项的专家咨询论证制度、重大行政决策事项的公示、听证制度，提高行政决策的科学化、民主化；通过制定政府信息公开办法，保障公众的知情权；通过职位分析、职位说明书明确工作职责；通过制定《部门规范化服务细则》明确工作目标；通过控制自由裁量权防止行政行为的显失公正，以保障公民享受平等的政府服务，市场形成公平的竞争环境。
4、“顾客导向”是服务型政府的服务模式
政府服务必然体现“以民为本”的原则，以人民诉求为导向，真正做到“想为人民所想，急为人民所急”，也就是说，要以公众的期望决定策略设计的蓝图；以公众的需求决定服务的内涵与方式；以公众的满意度衡量政策执行的成效；以公众的评价决定政策变迁的方向。树立公务员的责任心、爱民情、亲和力。具体地说，就是要在行政决策中充分参与民意，推行阳光行政，实现政务公开；制订政府服务标准，规范服务流程，保障服务品质；加快电子政务建设，推行“单一窗口式”服务，创建高效政府；提供具有人文关怀的便民服务，塑造具有亲和力的政府形象。
5、“违法必究”是服务型政府的问责机制
责任政府是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足，履行政府在整个社会中的法律义务，并承担责任。也就是说政府提供服务是法定权利，也是神圣的责任。不仅政府行使的每项权力都连带责任，而且政府拒绝行使法定的权力也要承担责任。人民不仅有享受政府服务的权利，还有监督政府行政、要求其承担责任的权利。对于政府服务得怎样，是否达到人民期望值，人民有权评判，对于政府违法服务，过失服务造成的后果，人民有权追究。
三、服务型政府建设
（一）建设服务型政府过程中存在的主要问题
近些年，我国各级政府对创建服务型政府进行了积极有效的探索，各地方相应出台了一些相关的政策和措施，实行一站式办公，清理行政审批项目，完善行政问责制等，取得了许多重要成果，但同时，也存在着一些亟待解决的理论和实际问题。
1、现代服务理念尚未真正形成
我国行政管理思想深深植根于两千多年封建统治意识之中，传统的管制型政府拥有无限权力，官本位思想严重，把公共行政当作是直接维护政治统治的工具，忽视了其服务性作用和导向性作用。政府和公务员行为缺乏制约与监督，从而导致政府办事效率低下、行政决策缺乏科学化和民主化等现象的产生，甚至成为腐败的根源，与现代市场经济与民主政治的要求是不相适应的。
2、重管理、轻服务的现象仍然普遍存在
政府服务意识淡薄，“管”字当头，认为管理就是控制，控制就是审批，一些政府部门仍习惯于审批盖章、决策处分，“门难进，脸难看，事难办”的现象时有发生。政府没有成为公共产品的主要供给者，为社会提供真正服务。在管理方式上，仍习惯使用直线手段、行政手段，不擅长使用经济手段、法律手段解决问题；管理中的越位、缺位、错位现象还没有根除，“该管的无人管，不该管的多头管”，对部门利益有利的大家争着管，不利的大家互相推诿扯皮。
3、支撑服务型政府的制度构件不够完善
支撑服务型政府的第一个制度构件是法治政府，它要求政府的活动必须限定在法定的范围内，必须遵循特定的程序，强调依法行政；第二个制度构件是民主政府，民主不是政府慷慨的恩赐，而是社会主义国家公民所固有的权力；第三个制度构件是责任政府，它意味着政府及其工作人员对自己决策和行为的后果要承担应有的责任；第四个制度构件是阳光政府，政府的职能、权力、政策以及办事程序如同鱼缸里的鱼，是透明的、公开的，公民拥有足够的知情权和监督权。
4、公务员队伍素质有待进一步提高
服务型政府的最终建成，需要一支观念新、本领硬、作风实的公务员队伍。目前，公务员队伍的现有素质与服务型政府的要求还存在不少差距。有的公务员作风上形式主义、官僚主义严重，脱离群众，脱离实际，高高在上，当官做老爷；有的专走“上层路线”，“不怕群众意见大，就怕领导印象差”；有的把国家、人民给予的权力当成特权，以权谋私，独断专行，吃、拿、卡、要，对自己或小集团有利的事大开绿灯，对自己没利的就推诿或置若罔闻，推崇拜金主义、享乐主义，在行为上腐化堕落等。这些行为都给人民群众的利益造成很大的损失。
（二）服务型政府构建
根据“服务型政府”的本质内涵，针对目前我国行政管理体制存在的现实问题和党的十六大报告提出的深化行政管理体制改革的目标，建设服务型政府主要应从下列几方面入手：
1、提高政府施政能力，建立责任政府
政府的施政能力是政府根据自己的权利和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的法定职责，贯彻自己的内在意志，实现管理目标的能力。在当前中国政府施政的过程中，要提升政府施政能力，实现建立责任政府的目标，就必须按照权责对称原则，确立地方政府的职权体系，理顺职权关系，主要内容包括：
（1）理顺政府的职权关系
一方面划清中央与地方政府职权关系，对涉及国家整体利益、宏观管理领域的问题，中央有决策权、宏观调控权和地方政府的监督权；地方政府有贯彻中央的方针、政策、计划的责任，但对本地区事物有中央调控权和决策权。另一方面要理顺地方政府内部的职权关系，地方政府部门要理顺直线人员和参谋人员的关系，不越权，各自负责的完成自己职责范围内的事情。
（2）重构地方政府机构能力
以职能转变为中心，推行“塑身运动”，克服“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，政府要按照中央和各级地方政府相对法律法规以及行政职能来设置机构，不随意增减，保证政府机构的相对稳定性，充分发挥政府机构功能。
政府职能和服务重心下移，建立“社区导向的政务模式”。戴维·奥斯本提出政府再造的五项策略，其控制战略主张组织授权、雇员授权与社区授权。组织授权主张通过废除许多规则和其他控制来对公共组织进行授权；雇员授权就是通过减少或废除组织内部的层级管理控制，并将权力往下推行至一线雇员，利用雇员自我控制及对组织前进的方向和组织目标承诺来取代独裁主义的控制；社区授权则是将部分公共管理权力外移至社区，授权社区居民直接参与社区相关的公共事务决策，以便公共政策能直接反映民众的意向。我国传统计划经济模式下的政府职能主要集中于上级机关，下级部门的职权十分有限，这种模式建立的严密官僚制组织环节复杂、层级太多，既不利于政府对公众需求的及时反应，也不利于调动下级部门、公务人员服务的积极性。随着我国社会主义市场经济的逐步确立，社会生活日益复杂化、多样化，社会公众对政府的服务需求也日益多样化、个性化，为适应这种新变化，政府有应该适度授权给基层机关和社区，通过扁平化的组织结构，将政府职能和服务重心下移，建立一个创新型、有迅速反应能力和预警能力的政府。
2、降低施政成本，建立双廉政府
廉洁政府的实现在于杜绝腐败，而腐败的产生与“政府规模的均衡水平和官员的实际权利及社会上官位的供求关系有关”。一般来说，政府规模将随其实际可支配资源的增长而增长，政府权利的大小和作用范围也取决于其可支配的稀缺社会资源数量。我国正处在社会转型期，政府对资源配置的逐步放松，社会正逐步承接政府转变职能所释放出来的资源和权利，导致权钱交易的大量增加。因此，政府必须努力推进民主化建设，通过建立多层次、多元化的评估组织，拓宽群众监督的制度化渠道，对政府工作人员进行监督。
3、均衡政府功能，建立效能政府
建立效能政府的关键就是要解决政府职能上“越位”、“缺位”和“错位”问题，就在政府不该介入和管不好的领域，大幅度削减政府直接干预经济的职能，以实现政府职能和其能力相适应的均衡。在市场经济下，中国要有效的实现裁判员、救生员和服务员角色，使政府能力与其职能相适应，政府必须采取适当的形式和干预经济。
东亚国家经济发展在于国家的有效干预，这些国家和政府干预服从于国际竞争以及与市场相关的检查与制衡。同其他发展中国家相比，这些国家和地区对市场相关的干预更为适度。因此，中国政府可以借鉴这些国家成功的干预经验为自己所用，建立有效适度的干预。约束政府的随意干预和腐败行为，有效控制政府公职人员，防止他们出自私利的专横武断，创造一种能在灵活性和制约性之间平衡的制度；对社会及公众要求必须做出及时和负责的回应，这是政府的职责所在，也是政府有效行政的保证。
4、完善政府部门绩效评估体系，建立责任政府
近年来，英、美等国的行政改革皆采用绩效评估制度，即在目标管理的基础上建立定性分析与定量分析相结合的政府部门绩效评估体系。实践证明：对政府部门实施绩效管理，既可以作为检验行政效能与政府服务品质的诱因机制，又可激励公务员的责任感和荣誉感。我国政府在实施目标管理、改革人事考核制度等方面也作过有益的探索，但仍然不能改变凭印象打分、平均主义、大锅饭等问题，这就需要我们尽快完善政府部门的绩效评估体系，解决下列问题：
（1）建立多层次、多元化的评估组织
政府绩效评估首先必须明确谁来评估的问题，过去对政府机构和公务员的考核往往局限于部门内部上对下的考察，部门保护和人情因素干扰了评估的公正性，形成各级组织和公务员只对上级负责，不对下级负责的错误导向；同时，政府服务品质的好坏，还必须取决于公众的满意度，因此评估主体的组成应是多层次、多渠道的，可以成立由政府官员、社会组织代表、企业代表、人大、政协委员代表、专家学者、社区居民代表组成的综合性的政府服务绩效评估委员会，负责指标制定、信息收集整理、评估和综合协调等工作，以确保评估工作的公正、公平。
（2）采用科学、合理的评估方法，完善评估的方法体系
由于政府部门的绩效以效能分析为主，很难像企业那样采用“成本利益分析”，因此在绩效评估的方法上也必须从公共行政自身的特质入手展开探索。首先在绩效指标的设定方面必须与目标管理相结合，通过将组织任务具体化为组织目标，再将组织目标转化为可操作的绩效指标；绩效指标的设定也要注意定性分析与定量分析相结合，与机关的业务性质相结合，这样才能建立客观且实用的指标体系。同时，绩效指标的设定还要鼓励公务员和有关政府部门的积极参与，取得他们的认同，方能将评估的外压力转化为自觉的内动力。在评估信息的采集方面，也应该是全方位、多渠道的，大致应包括来自上级主管、下级部属、同级同事、服务对象以及被评者自身，尤其要疏通政府服务对象——公众参与评估的渠道，可以设立民意信箱、开展民意调查、建立明白卡制度等，使普通公众可直接表达对政府的评价和意见，让公众评议，让人民监督。在评估类型的选择上，应先以组织绩效评估为主，辅之以个人绩效评估，因为组织绩效评估在指标设定、实施程序等方面相对个人评估而言更具操作性，阻力较小，也有助于部门内部增强凝聚力。在实施组织绩效评估时还应建立分级、分类评估制度，将业务性质相近的部门归为一类，以增强可比性。考虑到我国的国情，也可先挑选易于衡量绩效，与民众直接接触较多的窗口部门进行试点，以便积累经验。
（3）在评估的基础上建立激励、约束机制
绩效评估的目的是为了建立行之有效的激励、约束机制，激发政府部门和公务员自觉提高服务品质。在设计激励机制时应注意下列问题：首先，既要充分认识心理激励的力量，合理利用物质奖励。根据马斯洛的“需要层次理论”，人类的需求最基本的是生理和安全需要，然后才逐渐上升为归属感、爱、地位或尊重以及自我实现的需要。大量的研究和调查也证明：成就感、认可、职业发展机会对公共部门及雇员的激励作用大于物质激励。因此，各级政府可以通过评优嘉奖、提供学习培训机会、非领导职务提前晋升等措施激励公务员的荣誉感和成就感，也可以通过绩效工资、绩效奖金、带薪休假、共享节余等形式进行鼓励。其次，在激励对象方面，团队激励与个人激励相结合。组织的绩效取决于员工之间的合作与互助，以团队为基础进行激励，有利于强化团队的合作精神。同时，在个人绩效能够明确区分和测量之时，也有必要实施个人激励。合理采用负激励，建立行政执法责任追究制。在现代民主法治社会，没有政府责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正推行。因此有必要通过组织告诫、责令改正、扣发奖金、末位离岗培训、待岗、末位调整工作岗位、辞退等制度明确职责，奖惩分明，由此激发公务员的责任感。当然，约束的目的重在激励，因此尤其要重视惩罚程序的公正、公开、公平，提供申诉的机会与途径。
标签：服务型政府论文; 社会管理论文; 激励模式论文; 公务员考核论文; 组织职能论文; 国家部门论文; 社会问题论文; 时政论文;