中国城市群形成发育的新格局及新趋向，本文主要内容关键词为：中国论文,及新论文,新格局论文,城市群论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F299.21 文献标识码：A 文章编号：1000－0690（2011）09－1025－10
城市群是指在特定地域范围内，以1个特大城市为核心，由至少3个以上都市圈（区）或大城市为基本构成单元，依托发达的基础设施网络，形成的空间组织紧凑、经济联系紧密、并最终实现同城化和高度一体化的城市群体。其中，城市群的同城化是指在城市群空间范围内，突破行政区划体制束缚，实现规划同编、产业同链、城乡同筹、交通同网、信息同享、金融同城、市场同体、科技同兴、环保同治、生态同建等“十同”的经济共同体和利益共同体[1]；城市群的高度一体化是指通过城市群建设实现区域性产业发展布局一体化、基础设施建设一体化、区域性市场建设一体化、城乡统筹与城乡建设一体化、环境保护与生态建设一体化、社会发展与社会保障体系建设一体化等六大一体化。可见，城市群是工业化和城镇化发展到较高阶段的全新地域单元[2]，也是都市区和都市圈发展到高级阶段的产物[3～5]，高度一体化是城市群建设的重要战略，也是城市群走向成熟阶段的重要标志。
1 中国城市群识别标准与现状格局的基本判断
城市群的形成发育经历了空间范围的4次扩展过程，从城市到都市区是城市群空间范围的第一次放大，从都市区到都市圈是城市群空间范围的第二次放大，从都市圈再到城市群是城市群空间范围的第三次放大，从城市群到大都市带是城市群空间范围的第四次放大[6]。
分别采用城市数量（≥3个）、100万人口以上的特大城市数量（≥1个）、人口规模（≥2000万人）、城市化水平（≥50％）、人均GDP（≥3000美元）、非农产业产值比率（≥70％）、核心城市GDP中心度（≥45％）、经济密度（≥500万元/km[2]）、经济外向度（≥30％）共9项具体指标综合判断中国正在发育的城市群（表1），按照2/3以上指标达到发育标准的基本原则判定，确知在中国23个城市群中，达到发育标准的城市群有15个，分别是长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、山东半岛城市群、辽东半岛城市群、海峡西岸城市群、长株潭城市群、武汉城市群、成渝城市群、环鄱阳湖城市群、中原城市群、哈大长城市群、江淮城市群、关中城市群和天山北坡城市群。未达到发育标准的8个城市群有南北钦防城市群、晋中城市群、银川平原城市群、呼包鄂城市群、酒嘉玉城市群、兰白西城市群、黔中城市群和滇中城市群。考虑到中国城市群建设具有明显的政府主导性，这些未达到发育标准的城市群将是未来各省（自治区）区域经济发展的战略性城市群，其地域特殊性决定了在中国城市群结构体系中，仍然把他们按照城市群的建设模式来培育，其目的不在于要求这些城市群单方面达到发育标准，而是通过培育带动中国西部地区和少数民族地区经济社会的快速发展。基于以上考虑，本文提出的中国城市群基本框架仍采用“15＋8”的23个城市群空间布局方案[7]（图1）。城市群空间布局在以6大流域经济带为主线划分的11大经济区中，每一个城市群都是经济区的核心区，除西藏经济区外，每一个经济区中有1个或多个城市群。
2 中国城市群形成发育的新特点及影响
在全球化、信息化、新型工业化和交通快速化环境下发育起来的中国城市群，呈现出高密度集聚、高速度成长和高强度运转的“三高”特点。
2.1 高密度集聚形成了强大的吸管效应
改革开放以来，随着中国工业化和城市化进程的不断加快，大量的农村剩余劳动力和各种产业开始越来越多的向城市及城市群地区集聚，形成了强大的吸管效应。
空前集聚的结果，使城市群成为中国高密度人口集聚区、高密度经济集聚区和高密度城镇集聚区。据不完全统计，2007年中国城市群已占全国21.13％的面积，集中了全国48.99％的总人口、51.4％的城镇人口、46.7％的城镇数、68.54％的固定资产投资、76.47％的社会消费品零售总额、78.78％的经济总量、76.09％的工业总产值、81.94％的第二产业增加值、83.5％的第三产业增加值、84.86％的高等学校在校学生和92.65％的移动电话用户和98.06％的外资[8,9]。
图1 中国城市群“15＋8”的结构体系空间配置格局
Fig.1 Spatial pattern of“15+8”structure system of urban agglomerations in China
进一步采用人口密度、城镇密度和经济密度3个指标分析各城市群高密度集聚效应发现，2007年中国城市群平均人口密度高达319人/km[2]，比全国平均水平高出181人/km[2]，是全国平均值的2.26倍；城市群平均经济密度高达969万元/km[2]，比全国平均经济密度高708万元/km[2]，是全国平均值的3.63倍；城市群平均城镇密度为44.49个/万km[2]，比全国平均城镇密度高24.44个/万km[2]，是全国平均值的2.22倍。在各城市群中，尤其以珠江三角洲城市群和长江三角洲城市群高密度集聚的强度最大，其经济密度分别是全国平均值的17.86倍和17.24倍，人口密度分别是全国平均值的3.78倍和5.63倍，城镇密度分别是全国平均值的2.91倍和4.81倍。
2.2 高速度成长拉动国家经济保持了强劲的增长势头
中国正在经历一个长期的高速增长期，支撑长期高速增长的是中国的城市群。城市群作为支撑国家经济增长的重要引擎，在确保国家经济连续多年保持8％～10％的增长速度的同时，迅速拉动中国驶入世界经济快车道，并接轨全球经济，成为在全球经济舞台上占据重要地位的经济大国。从2002～2007年的5年期间，中国城市群的GDP由83001亿元增加到196577亿元，按现价计算的历年平均增长速度为18.82％，比按现价计算的同期全国GDP增长速度快3.12个百分点；其中珠江三角洲城市群比同期全国GDP增长速度快6.77个百分点，长江三角洲城市群快3.05个百分点，京津冀城市群快3.82个百分点，海峡西岸城市群快7.37个百分点。城市群经济总量占全国的比重，由2002年的68.98％上升到2007年的78.78％。值得注意的是，一些正处于发育初期阶段的中西部地区城市群快速成长的势头远超过东部地区的城市群，如呼包鄂城市群同期GDP增长速度达到了32.8％，成为增长速度最快的城市群，酒嘉玉城市群同期GDP增长速度也超过25％，比同期全国GDP增长速度快9.3个百分点。
2.3 高强度运转释放了超负荷的巨大能量与污染
1）高强度的投入推动经济系统高强度运转。据不完全统计，2007年中国城市群固定资产投资达到94059亿元，占当年全国固定资产总投资的比重高达68.54％，而且还在以年平均27.78％的速度增长，几乎全部外资（98.06％）都集中投放到了城市群地区，尤其是东部沿海外向型经济发达的城市群地区。从城市群内资投资强度分析，2007年全国城市群内、外资投资强度分别达463.6万元/km[2]和4.79万美元/km[2]，分别是全国平均内、外资投资强度的3.25倍和4.65倍，其中长江三角洲城市群内、外资投资强度最大，分别是全国平均内、外资投资强度的14.31倍和25.51倍，中国城市群已成为国家高强度进行固定资产投入和外资投向的重点受资地区。在内外资高强度投入的驱动下，中国城市群地区释放了超负荷的巨大能量，获得了占全国78.78％的GDP产出。
2）高强度的建设推动基础设施系统高强度运转。城际间高速公路和轨道交通越延越长，城市建成区面积越来越大，摩天大楼越建越高，城市高架桥越架越多，城市群内部的电力设施、电信设施、供水设施、排水设施、燃气设施、供热设施、轨道交通设施等各种保障生产与生活的基础设施时刻处在高度紧张的超负荷运行状态，一旦哪个环节出了故障，都会导致高效率运转的城市群迅速瘫痪，甚至引发经济系统的全面崩溃。
3）高强度的通信推动社会系统高强度运转。生活在高密度和高速度增长的城市群中的人们，整日驾车穿梭于城市之间，上网漫游于世界各地，移动通信接听不断，以超出常人的快速工作节奏，频频变换工作，应对来自世界各地的接待、洽谈、交流与合作，透支着各自的青春和体力，实现着美好的目标与梦想。据不完全统计，中国城市群地区移动电话用户数达到5.08亿户，国际互联网用户数超过1亿户，中国90％以上的移动电话用户、80％以上的国际互联网用户和60％以上的固定电话用户高度集中在城市群地区。
4）高强度的污染产出迫使环境污染治理系统高强度运转。在中国城市群高强度投入实现了高强度产出目标的同时，也不可避免地带来了高强度的污染产出，城市群虽然集中了全国3/4以上的经济产出，但同时又集中了全国3/4以上的污染产出。2007年中国城市群工业废水的排放总量为1655574万t，占全国的67.12％，工业废气排放量为300033.5亿标m[3]，占全国的77.29％，工业固体废弃物产生量133506.4万t，占全国的76.02％，工业“三废”排放量最多的城市群绝大多数集中在东部沿海经济发达的城市群内。
3 城市群形成发育中存在的新问题
3.1 城市群形成发育中存在的“四低”问题
中国城市群形成发育中普遍存在着发育程度低、紧凑程度低[10,11]、投入产出效率低和资源环境保障程度低[12]等“四低”问题。在低发育程度条件下，中国城市群发育水平由高到低的排序见表2。城市群发育水平由东部地区向中部和西部地区逐渐降低，发育程度越高、紧凑程度越高、空间结构稳定性程度越高和投入产出效率越大的城市群[13]，综合发育水平就越高。
3.2 城市群发展中存在的“四过”问题
中国部分城市群发展中出现了过多的政府主导与行政干预、过高的发展前景估计、过密的集聚负效应和过大的发展差距等“四过”问题。城市群发育在计划经济体制和有计划的市场经济体制时代，除了珠江三角洲城市群等极少数城市群外，大多数城市群的空间构成与形成发育均带有浓厚的计划经济色彩。多数城市群提出了建设国际门户和国家先进制造业基地、现代服务业基地、国家经济中心、国家金融中心、国家交通中心、国家信息中心、国家物流中心、国家创新中心等具体设想。城市群高密度集聚的结果却带来了深刻的集聚负效应，高密度、大规模的人口带来的慢性交通堵塞、长时间通勤的常态化、居住环境的低劣、环境污染的高度集中和热岛效应等各种问题已经开始严重困扰中国城市群的发育和发展。
城市群的迅猛发展导致落后地区的人口和产业被城市群所汲取，人口和产业向城市群的集聚，给城市群带来了巨大的活力，但内陆地区与城市群的差距却日渐扩大。在没有全国性再分配机制的状态下，不断扩大的地区差距正在扭曲地方经济和地方行政，动摇着中国社会经济的根基。如何在城市群地区建设和谐的高密度城市社会是一个迫切而严峻的挑战[14]。
3.3 城市群建设中存在的“四争”问题
中国部分城市群建设中出现了不顾条件盲目跟风争相纳入国家战略、争建国家试验区，不顾红线争相扩权强势、引发了大规模的变相圈地造城运动，不顾深度合作争相重复建设、出现了徒有虚名的高度一体化，不顾资源环境承载力争相提出高目标、滋生了严重的区域剥夺行为[15]等“四争”问题。继长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群和京津冀城市群这三大城市群纳入国家发展战略后，中国不少城市群对自身发展潜力和在国家发展的战略地位与作用估计偏高，试图与三大城市群争高低。由于发展热情的冲动和对自身发展愿景过高的估计，许多省份不顾条件扎堆抱团，规划建设城市群，不顾产业支撑程度盲目扩大城市群范围，跟风而上的城市群甚至成为地方官员的“政绩工程”[16]。除城市群建设急剧升温外，在中国还同时掀起了一股政策实验田建设热，试图把全国各地变成一片片政策试验田。在市场经济条件下，如果过多地划出无数个政策实验特区，将违反市场公平竞争的原则，并不利于地方经济的正常发展。若把全国各地都设立为各类国家试验区，就没有试验示范和推广的必要了。
3.4 城市群规划与实施中存在的“五缺失”问题
中国部分城市群规划研究中普遍存在着缺失统一的城市群识别标准、缺失规范的统计数据、缺失明确的归口管理机关、缺失公认的规划编制办法与执业制度、缺失权威的城市群规划法律地位等“五缺失”问题。迄今为止，国家还没有制订出全国统一的城市群划分标准，无法用同一把尺子，去度量全国不同大小、不同空间尺度的城市群。城市群到底是一个区域规划，还是一个建设规划，到底归口国家发展与改革部门管理，还是归口国家住房与城乡建设部门管理并无定论，于是出现了城市群规划的争夺与打架现象。规划的误区和多层次归口管理机关的不明确给城市群的形成发育带来了极大影响。城市群规划执业制度的缺失，使得城市群规划市场的准入门槛过低，就连民营企业公司也能够拉关系托人情争取到城市群规划的编制权。2008年1月1日新颁布实施的《城乡规划法》[17]并未给予城市群合法的发展地位，在全国城镇体系规划中也并没有把城市群作为国家城镇体系规划中的最高层次，赋予其法律地位，削弱了城市群规划依法实施的依据和规划实施的权威性。
4 中国城市群发展战略目标与发展趋势展望
4.1 城市群发展战略与目标
针对中国城市群形成发育中呈现的新特点和出现的新问题，未来中国城市群发展将实施五大战略。一是实施产业集聚战略，构建与全球产业链密切关联的城市群现代产业体系；二是实施高度一体化战略，加快实现城市群区域一体化；三是实施空间紧凑战略，推进城市群形成点、线、面相结合的空间结构新格局；四是实施可持续发展战略，不断提升城市群资源环境承载能力和保障能力；五是实施国际化战略，进一步扩大城市群地区对外开放步伐，抓住全球供应链重构机遇，快速融入国际化，成为全球价值链上的利益主享城市群。
顺应五大战略，未来中国城市群建设的总体战略目标为：建成国家及世界级产业集聚与先进制造业基地，建成国家推进城镇化进程的主体空间形态，建成国家经济发展的战略重心区和核心区，建成国家不同类型的可持续发展示范区和科学发展模式示范区，建成对外开放合作区及先行先试区。由表3看出，通过几十年的努力，将按照创新模式、生态模式、低碳模式、紧凑模式和信息化模式等基本模式，因地制宜地将中国城市群建成为创新型城市群、生态型城市群、低碳型城市群、紧凑集约型城市群和数字型城市群[18]。
4.2 城市群空间发展趋势展望
未来30年，中国城市群结构体系的演变将以经济全球化、市场经济体制、交通通道建设、大江大河流域经济带建设、区域经济政策和跨省经济协作区的建设等为动力，朝着健康的方向发展。伴随经济全球化趋势的进一步加强、市场经济体制的进一步完善和国家城市体系的重组、巨型与超巨型城市的形成，将推动中国城市群辐射范围进一步扩大，高速铁路、高速公路等大型交通通道的建设将推动城市群循线状基础设施进一步延展，大江大河流域上中下游的协调发展将进一步推动城市群集聚区的形成，区域经济政策与跨省毗邻经济协作区的建设将更加突出城市群的主体地位。在上述演进动力和发育背景下，中国城市群将按照点—轴—面的空间结构模式，形成由23个城市群（点）、3大城市群连绵主轴带（轴）、6大城市群集聚区（面）组成的国家城市群空间结构体系。
1）城市群空间演进的点域格局。未来30年，将在中国形成由长江三角洲巨型城市群、珠江三角洲巨型城市群、京津冀巨型城市群以及辽东半岛城市群、山东半岛城市群等约23个城市群组成的国家城市群结构体系，建成一批在国际国内具有重要影响力的、以创新型、生态型、低碳型、集约型和数字型为特征的巨型城市群和大型城市群。城市群将作为国家参与全球竞争与国际分工的全新地域单元，成为中国未来经济发展格局中最具活力和潜力的核心战略增长极，将深刻地影响中国国际竞争力，主导中国现代化发展和城市化发展的战略大局。超巨型城市和巨型城市将成为城市群的超级辐射极，推动城市群向着鼎盛阶段迈进，向着城市群连绵带伸展；城市群空间范围将进一步扩大，边界将越来越模糊，总体发育程度将不断提高；不同规模等级的城市群将继续成为全国经济区的核心区。
2）城市群空间演进的轴域格局。将形成由东部沿海地区纵向城市群连绵带、长江流域横向城市群连绵带和黄河流域横向城市群连绵带组成的“π”字型城市群连绵带。长江流域、黄河流域、珠江流域、松花江流域等大江大河仍然是城市群集中分布地区，沿海铁路线、京广铁路线、京沪线、京哈线、陇海—兰新线、成渝线、包兰线、京九线等综合性运输大通道仍然是城市群集中分布地区，中国生产力布局的宏观格局和经济开发的重点仍然集中在沿海地区、沿长江地区和沿欧亚大陆桥沿线地区，随着流域生态经济带和综合性运输大通道的建设，将形成“π”字型经济发展主轴线和“π”字型城市群连绵带（图2）。
图2 中国城市群空间演进的“π”字型城市群连绵带
Fig.2 Urban agglomerations continuous band of future spatial evolution of urban agglomerations in China
3）城市群空间演进的面域格局。根据中国23大城市群未来发育的总体程度，以流域经济带的建设为主线，未来30年将在中国有望沿大江大河进一步发育形成6大城市群集聚区，即三江平原城市群集聚区、黄淮海平原城市群集聚区、长江中下游平原城市群集聚区、珠江闽江城市群集聚区、长江上游城市群集聚区和黄河上游城市群集聚区。其中，三江平原城市群集聚区将成为东北经济区发展的战略高地和面向东北亚合作的前沿阵地；长江中下游平原城市群集聚区将成为中国城市群发育程度最高、国际化程度也最高的城市群密集区。
5 结论与对策建议
5.1 结论
中国城市群形成发育的现状格局是由15个达到发育标准的城市群和8个未达到发育标准的城市群组成的“15＋8”的空间格局，城市群形成发育中呈现出高密度集聚、高速度成长、高强度运转的“三高”特点，存在着发育程度低、投入产出效率低、紧凑度低、资源环境保障程度低等“四低”问题，以及不顾条件盲目跟风争相纳入国家战略、争建国家试验区，不顾红线争相扩权强势、引发大规模的变相圈地造城运动，不顾深度合作争相重复建设、出现徒有虚名的高度一体化，不顾资源环境承载力争相提出高目标、滋生区域剥夺行为等“四争”问题，也存在着过多的政府主导与行政干预、过高的发展前景估计、过密的集聚负效应和过大的发展差距等“四过”问题，城市群形成发育中缺失统一的城市群识别标准，缺失规范的统计数据，缺失明确的归口管理机关、缺失公认的规划编制办法与执业制度、缺失权威的城市群规划法律地位。
未来中国城市群总体建设目标为，建成国家及世界级产业集聚与先进制造业基地，建成国家推进城镇化进程的主体空间形态，建成国家经济发展的战略重心区和核心区，建成国家不同类型的可持续发展示范区和科学发展模式示范区，建成对外开放合作区及先行先试区。将形成由23大城市群、6大城市群集聚区和“π”字型城市群连绵带组成的国家城市群空间结构体系。
5.2 城市群形成发育的相关政策建议
1）建立健全城市群的组织协调政策保障机制，明确国家归口管理机关，组建国家级城市群协调发展管理委员会和地方级城市群协调发展管理委员会，建立跨城市的行业协调组织，确立协同共治理念，实现从“自由裁量”到阳光行政和科学决策，倡导多中心治理，建立城市群横向利益分享机制和利益补偿机制。
2）建立城市群公共财政机制和公共财政专业委员会，充分发挥公共财政在城市群规划实施过程中的重要作用，募集城市群建设发展资金，调控城市群地区建设活动和投资。建立城市群公共财政储备制度和公共财政支出的监督体系，共建共享区域公共物品。
3）修订《城乡规划法》或出台《区域规划法》，增补城市群规划的内容，加强城市群建设的法律法规政策保障机制，推进城市群一体化发展的立法工作，制定城市群合作公约，出台《城市群规划编制审批办法》和《城市群规划实施管理条例》，建立城市群规划执业制度，依靠人大常委会的力量，突出强化城市群规划的法律地位。
4）强化市场机制在城市群形成发育中的主导作用。推进城市群市场建设一体化，建设市场主导型城市群，研究市场需求状况，为城市群建设提供可行性依据；加快培育市场体系，为城市群建设提供保证；做好市场预测与决策，提高城市群发展的预见性。
5）依托快速国土轴，完善城市群快速交通系统。加快建设国家高速公路的7918网，完善城市群快速公路交通系统；加快建设以四纵四横为干线的国家高速铁路网和城际环网，完善城市群快速铁路交通系统；加快建设空中快线系统和航运系统。
6）出台城市群规划技术导则，引导城市群科学规划。城市群规划是指导城市群实现可持续发展的行动纲领。规划编好了，就是政府最大的财富和最大的资本，规划编不好就是政府最大的浪费。因此，政府一定要依托行政力量，组织专家编制出高标准、高起点、高水平的城市群总体规划，规划一经确定，就要做到“一张蓝图绘到底，一任接着一任干”。
7）充分考虑城市群资源环境承载能力，依靠科技进步，加强城市群资源环境保障能力和可持续发展能力建设。
8）规范统计标准数据，编制并出版中国城市群统计年鉴。
收稿日期：2010－11－23；修订日期：2011－05－21
标签：中国城市群论文; 世界六大城市群论文; 国内宏观论文; 城市经济论文; 战略实施论文; 集聚效应论文; 经济建设论文; 区域经济学论文;